Program unapređenja upravljanja javnim politikama i regulatornom reformom sa Akcionim planom za period 2021–2025.

Na osnovu člana 10. stav 2. i člana 38. stav 1. Zakona o planskom sistemu Republike Srbije („Službeni glasnik RS”, broj 30/18).

Vlada donosi

PROGRAM

unapređenja upravljanja javnim politikama i regulatornom reformom sa Akcionim planom za period 2021–2025.

"Službeni glasnik RS", br. 113 od 29. novembra 2021, 106 od 27. decembra 2024.

LISTA SKRAĆENICA

AE – Analiza efekata

AEP – Analiza efekata propisa

Analitički servis – Analitički servis jedinica lokalne samouprave

APSPV – Akcioni plan za sprovođenje Programa Vlade

GPRV – Godišnji plan rada Vlade

GS – Generalni sekretarijat

DJP – Dokumenti javnih politika

CAF – Common Assessment Framework

EK – Evropska komisija

e-PAPIR – Program za pojednostavljenje administrativnih postupaka i regulative „e-Papir”

ERP – Program ekonomskih reformi

EU – Evropska unija

ZPS – Zakon o planskom sistemu Republike Srbije

JIS – Jedinstveni informacioni sistem za planiranje, praćenje sprovođenja, koordinaciju javnih politika i izveštavanje

JLS – Jedinice lokalne samouprave

JP – Javne politike

JU – Javna uprava

ITE – Kancelarija za informacione tehnologije i elektronsku upravu

MDULS – Ministarstvo državne uprave i lokalne samouprave

MEI – Ministarstvo za evropske integracije

MLJMPDD – Ministarstvo za ljudska i manjinska prava i društveni dijalog

MMSP – Mala, mikro i srednja preduzeća

MP – Ministarstvo privrede

MPG – Međuministarska projektna grupa

MPNTR – Ministarstvo prosvete, nauke i tehnološkog razvoja

MF – Ministarstvo finansija

NAJU – Nacionalna akademija za javnu upravu

NPAA – Nacionalni program usaglašavanja nacionalnog zakonodavstva sa tekovinama

ODU – Organi državne uprave

OMT – Aplikacija za onlajn praćenje

OCD – Organizacije civilnog društva

PIRV – Plan rada Vlade

PRR – Program regulatorne reforme

Program – Program upravljanja javnim politikama i regulatornom reformom

PTA – Interni informacioni sistem za praćenje realizacije poslova

RJU – Reforma javne uprave

RSZ – Republički sekretarijat za zakonodavstvo

RSJP – Republički sekretarijat za javne politike

Strategija RJU 2021–2030 – Strategija reforme javne uprave u Republici Srbiji za period 2021–2030

SUK – Služba za upravljanje kadrovima

Uredba – Uredba o metodologiji upravljanja javnim politikama, analizi efekata javnih politika i propisa i sadržaju pojedinačnih dokumenata javnih politika

UJPD – Unutrašnje jedinice za planska dokumenta i podršku upravljanju

UJP – Upravljanje javnim politikama

ULJR – Upravljanje ljudskim resursima

UN – Ujedinjene nacije

1. Uvod

Javne politike i propisi utiču na građane, privredne subjekte, nevladin sektor (udruženja i organizacije civilnog društva), naučno-istraživačke i druge organizacije, medije i sve ostale učesnike društvenog i poslovnog ambijenta jedne zemlje. Stoga je od presudnog značaja da budu zasnovani na činjenicama i transparentnom procesu planiranja, izrade, donošenja, primene, praćenja, vrednovanja njihovih učinaka i izveštavanja o postignutim rezultatima. Prilikom njihovog planiranja, neophodno je analizirati potencijalne efekte, ali i vrednovati učinke postignute tokom sprovođenja, te kontinuirano predlagati načine za unapređenje. Ovakav strateški pristup obezbeđuje da sistem javnih politika i pravni sistem jedne zemlje budu svrsishodni, omogućavajući brzo, ekonomično i delotvorno ostvarivanje prava i pravnih interesa svih članova društva.

Upravljanje sistemom javnih politika je proces planiranja javnih politika, analize efekata, pripreme i usvajanja planskih dokumenata, koordinacije, sprovođenja javnih politika, praćenja njihovog sprovođenja, vrednovanja učinaka, njihovog unapređenja na osnovu nalaza vrednovanja učinaka, kao i izveštavanja o postignutim učincima javnih politika.

Regulatorna reforma predstavlja unapređenje pravnog okvira zemlje na osnovu poboljšanja kvaliteta novih i postojećih propisa, njihove delotvornosti, svrsishodnosti i ekonomičnosti, u skladu sa načelima dobre regulatorne prakse. Sa jedne strane, to podrazumeva opravdanu izradu i usvajanje novih propisa, na osnovu činjenica, kvalitetnih podataka, kontinuiranog uključivanja javnosti, kao i temeljne analize potencijalnih efekata planiranih regulatornih promena i stvarnih efekata već sprovedenih regulatornih promena, primenom šireg spektra regulatornih instrumenata za kontrolu kvaliteta propisa, kakvi su: ex-ante analiza očekivanih efekata propisa, ex-post analiza postignutih efekata propisa, itd. Sa druge strane, regulatorna reforma podrazumeva i unapređenje kvaliteta postojećih propisa kroz jednokratno i/ili kontinuirano/sveobuhvatno stavljanje van snage, izmenu i dopunu važećih propisa koji su prevaziđeni i/ili štetni za privredne subjekte i građane, kao i kroz pojednostavljenje administrativnih postupaka koji su regulisani ovim propisima i/ili su utemeljeni u praksi javne uprave.

2. Pravni osnov

Pravni osnov za izradu Programa je član 10. stav 2. i član 38. stav 1. Zakona o planskom sistemu Republike Srbije („Službeni glasnik RS”, broj 30/18).

3. Strateški i pravni okvir

Strateški okvir za reformu sistema upravljanja javnim politikama i regulatornu reformu u Republici Srbiji utvrđen je kroz krovni dokument javne politike u oblasti reforme javne uprave, Strategiju reforme javne uprave u Republici Srbiji za period 2021–2030 (u daljem tekstu: Strategija RJU 2021–2030), koja je praćena Akcionim planom za period 2021–20251. U Strategiji RJU 2021–2030, jedna od tematskih oblasti je Planiranje i koordinacija politika, dok je Poseban cilj Strategije RJU 2021–2030 1.1. Unapređen kvalitet dokumenata javnih politika i propisa. Ovom strategijom predviđeno je da će se Poseban cilj 1.1. razraditi kroz Program upravljanja javnim politikama i regulatornom reformom (u daljem tekstu: Program) i njegova četiri posebna cilja, koji će dalje biti razrađeni kroz mere za postizanje ciljeva i aktivnosti u okviru Akcionog plana koji će pratiti Program. Pomenuti posebni ciljevi Programa odnose se na regulatornu reformu sa akcentom na poboljšanje kvaliteta propisa, unapređenje analitičkih veština i alata za kvalitetno kreiranje propisa i dokumenata javnih politika, te planiranja na svim nivoima vlasti, dalji razvoj alata za koordinaciju javnih politika i povećanje učešća zainteresovanih strana i ciljnih grupa pri izradi dokumenata javnih politika i propisa.

Takođe, Program predstavlja kontinuitet planiranja uspostavljen Strategijom regulatorne reforme i unapređenja sistema upravljanja javnim politikama za period 2016–2020. godine sa Akcionim planom za period 2016–20172. Ova strategija je, kao svoj opšti cilj, utvrdila uspostavljanje efikasnog i efektivnog sistema upravljanja javnim politikama i zakonodavnog procesa zasnovanog na podacima i činjenicama i načelima dobre regulatorne prakse.

Dokument javne politike od važnosti za Program je i Program za pojednostavljenje administrativnih postupaka i regulative „e-Papirˮ za period 2019–2021. godine (u daljem tekstu: „e-Papir”) sa pratećim Akcionim planom za period 2020–2021, čije sprovođenje ima za cilj sveobuhvatno poboljšanje poslovnog okruženja kroz smanjenje administrativnog opterećenja privrede, kao i poboljšanje javnih usluga na osnovu povećanja efikasnosti u sprovođenju administrativnih postupaka i njihovog sistematskog pojednostavljivanja (da se ukinu suvišni, a ostali pojednostave, s tim da se najučestaliji među njima digitalizuju). Ovim programom predviđena je izmena 217 različitih propisa i uspostavljanje Registra administrativnih postupaka na kome će se nalaziti sve informacije za administrativne postupke koji su značajni za privredu.

Od značaja za dalje unapređenje upravljanja javnim politikama i regulatornom reformom je i Program razvoja elektronske uprave u Republici Srbiji za period od 2020. do 2022, sa pratećim akcionim planom, koji između ostalog ima za cilj i otvaranje podataka u javnoj upravi, što će olakšati planiranje i izradu propisa zasnovanih na činjenicama, kao i praćenje rezultata njihovog sprovođenja.

Pravni i institucionalni okvir za regulatornu reformu uspostavljen je još 2004. godine, uvođenjem obaveze ministarstvima i posebnim organizacijama u RS da sprovode analizu efekata za nacrte zakona (kroz Poslovnik Vlade RS), osnivanjem Saveta za regulatornu reformu ekonomskog sistema RS 2007. godine, a zatim i osnivanjem Kancelarije za regulatornu reformu i analizu efekata propisa kao službe Vlade RS 2010. godine.

Pravni i institucionalni okvir za upravljanje sistemom javnih politika najpre je uspostavljen članom 38. Zakona o ministarstvima iz 2014. godine3, kojim je osnovan Republički sekretarijat za javne politike (u daljem tekstu: RSJP), kao pravni sledbenik Kancelarije za regulatornu reformu i analizu efekata propisa. Ovim zakonom bilo je predviđeno da RSJP pruža stručnu podršku Vladi i državnoj upravi u planiranju, razvoju, donošenju i koordinaciji javnih politika i sprovođenju regulatorne reforme, između ostalog, kroz staranje o međusobnoj usklađenosti planskih dokumenata i propisa, te kontrolu sprovođenja i kvaliteta analize efekata dokumenata javnih politika i propisa. Nadležnost RSJP propisana je članom 38. novog Zakona o ministarstvima donetog 2020. godine4.

Kao rezultat sprovođenja Strategije regulatorne reforme i unapređenja sistema upravljanja javnim politikama za period 2016–2020. godine, u poslednje dve godine njenog važenja zaokružen je pravni okvir jedinstvenog sistema za planiranje, sprovođenje, praćenje i vrednovanje učinaka sprovođenja dokumenata javnih politika u Republici Srbiji5,6. Naime, 2018. godine donet je Zakon o planskom sistemu Republike Srbije7 (u daljem tekstu: ZPS), početkom 2019. godine – Uredba o metodologiji upravljanja javnim politikama, analizi efekata javnih politika i propisa i sadržaju pojedinačnih dokumenata javnih politika8 i Uredba o metodologiji za izradu srednjoročnih planova9, kao i Uredba o obaveznim elementima plana razvoja autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave koja je doneta 2020. godine10. Time je postavljen jedinstven i sveobuhvatan pravni okvir za razvojno planiranje, planiranje javnih politika i srednjoročno planiranje. Izrađeni su i: Priručnik za analizu efekata javnih politika i propisa11, Priručnik za izradu srednjoročnog plana12, Priručnik za utvrđivanje troškova javnih politika i propisa13, kao i Priručnik za učešće javnosti u planiranju, izradi i praćenju javnih politika i propisa14.

Takođe, načinjeni su značajni pomaci i u oblasti regulatorne reforme, pre svega u pogledu unapređenja pravnog, i upotpunjavanja metodološkog okvira koji treba da obezbede bolji kvalitet propisa. Poboljšan je sistem pripreme novih i izmene postojećih propisa, jer je ZPS i Uredbom o metodologiji upravljanja javnim politikama, analizi efekata javnih politika i propisa i sadržaju pojedinačnih dokumenata javnih politika (u daljem tekstu: Uredba) dat detaljan okvir za sprovođenje analize efekata propisa, uvedena je obaveza da se sprovodi analiza efekata i za podzakonska akta koje donosi Vlada, predviđeni su dodatni elementi analize efekata propisa kao što su Test uticaja na mikro, male i srednje privredne subjekte (već objavljen) i Test rodne ravnopravnosti (u fazi pilotiranja). Sačinjena je evidencija svih administrativnih postupaka za privredu (preko 2.600 postupaka na nacionalnom i pokrajinskom nivou), a od 8. juna 2021. godine uspostavljen je javno dostupan Registar administrativnih postupaka, koji sa danom 28. septembrom 2021. godine sadrži informacije o 2072 postupaka u nadležnosti 91 organa javne uprave na republičkom i pokrajinskom nivou. Pored navedenog, razvijen je Kalkulator za obračun administrativnog troška i izmereno je administrativno opterećenje privrede u 2016. i 2018. godini.

Za jačanja analitičkih kapaciteta javne uprave, dve uredbe su od posebnog značaja. Nova Uredba o određivanju kompetencija za rad državnih službenika15 doneta je 2019. godine, bliže određujući ponašajne i opšte funkcionalne kompetencije i pokazatelje njihovog ispoljavanja, kao i posebne funkcionalne kompetencije u određenoj oblasti rada, način njihovog određivanja i oblasti znanja i veština na koje se odnose. Uredba o načelima za unutrašnje uređenje i sistematizaciju radnih mesta u ministarstvima, posebnim organizacijama i službama Vlade16 dopunjena je početkom 2021. godine, predviđajući obavezu ministarstava, organa u sastavu i posebnih organizacija da odrede unutrašnju jedinicu u kojoj će se obavljati analitički poslovi, uključujući poslove: pružanje stručne podrške u pripremi planskih dokumenata iz delokruga organa, prikupljanje podataka neophodnih za praćenje ostvarivanja ciljeva utvrđenih planskim dokumentima iz delokruga organa kroz pokazatelje učinka, analize prikupljenih podataka, praćenje sprovođenja i izveštavanje o sprovođenju planskih dokumenata iz delokruga organa, kao i pružanje stručne podrške razvoju finansijskog upravljanja i kontrole.

Pravni okvir za javne rasprave i konsultacije sa zainteresovanim stranama i ciljnim grupama (građanima, privrednim subjektima kakvi su preduzetnici i privredna društva, organizacijama civilnog društva, itd.) poboljšan je izmenama i dopunama Zakona o državnoj upravi iz 2018. godine17 i donošenjem ZPS. Navedeni propisi propisuju dužnost javnosti omogući da učestvuje kako u početnim fazama, tako i tokom čitavog procesa izrade dokumenata javnih politika i propisa, dok ZPS predviđa obavezu uključivanja zainteresovanih strana i ciljnih grupa i tokom sprovođenja, praćenja i vrednovanja učinaka dokumenata javnih politika i propisa. Takođe, u skladu sa Zakonom o državnoj upravi, donet je Pravilnik o smernicama dobre prakse za ostvarivanje učešća javnosti u pripremi nacrta zakona i drugih propisa i akata18. Uključivanje organizacija civilnog društva u ranoj fazi pripreme dokumenata javnih politika i propisa dodatno je podstaknuto donošenjem Smernica za uključivanje organizacija civilnog društva u radne grupe za izradu predloga dokumenata javnih politika i nacrta, odnosno predloga propisa19, koje promovišu transparentan i inkluzivan pristup saradnji sa civilnim društvom u kreiranju javnih politika i propisa.

––––––––––––––

1 Strategija reforme javne uprave u Republici Srbiji od 2021. do 2030. godine „Službeni glasnik RS”, broj 42/21

2 Strategija regulatorne reforme i unapređenja sistema upravljanja javnim politikama za period 2016–2020. godine „Službeni glasnik RS”, broj 8/16,

3 Zakon o ministarstvima „Službeni glasnik RS”, broj 44/14

4 Zakon o ministarstvima „Službeni glasnik RSˮ, broj 128/20

5 Izveštaj o napretku RS ka EU za 2019. godinu, str. 11. https://www.mei.gov.rs/upload/documents/eu_dokumenta/godisnji_izvestaji_ek_o_napretku/20190529-serbia-report_SR_-_REVIDIRANO.pdf

6 Eksterna evaluacija Strategije reforme javne uprave u Srbiji, Finalni izveštaj, 21. april 2019. godine, str. 13. http://mduls.gov.rs/wp-content/uploads/190524-Final-Evaluation-Report-SR.pdf?script=lat

7 Zakon o planskom sistemu „Službeni glasnik RSˮ, broj 30/18

8 Uredba o metodologiji upravljanja javnim politikama, analizi efekata javnih politika i propisa i sadržaju pojedinačnih dokumenata javnih politika ,,Službeni glasnik RS”, broj 8/19

9 Uredba o metodologiji za izradu srednjoročnih planova ,,Službeni glasnik RS”, broj 8/19

10 Uredba o obaveznim elementima plana razvoja autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave „Službeni glasnik RS”, broj 107/20

11 Branko Radulović, Predrag Simić, Priručnik za analizu efekata javnih politika i propisa https://rsjp.gov.rs/wp-content/uploads/Prirucnik-za-analizu-efekata-javnih-politika-i-propisa-21012021-srb.pdf

12 Majda Sedej, Nataša Tapušković, Priručnik za izradu srednjoročnog plana https://rsjp.gov.rs/wp-content/uploads/Priruc%CC%8Cnik-za-izradu-srednjoroc%CC%8Cnih-planova-09032020.pdf

13 Anto Bajo, Majda Sedej, Aleksandra Milenković Bukumirović, Priručnik za utvrđivanje troškova javnih politika i propisa https://rsjp.gov.rs/wp-content/uploads/Prirucnik-za-utvrdjivanje-troskova-javnih-politika-i-propisa.pdf

14 Jelena Spasić, Tijana Kolundžija, Priručnik za učešće javnosti u planiranju, izradi i praćenju sprovođenja javnih politika i propisa, https://rsjp.gov.rs/wp-content/uploads/Final-Public-Consultation-Manual-16-07-2020-for-publication-1.pdf

15 Uredba o određivanju kompetencija za rad državnih službenika „Službeni glasnik RS”, broj 4/19

16 Uredba o načelima za unutrašnje uređenje i sistematizaciju radnih mesta u ministarstvima, posebnim organizacijama i službama Vlade „Službeni glasnik RS”, br. 81/07 – prečišćen tekst, 69/08, 98/12, 87/13, 2/19 i 24/21

17 Zakon o državnoj upravi „Službeni glasnik RSˮ, br. 79/05, 101/07, 95/10, 99/14, 47/18 i 30/18 – dr. zakon

18 Pravilnik o smernicama dobre prakse za ostvarivanje učešća javnosti u pripremi nacrta zakona i drugih propisa i akata „Službeni glasnik RS”, broj 51/19

19 Smernice za uključivanje organizacija civilnog društva u radne grupe za izradu predloga dokumenata javnih politika i nacrta, odnosno predloga propisa „Službeni glasnik RS”, broj 8/20

4. Opis postojećeg stanja sa analizom problema

RSJP daje ocenu kvaliteta analize efekata javnih politika i propisa i, po potrebi, upućuje primedbe njihovim predlagačima da upotpune analizu efekata, dajući takođe metodološku podršku u njenom sprovođenju. Osim toga, RSJP upućuje primedbe i na rešenja predložena nacrtima zakona i predlozima podzakonskih akata, koja mogu izazvati negativne efekte za građane i privredu. Republički sekretarijat za zakonodavstvo (RSZ) i Ministarstvo finansija su u toku 2019. i 2020. godine u nekoliko navrata pozivali predlagače javnih politika i propisa da upotpune svoje predloge u skladu sa ZPS i Uredbom.

Od trenutka donošenja ZPS a tokom 2019. i 2020. godine, RSJP je dobio na mišljenje 37 predloga dokumenata javnih politika (u daljem tekstu: predlozi DJP). Na osnovu tabele ispod, za većinu predloga DJP ocenjeno je da sadrži potpunu ili delimičnu analizu efekata (u daljem tekstu: AE), međutim, veći broj njih sadrže delimičnu AE u odnosu na broj predloga DJP koji sadrže potpunu AE. Negativno mišljenje dobila su samo dva predloga DJP koja su dostavljena RSJP na mišljenje tokom 2019. godine.

Tabela 1: RSJP mišljenja na predloge DJP

RSJP mišljenja na predloge DJP

2019.

2020.

ukupan broj predloga DJP koji su poslati RSJP na mišljenje

23

14

broj predloga DJP za koje AE nije neophodna

1

1

broj predloga DJP za koje je trebalo sprovest AE

22

100%

13

100%

pozitivno mišljenje RSJP

(predlog DJP sadrži potpunu AE)

13

59%

6

46%

delimično pozitivno mišljenje RSJP

(predlog DJP sadrži delimičnu AE)

7

32%

7

54%

negativno mišljenje (predlog DJP ne sadrži AE)

2

9%

0

0%

Ukupan broj AE za nacrte zakona koji su dostavljeni RSJP na mišljenje povećan je u periodu od 2017. do 2019. godine. Međutim, tokom 2020. godine ovaj broj je smanjen, što ukazuje na usporenu zakonodavnu aktivnost kako zbog COVID-19 pandemije, tako i zbog parlamentarnih izbora koji su održani te godine. Na osnovu tabele 2., može se zaključiti da je kvalitet AE za nacrte zakona blago poboljšan od trenutka donošenja ZPS i Uredbe. Naime, tokom 2019. i 2020. godine, udeo broja pozitivnih mišljenja RSJP na AE nacrta zakona je udvostručen, dok je udeo delimično pozitivnih mišljenja RSJP smanjen, a tokom 2020. godine RSJP nije izdao nijedno negativno mišljenje na AE za nacrte zakona.

Tabela 2: RSJP mišljenja na AE za nacrte zakona

RSJP mišljenja na AE za nacrte zakona

2017.

2018.

2019.

2020.

ukupan broj nacrta zakona koji su poslati RSJP na mišljenje

154

195

198

87

broj nacrta zakona za koje AE nije neophodna

63

87

103

54

broj nacrta zakona za koje je trebalo sprovesti AE

91

100%

108

100%

95

100%

33

100%

pozitivno mišljenje RSJP

(nacrt zakona sadrži potpunu AE)

35

38%

24

22%

22

23%

15

46%

delimično pozitivno mišljenje RSJP

(nacrt zakona sadrži delimičnu AE)

45

50%

66

61%

52

55%

18

54%

negativno mišljenje

(nacrt zakona ne sadrži AE)

11

12%

18

17%

21

22%

0

0%

Od trenutka donošenja Uredbe, RSJP izdaje mišljenje i na AE za predloge podzakonskih akata koje donosi Vlada. Od ukupno 207 i 215 predloga uredbi pristiglih RSJP na mišljenje tokom 2019. i 2020. godine respektivno, većina onih za koje je trebalo sprovesti AE (59 i 52) sadrži potpunu AE (31 i 30). Takođe, udeo pozitivno ocenjenih AE za predloge podzakonskih akata porastao je tokom 2020. godine, dok je udeo broja predloga podzakonskih akata koji sadrži delimičnu AE i onih koji ne sadrže AE – smanjen.

Tabela 3: RSJP mišljenja na AE za predloge podzakonskih akata

RSJP mišljenja na AE za predloge podzakonskih akata

2019.

2020.

ukupan broj predloga podzakonskih akata koji su poslati RSJP na mišljenje

207

215

broj predloga podzakonskih akata za koje AE nije neophodna

148

163

broj predloga podzakonskih akata za koje je trebalo sprovesti AE

59

100%

52

100%

pozitivno mišljenje RSJP

(predlozi podzakonskih akata sadrže potpunu AE)

31

53%

30

58%

delimično pozitivno mišljenje RSJP

(predlozi podzakonskih akata sadrže delimičnu AE)

19

32%

16

31%

negativno mišljenje

(predlozi podzakonskih akata ne sadrže AE)

9

15%

6

11%

U 2019. godini, Narodna skupština RS (NSRS) je donela pet zakona čiji su nacrti dostavljeni RSJP-u na mišljenje i za koje je trebalo sprovesti analizu efekata, ali nisu sadržali analizu efekata, dok tokom 2020. godine nije bilo takvih usvojenih zakona. U 2019. godini, Vlada je usvojila 3 uredbe čiji su predlozi bili dostavljeni RSJP-u na mišljenje i za koje je trebalo sprovesti analizu efekata, ali nisu sadržali analizu efekata, dok je tokom 2020. godine, Vlada usvojila 1 takvu uredbu. U 2019. godini, Vlada je usvojila dva dokumenta javnih politika čiji su predlozi dostavljeni na mišljenje RSJP-u i za koje je trebalo sprovesti analizu efekata, ali ista nije sprovedena, dok u 2020. godini nije bilo takvih dokumenata javnih politika usvojenih od strane Vlade.

Najveći izazovi kada je u pitanju primena analize efekata propisa20 odnose se na: neodgovarajuću identifikaciju i analizu potencijalnih efekata identifikovanih opcija, neadekvatnu identifikaciju i prikaz potencijalnih troškova i koristi razmatranih opcija, prikaz načina i mera za praćenje primene i ostvarenih učinaka, analizu resursa za sprovođenje mera u cilju adekvatne i blagovremene primene propisa, kao i nedovoljnu i neadekvatnu analizu efekata za propise koji se harmonizuju sa EU.

Aktivnosti u domenu regulatorne reforme do sada su bile ograničenog obuhvata. Do 2008. godine, regulatorna reforma je bila usmerena na uvođenje obaveze sprovođenja analize efekata za nacrte zakona i kontrolu kvaliteta sprovedenih analiza efekata. Sa donošenjem prve Strategije regulatorne reforme u RS za period 2008–2011. godine, pored kontrole kvaliteta novih zakona kroz sprovođenje analize efekata za nacrte zakona, akcenat je bio i na pojednostavljivanju i unapređenju postojećeg pravnog okvira, kroz sprovođenje sveobuhvatne „giljotine” propisa, odnosno ukidanje suvišnih i nevažećih propisa. Tokom sprovođenja Strategije regulatorne reforme i unapređenja sistema upravljanja javnim politikama u periodu 2016–2020. godine, jedan od zadataka regulatorne reforme bio je poboljšanje postojećeg regulatornog okruženja za privredu kroz pojednostavljenje administrativnih postupaka i smanjenje administrativnog opterećenja. S druge strane, kvalitet novih propisa poboljšavan je u najvećoj meri kroz bolje sprovođenje analize efekata propisa (ne samo za nacrte zakona, već i za predloge podzakonskih akata, pored nove uvedene obaveze da se analiza efekata sprovodi i za dokumenta javnih politika) i sveobuhvatniji i delotvorniji konsultativni proces i izveštavanje o sprovedenim konsultacijama, što je detaljno regulisano ZPS i Uredbom.

Međutim, zakonodavni proces nije sistemski i sistematično preispitivan, niti se nastavilo sa ukidanjem suvišnih propisa koje je započeto tokom sprovođenja prve Strategije regulatorne reforme 2008. godine, tako da naglasak u narednom planskom ciklusu treba da bude na ova dva aspekta. To bi se, s obzirom na značaj koji regulatorna reforma ima za povećanje privrednog rasta i inovativnosti, i dalje prevashodno odnosilo na uspostavljanje sistema za kontinuirano preispitivanje, ukidanje i pojednostavljenje propisa koji se odnose na privredu,21 ali bi u većoj meri trebalo da budu obuhvaćeni i propisi koji se odnose na građane. Analizu efekata propisa u budućem periodu treba unaprediti, posebno u delu koji se odnosi na sprovođenje analize efekata za propise koji se usklađuju sa propisima EU. To se, pre svega, odnosi na uspostavljanje dodatnih alata za analizu efekata i njihovu kontinuiranu primenu. Osim toga, uočeni su slabi kapaciteti ODU za sprovođenje ex-post analize. Stoga je neophodno, najpre, uspostaviti okvir za praćenje kvaliteta, delotvornosti i svrsishodnosti propisa kroz bolje sprovođenje ex-post analize odabranih propisa (prema unapred utvrđenim kriterijumima koji bi ukazivali na prioritetnost sprovođenja ex-post analiza za konkretne propise), a onda i podići kvalitet inicijativa za izmenu i dopunu važećih propisa kroz veće uključivanje privrede i građana u zakonodavni proces i proces donošenja odluka uopšte.

Poslovno okruženje u RS je i dalje u dobroj meri nepredvidivo za privredne subjekte. U svom godišnjem Izveštaju o napretku Republike Srbije ka EU, Evropska komisija ocenjuje da je institucionalno i regulatorno okruženje za poslovanje u zemlji slabo, te da se naročito mala i srednja preduzeća i preduzetnici suočavaju sa nepredvidivim poslovnim okruženjem i značajnim administrativnim opterećenjem. Istraživanje „Balkanskog poslovnog barometra” koje sprovodi Regionalni savet za saradnju, pokazuje da se 55% anketiranih privrednih subjekata u RS u 2019. godini složilo da je pristup zakonima i drugim propisima koji utiču na poslovanje jednostavan, ali da je porastao broj onih koji se s tim ne slažu, sa 13% u 2018. godini na 22% u 2019. godini. Ovo može da ukazuje na zaključak da regulatorno okruženje nije poboljšano u posmatranom periodu. Oba procenta su, međutim, smanjena u istom istraživanju sprovedenom 2020. godine, sa 55% u 2019. na 46% u 2020. godini, i sa 22% u 2019. na 14% u 2020. godini respektivno.22 Uzrok tome je delom i to što NSRS i dalje donosi veliki broj zakona po hitnom postupku. Naime, prema Izveštaju EK o napretku Srbije ka EU za 2019. godinu, 44% zakona usvojeno je po hitnom postupku u periodu od februara 2018. godine do februara 2019. godine.23 Ipak, prema istraživanju NALED-a, u okviru Regulatornog indeksa, udeo zakona koji nije usvojen po hitnom postupku u 2019. godini, a iznosio je 74.5%, značajno je porastao u odnosu na 2016. godinu, kada je 40% zakona bilo usvojeno po hitnom postupku.24 Ovo poboljšanje potvrđuje i Izveštaj EK o napretku Srbije ka EU za 2020. godinu, kada je broj usvojenih zakona po hitnom postupku iznosio 19%.25 Međutim, ovako nizak udeo može biti dobrim delom objašnjen i već pomenutim usporavanjem zakonodavne aktivnosti tokom 2020. godine. U praksi postoji i problem sa kašnjenjem u pripremi i donošenju podzakonskih akata, kao i u međusobnom usaglašavanju zakona nakon što Narodna skupština donese osnovni zakon. Sve ovo vodi ka povećanju nepredvidivosti postupanja ODU prema privrednim subjektima i građanima.26

Predlozi dokumenata javnih politika u velikoj meri su usklađeni sa odredbama Uredbe u pogledu sadržaja. Ovo je prevashodno rezultat napretka koji su ODU postigli u razumevanju ZPS i Uredbe u cilju izrade kvalitetnih dokumenata javnih politika u metodološkom smislu. Međutim, postoji prostor za dalje unapređenje planiranja javnih politika i srednjoročnog planiranja, te poboljšanje kvaliteta dokumenata javnih politika27, kako bi se u najvećoj meri postigli pozitivni efekti javnih politika na društvo. Treba imati u vidu da još uvek nisu postignuti puni efekti ZPS i pratećih uredbi na sistem planiranja u RS, tako da su neophodni kontinuirani napori kako bi se postigli postavljeni ciljevi u pogledu funkcionisanja planskog sistema na potpun i efikasan način.

Jedan od ključnih razloga za uočene nedostatke u procesu razvoja, praćenja i vrednovanja učinaka javnih politika i propisa jesu nedostaci u ljudskim kapacitetima. Prema Izveštaju o analizi potreba za obukom državnih službenika u oblasti upravljanja javnim politikama iz 2019. godine28, procenjeno je da broj službenika na položaju, državnih službenika na rukovodećim radnim mestima i drugih državnih službenika koji su trenutno zaposleni (puno radno vreme) i rade samo u ministarstvima (ne u svim javnim institucijama) iznosi oko 6.000.29 Ovim Izveštajem se takođe procenjuje da oko 2.000 državnih službenika u idealnom slučaju treba da obavlja poslove u oblasti razvoja javnih politika na nivou ministarstava RS, uključujući dodatnih oko 500 zaposlenih koji rade van ministarstava u drugim ključnim centralnim državnim organima sa nadležnostima za razvoj politike (npr. Narodna banka).30 Međutim, broj lica zaduženih za izradu dokumenata javnih politika i propisa i onih koji zaista rade na dokumentima javnih politika i propisima je nedovoljan, naročito broj službenika zaduženih za procenu potencijalnih efekata dokumenata javnih politika i propisa, te ostvarenih učinaka tokom njihovog sprovođenja. Problem sa nedostajućim kadrom je jednim delom nastao usled zabrane zapošljavanja u javnom sektoru.31

Pored nedovoljnog broja službenika javne uprave, problem je i njihovo nedovoljno poznavanje analitičkih alata koji su neophodni za sprovođenje potrebnih analiza32. Uredbom o određivanju kompetencija za rad državnih službenika33 znanja i veštine iz oblasti javnih politika konkretno su prepoznate za sledeće oblasti posebnih funkcionalnih kompetencija: oblast rada normativnih poslova; oblast rada studijsko-analitičkih poslova; oblast rada poslovi rukovođenja.34 S obzirom na to da je termin javne politike često nedovoljno precizno određen i široko tumačen, u smislu ove Uredbe, znanja i veštine u ovoj oblasti odnose se na: upravljanje javnim politikama; eh-ante i ex-post analizu efekata javnih politika/propisa; identifikovanje resursa neophodnih za upravljanje javnim politikama – costing; metodologiju pripreme dokumenata javnih politika i formalnu proceduru za njihovo usvajanje; metodologiju praćenja, sprovođenja, vrednovanja i izveštavanja o efektima javnih politika.

ODU još uvek nisu institucionalizovale organizaciono-analitičke jedinice za strateško planiranje, i to bi trebalo da urade u skladu sa izmenama i dopunama Uredbe o načelima za unutrašnje uređenje i sistematizaciju radnih mesta u ministarstvima, posebnim organizacijama i službama Vlade. Ove jedinice treba da odgovore na izazov vezan za neophodno unapređenje kvaliteta analiza u javnoj upravi, a time i na poboljšanje kvaliteta planiranja, dokumenata javnih politika i propisa. Potrebno je, takođe, i jasno utvrditi radna mesta za analitičke poslove u ODU (prikupljanje i obradu podataka, izveštavanje, itd.), kako bi analitičke jedinice omogućile uspostavljanje postojanog sistema za upravljanje podacima, te javna uprava počela da prikuplja i upotrebljava podatke na sistematičan i odgovarajući način.35 U ovom trenutku je, sa jedne strane, sužena informaciona osnova za donošenje odluka zasnovanih na činjenicama, a, sa druge strane, ograničeno je samo praćenje efekata sprovođenja dokumenata javnih politika i propisa . Tako javna uprava još uvek nije usredsređena na merenje efekata i ishoda, pa se izveštavanje često svodi na izveštavanje o sprovedenim aktivnostima.36

Razloge za opisano stanje treba tražiti i u ograničenom broju sprovedenih obuka za povećanje analitičkih veština, kao i u nedovoljnom broju obuhvaćenih javnih službenika. Tokom 2019. i 2020. godine, u okviru komplementarne podrške za reformu javne uprave, sprovedena je analiza potreba za obukom u oblasti upravljanja javnim politikama, izrađeni su već pomenuti priručnici37, kao i moduli obuke koji obuhvataju celokupan ciklus – od planiranja i analize efekata javnih politika i propisa, preko procene troškova za njihovo sprovođenje, učešća javnosti, do praćenja sprovođenja i izveštavanja o postignutim učincima.38 Mali broj predavača i njihova opterećenost drugim poslovima, neadekvatna promocija obuka, nedovoljan broj službenika koji radi na poslovima upravljanja javnim politikama, kao i činjenica da se polaznici obuka ne biraju prema vrsti posla koji obavljaju – razlozi su za nedovoljan broj javnih službenika koji su uspešno završili obuku. U Izveštaju o analizi potreba za obukom državnih službenika u oblasti upravljanja javnim politikama iz 2019. godine39 navodi se da je na nivou jedne godine potrebno da bude održavano najmanje 20 obuka modularnog formata u oblasti upravljanja javnim politikama. Na osnovu terenske analize koja je sprovedena prilikom izrade ovog Izveštaja, rezultati ukazuju da 90% učesnika obuhvaćenih analizom nije prisustvovalo nikakvim obukama u pogledu ciklusa upravljanja javnim politikama, uz navođenje razloga da nisu bili informisani, ni pozvani.40 Takođe, ispitanici su kao nedostatak u postojećem Programu obuka za upravljanje javnim politikama naveli i nedovoljno obrađenu oblast ekonomske i socijalne analize konkretnih problema.41 Stoga je u narednom periodu potrebno intenzivirati proces obuka i povećati broj predavača, broj polaznika kao i broj obuka, jer postojeći tempo njihovog održavanja u skorijoj budućnosti neće obezbediti javnoj upravi neophodne stručne kapacitete za poslove planiranja, izrade, sprovođenja, praćenja sprovođenja, vrednovanja učinaka dokumenata javnih politika i propisa, te izveštavanja o postignutom.

Osim nedostajućih i neadekvatnih ljudskih kapaciteta, primećen je i otpor ODU prema promenama42 u kontekstu reforme javne uprave. To, sa svoje strane, dodatno usporava željene promene. Otpor se delom odnosi na uvođenje merenja učinaka ODU, pošto postoji strah državnih službenika da bi to dovelo do njihove veće odgovornosti i pogoršanja trenutnog položaja.

Koordinacija javnih politika suočava se sa brojnim formalnim i proceduralnim izazovima. ZPS predviđa da se dokumenti javnih politika koji su ranije doneti usklade sa propisanom metodologijom kada budu prvi put menjani (član 55. ZPS), tako da još uvek nisu svi dokumenti javnih politika usklađeni sa propisanom metodologijom, zbog čega, takođe, još uvek nisu dobili svoje mesto u hijerarhiji planskih dokumenata, niti je dovoljno razvijena praksa izveštavanja o rezultatima sprovođenja planskih dokumenata. U narednom periodu je, stoga, potrebno razviti krovne strategije prema oblastima planiranja i sprovođenja javnih politika koje su utvrđene Uredbom, čime bi planski okvir u tim oblastima planiranja bio unapređen, usklađen i hijerarhijski uređen.

Nepotpunost planskog okvira otežava utvrđivanje prioriteta među ciljevima planskih dokumenata i dokumenata javnih politika. Sprovođenje ZPS u pogledu razvojnog planiranja kasni, a razvojno planiranje predstavlja ključnu kariku u planskom sistemu koja bi dala dugoročno usmerenje razvoju Republike Srbije. ZPS definiše Plan Razvoja Republike Srbije kao hijerarhijski najviši dokument razvojnog planiranja koji za period od najmanje 10 godina usvaja Narodna skupština. Planom razvoja RS utvrđuju se vizija i prioritetni ciljevi razvoja Republike Srbije i njenih regiona, te daju smernice za njihovo ostvarivanje. Planom razvoja RS određuju se pravci razvoja koje RS treba da dostigne u oblasti ekonomije, socijalnog i društvenog razvoja i očuvanja prirode i životne sredine, u cilju stvaranja uslova za viši životni standard, povoljnija demografska kretanja i bolji život građana. Plan razvoja prati Investicioni plan, koji se izrađuje za period od najmanje sedam godina, u skladu sa prioritetnim ciljevima razvoja, uzimajući u obzir smernice srednjoročne ekonomske i fiskalne politike. Još jedan ključni dokument razvojnog planiranja je Prostorni plan Republike Srbije 2021–2035. koji je u pripremi.43

U skladu sa ZPS, ovi planski dokumenti treba da budu međusobno usklađeni. U svetlu posledica koje sa sobom nosi pandemijska kriza, koja je ukazala kako na ograničenja u upravljanju krizom, tako i na potencijale bržeg razvoja digitalnog društva, transformacije obrazovnih i radnih modaliteta, ali i u svetlu preuzetih međunarodnih obaveza, sada je pravi momenat da se pristupi ovom kompleksnom poslu i kroz široki konsultativni proces dođe do konsenzusa u društvu o tome kako i gde vidimo Srbiju za 10 godina.

Procesi koji se odvijaju na međunarodnom planu i unutar EU u presudnoj meri utiču i na perspektive razvoja u Republici Srbiji. Na međunarodnom planu, razvojna agenda je zasnovana na principima UN Agende 2030 i ciljevima održivog razvoja. EU je kroz Komunikaciju Evropske komisije „Naredni koraci za održivu evropsku budućnost”44 dala prikaz ciljeva i principa održivog razvoja (Agenda 2030) i načina na koji su ciljevi održivog razvoja UN ugrađeni u razvojnu agendu i prioritete EU. Takođe, Evropski savet je 2019. godine usvojio dokument „Nova strateška agenda 2019–2024” sa četiri prioritetna strateška područja: zaštita građana i sloboda; izgradnja klimatski neutralne, zelene, socijalno odgovorne Evrope; razvijanje jake i aktivne ekonomske baze; promovisanje evropskih interesa i vrednosti u svetu.

Početkom oktobra 2020. godine, EU je predstavila i Investicioni plan EU za Zapadni Balkan za narednih 10 godina, prema kojem planira da investira 9 + 20 milijardi evra u region u cilju boljeg povezivanja ekonomija unutar regiona, kao i sa tržištem EU. Kao prioritetne oblasti označene su transport, digitalizacija, čista energija, životna sredina i klimatske promene, privatni sektor i ljudski resursi.

Neusklađenost planskog okvira jedan je od uzroka što se ciljevi politika ne podudaraju u dovoljnoj meri sa ciljevima budžetskih programa u programskom budžetu RS. Iako su rashodi u budžetu RS strukturirani po programskoj klasifikaciji, veza sa strateškim planiranjem i prioritetima utvrđenim u Programu Vlade ostaje slaba.45 Obim delovanja utvrđen u dokumentima javnih politika i stepen ambicioznosti izražen u njima često su neutemeljeni.46 I dalje se donose dokumenti javnih politika bez adekvatne procene finansijskih kapaciteta za njihovo sprovođenje. Srednjoročno planiranje, koje treba da obezbedi neposrednu vezu između dokumenata javnih politika i budžeta, još uvek nije u potpunosti adekvatno. U 61% dokumenata javnih politika utvrđeni su samo izvori finansiranja, dok njih 28,2% ima utvrđena i sredstva za ostvarenje ciljeva. Uz IPA komplementarnu pomoć tri institucije su izradile srednjoročne planove za period 2020–2022. godine i još tri za period 2021–2023.

ODU su do sada koristili neujednačenu metodologiju srednjoročnog planiranja, usled čega su podaci o sredstvima utrošenim za sprovođenje mera i aktivnosti često bili nejasni i netačni, što je otežavalo i praćenje i izveštavanje. Stoga je izrada srednjoročnih planova prema jedinstvenoj metodologiji propisanoj ZPS i Uredbom o metodologiji srednjoročnog planiranja praktično nova obaveza koja se uvodi ODU. Takođe, srednjoročno planiranje je kao tema već uvršteno u program obuka. Međutim, potrebno je da se u narednom periodu pojačaju obuke u ovom segmentu kako bi državni službenici stekli neophodna znanja i praksu u njihovoj pripremi. Srednjoročne planove za 2021–2023. godinu izradilo je i objavilo 7 institucija, dok se za podršku za izradu ovih planova za 2022–2024. godinu prijavilo još 20 institucija. Srednjoročno planiranje je kroz posebne mere i aktivnosti obrađeno kroz Predlog programa reforme upravljanja javnim finansijama za period 2021–2025.47 Međutim, u narednom periodu je potrebno uspostaviti efikasnu koordinaciju između Ministarstva finansija i RSJP kako bi se obezbedila usklađenost ciljeva javnih politika i ciljeva budžetskih programa (ili budžetskih programskih aktivnosti), kao i usklađenost odobrenih budžetskih sredstava sa iznosima finansijskih sredstava koji su planirani u dokumentima javnih politika i propisima koji se dostavljaju RSJP-u na mišljenje. Ove dve institucije zajednički su ustanovile metodologiju za obračun troškova koju će svi ODU koristiti pri obračunu troškova za sprovođenje dokumenata javnih politika i propisa.

Značajna neusklađenost, kako u pogledu podudarnosti, tako i rokova za sprovođenje, uočena je i u planskim dokumentima na centralnom nivou, kakvi su: Akcioni plan za sprovođenje Programa Vlade (APSPV), Godišnji plan rada Vlade (GPRV), Nacionalni program usaglašavanja nacionalnog zakonodavstva sa tekovinama EU (NPAA) i Program ekonomskih reformi (ERP). Ukupan broj zakona iz NPAA planiranih za 2019. godinu koji nije uključen u GPRV za tu istu godinu iznosio je 38%, dok je podudarnost ukupnog broja svih akata planiranih u NPAA i u GPRV za tu godinu bila svega 22%.48 Jedan od značajnih problema je nedostatak sistematskog, periodičnog praćenja i ažuriranja usklađenosti ovih dokumenata, ali i velika opterećenost državnih službenika paralelnim, odnosno neefikasnim i neusklađenim izveštavanjem za svaki od planskih dokumenata na centralnom nivou.

U izradu dokumenata javnih politika ne uključuje se dovoljan broj ODU niti postoji njihova međusobna komunikacija u potrebnoj meri. Uspostavljanjem mehanizma za praćenje i izveštavanje o sprovođenju APSPV poboljšana je koordinacija javnih politika u RS u značajnoj meri na najvišim nivoima odlučivanja: ministarskom, nivou državnih sekretara i pomoćnika ministara. APSPV se pokazao i kao efikasan instrument za premošćavanje pojedinih problema u koordinaciji sprovođenja reforme javne uprave pošto su neki od ključnih ciljeva Strategije RJU iz 2014. godine (racionalizacija i optimizacija javne uprave, razvoj e-uprave i pružanje usluga i reforma plata) njime obuhvaćeni.49 Međutim, neophodni su dalji napori u pogledu komunikacije, koordinacije i saradnje ODU prilikom razvojnog i planiranja javnih politika, te izradu, sprovođenje, praćenje i vrednovanje učinaka javnih politika i propisa.

Jedinstveni informacioni sistem za planiranje, praćenje sprovođenja, koordinaciju javnih politika i izveštavanje (u daljem tekstu: JIS) uspostavljen je i u njega se unose dokumenti javnih politika od januara 2019. godine.50 Do jula 2021. godine uneto je ili započeto unošenje 51 DJP i devet srednjoročnih planova. Ovo predstavlja jedan od najvažnijih rezultata sa stanovišta digitalizacije rada javne uprave u oblasti upravljanja javnim politikama. Međutim, pošto se novi dokumenti javnih politika ne pripremaju istovremeno, kao ni izmene važećih u skladu sa ZPS i zahtevima JIS, potrebno je vreme da se vide potpuni efekti JIS-a na koherentnost dokumenata javnih politika, ali i bolje planiranje javnih politika uopšte. Obuka korisnika JIS započela je u decembru 2018. godine i od tada je sastavni deo godišnjeg programa obuka NAJU. Pojednostavljenje pripreme i praćenja sprovođenja planskih dokumenata i racionalizacija izveštavanja korišćenjem JIS-a biće u potpunosti ostvarena nakon unosa srednjoročnih planova svih institucija, koji su početna karika u tom sistemu, ali i nakon automatizovanja veze sa PIRV-om i generisanja izveštajnih formata koji su neophodni za Izveštaj o sprovođenju Godišnjeg plana rada Vlade. Takođe je u planu i nadogradnja JIS za unos APSPV, ali i Planova razvoja JLS u sistem.

U cilju boljeg uvida javnosti u rad Vlade, ZPS propisuje da Vlada i ministarstva pripreme i objavljuju izveštaje o praćenju sprovođenja planskih dokumenata. Internet stranica Vlade RS unapređena je u oktobru 2018. godine, ali još ne pruža jednostavan pristup svim dokumentima. GPRV i izveštaj o njegovom sprovođenju za 2020. godinu javno su dostupni na sajtu Generalnog sekretarijata Vlade RS.51 Kvartalni izveštaji o sprovođenju NPAA sada se redovno objavljuju. Pošto još ne postoji adekvatno izveštavanje, kako u okviru same javne uprave, tako ni eksterno prema građanima, ni javna uprava ni građani često nisu dovoljno obavešteni o tome šta su ciljevi dokumenata javnih politika koje sprovode ODU, koliki su troškovi njihovog sprovođenja i koji su rezultati ostvareni. Isti zaključak odnosi se i na izveštavanje o učincima propisa koje Vlada usvaja i/ili Narodna skupština donosi. Posledica je nizak stepen podrške građana javnim politikama koje su utvrđene u dokumentima javnih politika, kao i nedovoljno poverenje u institucije RS. Zvanični izveštaji su previše obimni52, sa dosta detalja, pri čemu su pisani administrativnim jezikom koji nije uvek razumljiv široj javnosti. Kako bi se ova prepreka prebrodila, u planu je nadogradnja JIS sa tzv. on-line instrumentom za praćenje (OMT) koji na jednostavan i transparentan način, korišćenjem infografika treba građanima i privredi da omogući prikaz rezultata javnih politika koje se sprovode kako na nivou oblasti planiranja, tako i na nivou cele Vlade RS.

Krajem 2018. godine uspostavljen je Analitički servis jedinica lokalne samouprave (u daljem tekstu: Analitički servis) koji treba da omogući da se dokumenti javnih politika i propisi u vezi sa JLS donose na temelju objektivnih činjenica, kao i da pomogne u izradi planova razvoja JLS. U prethodnom periodu, JLS su svoje razvojne ciljeve formulisale kroz strategije održivog razvoja, odnosno strategije razvoja (zavisno od primenjene metodologije). Sadržaj i elementi tih planskih dokumenata (strategija, programa, planova, akcionih planova i dr.) nisu potpuno ujednačeni po formi i sadržaju. Većina tih planskih dokumenata je previše obimna, nejasna i nepregledna. Takođe, ciljevi utvrđeni u nekim od tih dokumenata su neprecizni i nemerljivi, a pokazatelji učinka nisu jasno određeni. To znatno otežava sprovođenje takvih planskih dokumenata, praćenje njihovog sprovođenja, kao i izradu izveštaja o postizanju planiranih rezultata. U narednom periodu se očekuje unapređenje kvaliteta planiranja u JLS primenom novog planskog sistema. Veliki broj JLS je već otpočeo sa procesom rada na planovima razvoja, a jedan broj JLS je započeo pilotiranje srednjoročnog planiranja. Dalja podrška i praćenje predviđeni su kroz sprovođenje Programa reforme sistema lokalne samouprave. Iako je donošenjem ZPS načinjen pomak ka integrisanju konsultacija sa zainteresovanim stranama u sistem pripreme dokumenata javnih politika i propisa, u praksi se i dalje zainteresovane strane i ciljne grupe uključuju tek u poslednjim fazama pripreme dokumenata javnih politika i propisa.53 Jedan od razloga je taj što tekst nacrta zakona ili dokumenta javne politike u praksi ipak može da ide dalje u proceduru usvajanja i kada je uz njega dostavljen izveštaj da nije sproveden konsultativni proces. Pomenuto upućivanje zakona Narodnoj skupštini na njihovo donošenje po hitnoj proceduri takođe utiče na stepen uključivanja javnosti u proces donošenja zakona.54 Zato je u narednom periodu potrebno uspostaviti nove načine za učešće javnosti u procesima pripreme dokumenata javnih politika i propisa, kao i osigurati da konsultacije sa zainteresovanim stranama i ciljnim grupama budu suštinske, a ne formalne. Takođe, treba pronaći inovativne načine da se zainteresovane strane i ciljne grupe u svakom mogućem slučaju što više motivišu da uzmu učešće u procesu konsultacija. Prvi korak ka tome je načinjen donošenjem Odluke o ustanovljavanju Portala „eKonsultacije, koju je Vlada donela u junu 2021. Godine. Navedeni portal u budućem periodu treba da omogući efikasno, transparentno i sveobuhvatno sprovođenje konsultacija i javnih rasprava za sve propise i dokumente javnih politika.

Prema podacima RSJP za 2019. i 2020. godinu situacija je sledeća:

2019. godina

2020. godina

Udeo nacrta zakona za koje su sprovedene konsultacije u odnosu na ukupan broj nacrta zakona

46,9%

54,28%

Udeo usvojenih zakona za koje su sprovedene konsultacije u odnosu na ukupan broj usvojenih zakona za koje je trebalo sprovesti konsultacije

34,1%

35,71%

Udeo predloga uredbi za koje su sprovedene konsultacije u odnosu na ukupan broj predloga uredbi

21,74%

26,22%

Udeo donetih uredbi za koje su sprovedene konsultacije u ukupnom broju donetih uredbi

17,36%

11,46%

Udeo DJP usvojenih na Vladi za koje su sprovedene konsultacije u ukupnom broju DJP usvojenih na Vladi

91,3%

100%

––––––––––––––

20 Prema preliminarnim nalazima SIGMA ocene primene analize efekata u 2020. godini.

21 Brojne članice Evropske unije, ali i sama Evropska unija, sprovode ovakve programe kako bi unapredili konkurentnost svojih privreda. Evropska komisija tako sprovodi svoju REFIT agendu koja postojeće evropske propise pojednostavljuje s namerom snižavanja administrativnih troškova i pojednostavljivanja poslovanja. Link: https://ec.europa.eu/info/law/law-making-process/evaluating-and-improving-existing-laws/refit-making-eu-law-simpler-and-less-costly_en

22 Balkan Business Barometer („Balkanski poslovni barometar”) https://www.rcc.int/balkanbarometer/results/1/business

23 Izveštaj o napretku RS ka EU za 2019. godinu, str. 6, https://ec.europa.eu/neighbourhood-enlargement/sites/near/files/20190529-serbia-report.pdf

24 Infografik-Kvalitet regulatornog okruženja u Srbiji 2019/2020. https://naled.rs/vest-drzavni-organi-blago-unapredili-nacin-pripreme-i-donosenja-propisa-4646

25 Izveštaj o napretku RS ka EU za 2020. godinu, str. 11, https://ec.europa.eu/neighbourhood-enlargement/sites/near/files/serbia_report_2020.pdf

26 Na primer, nakon donošenja Zakona o opštem upravnom postupku, kasnilo se sa usaglašavanjem sektorskih propisa sa već donetim zakonom, usled čega je povećana nepredvidivost postupanja ODU prema privrednim subjektima i građanima, a kasnilo se i sa donošenjem podzakonskih akata, što je otežalo primenu tog zakona.

27 Izveštaj o napretku RS ka EU za 2020. godinu, str. 14. https://ec.europa.eu/neighbourhood-enlargement/sites/near/files/serbia_report_2020.pdf

28 Izveštaj o analizi potreba za obukom državnih službenika u oblasti upravljanja javnim politikama, Završni izveštaj 27. septembar 2019. godine, Podrška reformi javne uprave u okviru Sektorskog reformskog ugovora za sektor reforme javne uprave.

https://rsjp.gov.rs/wp-content/uploads/Analiza-potreba-za-obukom-dr%C5%BEavnih-slu%C5%BEbenika-u-oblasti-upravljanja-JP.pdf

29 Izveštaj o analizi potreba za obukom državnih službenika u oblasti upravljanja javnim politikama, Završni izveštaj 27. septembar 2019. godine, Podrška reformi javne uprave u okviru Sektorskog reformskog ugovora za sektor reforme javne uprave. str. 11.

https://rsjp.gov.rs/wp-content/uploads/Analiza-potreba-za-obukom-dr%C5%BEavnih-slu%C5%BEbenika-u-oblasti-upravljanja-JP.pdf

30 Ibid. str. 12.

31 Prema podacima iz Eksterne evaluacije Strategije reforme javne uprave u Srbiji, Finalni izveštaj, 21. april 2019. godine, broj zaposlenih u javnoj upravi se smanjio za 48.595 usled zabrane zapošljavanja u javnom sektoru (str. 94). http://mduls.gov.rs/wp-content/uploads/190524-Final-Evaluation-Report-SR.pdf?script=lat

32 Eksterne evaluacije Strategije reforme javne uprave u Srbiji, Finalni izveštaj, 21. april 2019. godine, str. 69. http://mduls.gov.rs/wp-content/uploads/190524-Final-Evaluation-Report-SR.pdf?script=lat

33 Uredba o određivanju kompetencija za rad državnih službenika „Službeni glasnik RSˮ, broj 4/19

34 Ibid. čl. 20, 21. i 30.

35 EK Izveštaj o napretku Srbije za 2019. godinu, str. 9, navodi da je potrebno poboljšati prikupljanje podataka u cilju unapređenja pripreme dokumenata javnih politika. https://ec.europa.eu/neighbourhood-enlargement/sites/near/files/20190529-serbia-report.pdf

36 EK Izveštaj o napretku Srbije za 2019. godinu, str. 11. https://ec.europa.eu/neighbourhood-enlargement/sites/near/files/20190529-serbia-report.pdf

37 Priručnik za upravljanje javnim politikama, Priručnik za analizu efekata javnih politika i propisa, Priručnik za izradu srednjoročnog plana, Priručnik za utvrđivanje troškova javnih politika i propisa.

38 Programi obuke se sprovode u saradnji RSJP i Nacionalne akademije za javnu upravu i treba da obuhvate kako obuku za predavača u ovoj oblasti, tako i obuku za oko 500 državnih službenika.

39 Izveštaj o analizi potreba za obukom državnih službenika u oblasti upravljanja javnim politikama, Završni izveštaj 27. septembar 2019., Podrška reformi javne uprave u okviru Sektorskog reformskog ugovora za sektor reforme javne uprave, https://rsjp.gov.rs/wp-content/uploads/Analiza-potreba-za-obukom-dr%C5%BEavnih-slu%C5%BEbenika-u-oblasti-upravljanja-JP.pdf

40 Ibid. str. 46.

41 Ibid.

42 Eksterna evaluacija Strategije reforme javne uprave u Srbiji, Finalni izveštaj, 21. april 2019. godine,, str. 32. i 68. http://mduls.gov.rs/wp-content/uploads/190524-Final-Evaluation-Report-SR.pdf?script=lat

43 Prostorni plan Republike Srbije od 2021. do 2035. godine (nacrt) https://www.mgsi.gov.rs/sites/default/files/PPRS%20Nacrt.pdf

44 Next steps for the sustainable European future Com (2016) 739 final. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=COM%3A2016%3A739%3AFIN

45 Izveštaj o eksternoj evaluaciji Strategije RJU iz 2019. godine, str. 74.

Eksterna evaluacija Strategije reforme javne uprave u Srbiji, Finalni izveštaj, 21. april 2019. godine, str. 74. http://mduls.gov.rs/wp-content/uploads/190524-Final-Evaluation-Report-SR.pdf?script=lat

46 Na primer, prema ocenama Eksterne evaluacije Strategija RJU 2019 (str. 26), STRATEGIJA RJU i AP za njeno sprovođenje definisani su preambiciozno, što je procenjeno u ciljanoj evaluaciji i za Strategiju regulatorne reforme i unapređenja sistema upravljanja javnim politikama za period 2016–2020. godine. S druge strane, pojedine strateške reforme su postavljene nedovoljno ambiciozno (EK Izveštaj o napretku Srbije 2019, str. 75).

47 Javna rasprava o Predlogu programa reforme upravljanja javnim finansijama za period 2021–2025. https://mfin.gov.rs/propisi/javna-rasprava-o-predlogu-programa-reforme-upravljanja-javnim-finansijama-za-period-2021–2025

48 Analiza je sprovedena 2020. godine u okviru IPA PAR komplementarne podrške.

49 Eksterna evaluacija Strategije reforme javne uprave u Srbiji, Finalni izveštaj, 21. april 2019. godine, str. 14. http://mduls.gov.rs/wp-content/uploads/190524-Final-Evaluation-Report-SR.pdf?script=lat

50 Jedan od prvih izveštaja koji su sačinjeni pomoću ovog sistema jeste Izveštaj o AP za reformu javne uprave za 2018. godinu.

51 Plan rada Vlade za 2021 i Izveštaj o radu Vlade za 2020 su dostupni na http://gensek.gov.rs/

52 Na primer, izveštaj o radu Vlade za 2019. godinu imao je 2076 strana.

53 Eksterna evaluacija Strategije reforme javne uprave u Srbiji, Finalni izveštaj, 21. april 2019. godine, str. 59. http://mduls.gov.rs/wp-content/uploads/190524-Final-Evaluation-Report-SR.pdf?script=lat

54 SIGMA izveštaj za Srbiju 2017, str. 23. http://www.sigmaweb.org/publications/Monitoring-Report-2017-Serbia.pdf

5. Definisanje željene promene – ciljevi Programa

Vizija

U skladu sa vizijom Strategije reforme javne uprave i maksimom „Uprava po meri svih nas” koja podrazumeva upravu po meri građana, privrede i državnih službenika, te upravu koja je nosilac promena i reformi, definisana je i vizija ovog Programa:

Javna uprava sledi evropske principe dobre javne uprave i kroz dobro promišljen (realan i zasnovan na činjenicama) i široko prihvaćen (transparentan, inkluzivan, ostvaren kroz široku saradnju) proces planiranja i pripreme javnih politika i propisa i njihovo dosledno sprovođenje, obezbeđuje ekonomsku stabilnost i održiv razvoj Republike Srbije, socijalnu koheziju i povećanje životnog standarda, i u isto vreme garantuje građanima i privrednim subjektima visok kvalitet usluga i konkurentno poslovno okruženje.

Opšti i posebni ciljevi

Opšti cilj: Poboljšan kvalitet dokumenata javnih politika i propisa

Pokazatelji efekta

Pokazatelj efekta

PV

CV

Indikator kvaliteta propisa (Regulatory quality) – rang Svetske banke

(2019) 60.10

(2021): 61

(2022): 62

(2023): 63

(2024): 64

(2025): 65

Indikator usklađenosti i kvaliteta planiranja politika

(2021)/

(2021): /

(2022): 3

(2023): 4

(2024): 4

(2025): 5

Opšti cilj preuzet je iz Strategije RJU 2021–2030. i razrađen je Programom kroz četiri posebna cilja, za koji su dalje detaljno definisane mere i aktivnosti u Akcionom planu.

Da bi se ispunio Poseban cilj 1 – Regulatorna reforma u funkciji unapređenja poslovnog okruženja i smanjenja nepotrebnog opterećenja za građane i privredu, nastaviće se regulatorna reforma sa akcentom na poboljšanju kvaliteta propisa radi unapređenja poslovnog okruženja, a posebno radi unapređenja uslova poslovanja za mikro, male i srednje privredne subjekte, zaštite konkurencije i poboljšanja kvaliteta javnih usluga, kao i podizanja životnog standarda građana i unapređenje rodne ravnopravnosti.

Da bi se ispunio Poseban cilj 2 – Jačanje kapaciteta i primena instrumenata za kvalitetno kreiranje i praćenje sprovođenja javnih politika i propisa, poboljšaće se analitičke veštine i unaprediti alati i metode prikupljanja podataka kao osnova za kvalitetno kreiranje dokumenata javnih politika i propisa i odlučivanje zasnovano na činjenicama. Radiće se na utvrđivanju standarda za upravljanje podacima, kao i na razvoju programa obuka rukovodilaca i državnih službenika za prikupljanje, analitičku obradu, čuvanje i razmenu podataka.

Da bi se ispunio Poseban cilj 3 – Efektivna koordinacija javnih politika, unapređivaće se planiranje na svim nivoima vlasti, alati za koordinaciju javnih politika i radiće se na njihovom usklađivanju, kao i na poboljšanju planskog okvira na nacionalnom, pokrajinskom i lokalnom nivou i njihovoj međusobnoj usklađenosti.

Da bi se ispunio Poseban cilj 4 – Povećanje stepena učešća civilnog društva, privrede i drugih zainteresovanih strana u ranim fazama pripreme javnih politika i propisa i praćenju njihovih efekata, sprovodiće se mere usmerene na povećanje učešća svih ciljnih grupa i zainteresovanih strana (privreda, građani, civilni sektor) u ranim fazama izrade dokumenata javnih politika i propisa, povećanje kvaliteta izveštaja o konsultacijama i javnim raspravama, prebacivanje težišta sa forme na sadržaj, razvijanje veština organa državne uprave u pravcu uspostavljanja dijaloga sa javnošću i podsticanje inicijativa za izmene dokumenata javnih politika i propisa.

Za praćenje ostvarivanja posebnih ciljeva Programa unapređenja upravljanja javnim politikama i regulatornom reformom utvrđuju se sledeći pokazatelji:

Posebni ciljevi Programa

Pokazatelj

PV

CV

Regulatorna reforma u funkciji unapređenja poslovnog okruženja i smanjenja nepotrebnog opterećenja za građane i privredu

Udeo usvojenih zakona koji sadrže potpunu analizu efekata u ukupnom broju usvojenih zakona za koje je bilo potrebno sprovesti analizu efekata u toku jedne kalendarske godine

30.4% (2020)

(2021): 35%

(2022): 40%

(2023): 45%

(2024): 50%

(2025): 52%

Udeo donetih uredbi koje sadrže potpunu analizu efekata u ukupnom broju donetih uredbi za koje je bilo potrebno sprovesti analizu efekata u toku jedne kalendarske godine

58.3% (2020)

(2021): 58%

(2022): 59%

(2023): 60%

(2024): 62%

(2025): 64%

Jačanje kapaciteta i primena instrumenata za kvalitetno kreiranje i praćenje sprovođenja javnih politika i propisa

Udeo usvojenih DJP koji sadrže potpunu analizu efekata u odnosu na ukupan broj usvojenih DJP za koje je potrebno izraditi analizu efekata u toku jedne kalendarske godine

50% (2020)

(2021): 60%

(2022): 70%

(2023): 80%

(2024): 90%

(2025): 100%

Efektivna koordinacija javnih politika

Ukupan broj planskih oblasti sa revidiranim i optimizovanim planskim okvirom

1 (2020)

(2021): 3

(2022): 6

(2023): 8

(2024): 12

(2025): sve

Povećanje stepena učešća civilnog društva, privrede i drugih zainteresovanih strana u ranim fazama pripreme javnih politika i propisa i praćenju njihovih efekata

Udeo usvojenih DJP tokom čije pripreme je sproveden konsultativni proces u skladu sa ZoPS u ukupnom

broju usvojenih DJP u kalendarskoj godini

100% (2020)

(2021): 100%

(2022): 100%

(2023): 100%

(2024):100%

(2025):100%

Udeo usvojenih zakona tokom čije pripreme je sproveden konsultativni proces u skladu sa ZoPS u ukupnom broju usvojenih zakona u kalendarskoj godini

35.71% (2020)

(2021): 40%

(2022): 60%

(2023): 70%

(2024): 75%

(2025): 80%

Udeo donetih uredbi tokom čije pripreme je sproveden konsultativni proces u skladu sa ZoPS u ukupnom broju usvojenih uredbi u kalendarskoj godini

11.46% (2020)

(2021): 15%

(2022): 20%

(2023): 25%

(2024): 31%

(2025): 36%

6. Opis mera za postizanje posebnih ciljeva sa pokazateljima i ciljnim vrednostima

S obzirom na to da je tokom izrade Strategije reforme javne uprave u RS 2021–2030. (SRJU) i pratećeg Akcionog plana za period 2021–2025. paralelno započeta izrada Programa unapređenja upravljanja javnim politikama i regulatornom reformom (Program) kao hijerarhijski nižim dokumentom javne politike, SRJU nije posebno razrađivao mere koje doprinose ostvarivanju Posebnog cilja 1 SRJU: Poboljšan kvalitet dokumenata javnih politika i propisa, već su utvrđeni Posebni ciljevi Programa i pokazatelji kojima će se pratiti ostvarenje ciljnih vrednosti. Programom se, dakle, razrađuje Poseban cilj 1 Strategije RJU: Poboljšan kvalitet dokumenata javnih politika i propisa, kroz četiri Posebna cilja u okviru Programa, koji su pak dalje razrađeni kroz mere i aktivnosti u Programu i pratećem Akcionom planu.

Na osnovu sprovedene analize efekata opcija za ostvarenje posebnih ciljeva (Prilog 2: Izveštaj o sprovedenoj analizi efekata) utvrđene su mere po pojedinačnim ciljevima.

Poseban cilj 1: Regulatorna reforma u funkciji unapređenja poslovnog okruženja i smanjenja nepotrebnog opterećenja za građane i privredu

Mera 1.1: Uspostavljanje sistema za praćenje promene broja važećih propisa na godišnjem nivou po oblastima i praćenje donošenja podzakonskih akata u skladu sa propisanim rokovima za njihovo donošenje. Uspostavljanje sistema za praćenje promene broja važećih propisa na godišnjem nivou po oblastima i praćenje donošenja podzakonskih akata u skladu sa propisanim rokovima za njihovo donošenje odnosi se na uspostavljanje sistema za kontinuirano praćenje postojećeg broja donetih propisa po godinama, tj. propisa koji se menjaju i dopunjuju i potpuno novih propisa, kako bi sve promene pravnog okvira Republike Srbije mogle kontinuirano da se sagledavaju i preduzimaju mere za njegovo unapređenje. Ovaj cilj biće postignut kroz vođenje evidencije o donetim zakonima, uredbama i pravilnicima od strane RSJP, imajući u vidu obavezu RSJP da upravlja Registrom administrativnih postupaka i sprovodi prethodnu i naknadnu kontrolu usklađenosti postupka i kontrolu upisa podataka o postupku. Takođe, mera obuhvata i utvrđivanje broja podzakonskih akata koji nisu doneti u roku, tj. praćenje njihovog donošenja i izveštavanje o tome kroz Izveštaj o radu Vlade i unapređeni PIRV. Izveštavanje treba da uključi i razloge o nedonošenju podzakonskih akata u predviđenom roku od strane ODU. Na ovaj način, obezbediće se kontinuirano praćenje promene broja propisa po oblastima i vrstama na godišnjem nivou i izveštavanje o tome – kako Vlade Republike Srbije, tako i javnosti. Na osnovu navedenih izveštaja, izradiće se kvalitativna analiza koja treba da ukaže na razloge za izmene regulatornog okvira i kašnjenje donošenja podzakonskih akata po oblastima. Na osnovu ove analize, utvrdiće se potreba za optimizacijom pravnog okvira i formulisati odgovarajuće preporuke u cilju postizanja veće predvidljivosti okruženja za poslovanje privrednih subjekata i život građana.

Pokazatelj rezultata

PV

CV

Udeo podzakonskih akata koji su doneti u rokovima predviđenim novim usvojenim zakonima u toku kalendarske godine u ukupnom broju podzakonskih akata koji bi trebalo da budu doneti u toku te kalendarske godine

(2020): nepoznato

(2021):/

(2022): /

(2023): 56%

(2024): 59%

(2025): 62%

Uspostavljen mehanizam za redovno godišnje izveštavanje o donošenju podzakonskih akata u propisanim rokovima kroz PIRV/izveštaj o Godišnjem radu Vlade

(2020): ne

(2021): ne

(2022): ne

(2023): ne

(2024): da

Mera 1.2: Unapređenje okvira za sistematsko praćenje kvaliteta i efektivnosti propisa (eh-rost analiza) ima za cilj bolje praćenje kvaliteta, efektivnosti i svrsishodnosti propisa na osnovu pojačanog sprovođenja eh-rost analize. Kako bi se sprovela ova mera, potrebno je, pre svega, propisati sadržaj eh-rost analize za propise i dopuniti upitnik na koja ODU treba da odgovore prilikom izrade ex-ante55 i eh-rost analize izmenom Uredbe o metodologiji upravljanja javnim politikama. Potom treba unaprediti Priručnik za analizu efekata javnih politika i propisa u delu sprovođenja eh-rost analize propisa, u skladu sa izmenama Uredbe. Imajući u vidu kapacitete ODU za sprovođenje eh-rost analize propisa, potrebno je definisati mehanizam za utvrđivanje liste prioritetnih propisa za koje treba sprovesti eh-rost analizu na godišnjem nivou, bez obzira da li je planirana njihova izmena u toj godini, kroz izmenu Uredbe kojom će se propisati da Vlada utvrđuje listu prioritetnih propisa za koje treba raditi eh-rost analizu na godišnjem nivou. Plan je da se prva lista utvrdi krajem 2023. za 2024. godinu, kroz konsultacije sa ODU, imajući u vidu i prioritete iz APSPV-a, a zatim se utvrđuje za svaku narednu godinu. Po utvrđivanju liste prioriteta, ODU treba da planiraju sprovođenje eh-rost analiza za sledeću godinu, kao i da obezbede potrebna sredstva koja će im tokom sledeće godine biti potrebna za sprovođenje eh-rost analiza (kroz planiranje budžeta i/ili projekciju potrebnih donatorskih sredstava). Kako bi se unapredili kapaciteti ODU za sprovođenje eh-rost analize, neophodno je razviti program obuke za sprovođenje eh-rost analize, sprovesti obuke za predavače (TOT), a zatim i minimum dve obuke godišnje o eks-post analizi za ODU čiji su propisi prioritizovani za sprovođenje eh-rost analize u toj godini. Obuke će se održavati svake godine, u skladu sa programom obuka NAJU, a dodatne obuke mogu biti organizovane uz pomoć donatorske podrške. Potrebno je ojačati i kapacitete RSJP u cilju podrške ODU za sprovođenje eh-rost analiza i obezbeđenje kvaliteta eh-rost analiza. Konačno, neophodno je uspostaviti i mrežu eksperata za eh-ante i eh-rost analizu iz ODU (uključujući i zaposlene u Unutrašnjim jedinicama za planska dokumenta i podršku upravljanju), koja bi doprinela pojednostavljivanju obuke i olakšala izgradnju potrebnih analitičkih veština, omogućila periodičnu inovaciju stručnih znanja, olakšala kolegijalnu razmenu praktičnih iskustava među analitičarima ODU i obezbedila kontinuiranu podršku zaposlenih u RSJP. Mreža eksperata treba da obuhvati sve zaposlene u ODU koji su se do sada bavili analizom efekata, a naročito one koji su uspešno završili treninge za analizu efekata (i javnih politika i propisa). Mreža će se širiti obuhvatanjem novih eksperata za eh-rost analizu koji će uspešno završiti treninge za eh-rost analizu i obuhvatanjem eksperata koji će se baviti analizom efekata propisa u procesu harmonizacije nacionalnog zakonodavstva sa EU zakonodavstvom koji će uspešno završiti treninge na ovu temu. Konačno, plan je da se počne sa organizovanjem godišnjih događaja o analizi efekata, gde će se posebno govoriti o ex-ante i eh-rost analizi, stečenim iskustvima i na koji način primena ex-ante i eh-rost analize može biti poboljšana, zatim o iskustvima u primeni različitih alata/testova (uticaja na MMSP, administrativno opterećenje, konkurenciju, rodnu ravnopravnost, itd.), iskustvima u primeni analize efekata za propise koji se harmonizuju sa EU zakonodavstvom, itd. Konačno, neophodno je unaprediti internet stranu RSJP u pogledu boljeg predstavljanja alata za sprovođenje analize efekata javnih politika i propisa i primera dobre prakse. Sajt RSJP treba da sadrži i na vidnom mestu predstavi sve raspoložive materijale za sprovođenje analize efekata javnih politika i propisa koji su do sada urađeni (svi testovi, evaluacione liste koje koristi RSJP, materijali vezani za analizu efekata koje sprovodi Evropska Komisija za svoje propise, itd.), kao i primere dobre prakse, odnosno dobro urađene Analize efekata (eh-ante, eh-rost i analize efekata propisa koji se harmonizuju sa zakonodavstvom EU).

Pokazatelj rezultata

PV

CV

Donete izmene i dopune propisa za upravljanje javnim politikama i regulatornom reformom koje predviđa Mera 1.2.

(2020): ne

(2021): ne

(2022): ne

(2023): da

Udeo izmenjenih i dopunjenih propisa za koje je sprovedena ex-post analiza u toku kalendarske godine a za koje je trebalo sprovesti ex-post analizu u toku te kalendarske godine

(2020): nepoznato

(2021): /

(2022): /

(2023):

(2024): 59%

(2025): 62%

Udeo usvojenih propisa koji u okviru izveštaja o sprovedenoj analizi efekata imaju pravilan prikaz rezultata propisa koji se menja u ukupnom broju usvojenih propisa za koje je potrebno prikazati rezultate propisa koji se menja

(2020): nepoznato

(2021): /

(2022): 50%

(2023): 55%

(2024): 60%

(2025): 65%

Mera 1.3: Unapređenje poslovnog okruženja i smanjenje administrativnih troškova za privredu i građane kroz sistemsku upotrebu alata analize efekata (MMSP test, kalkulatora administrativnog troška i kontrolna lista efekata propisa na konkurenciju). Ova mera podrazumeva, pre svega, redefinisanje obaveze sprovođenja MMSP testa, obračuna administrativnog troška putem kalkulatora i procene efekata na konkurenciju. Izmenom upitnika za analizu efekata u okviru Uredbe, potrebno je precizno prikazati način predstavljanja rezultata primene datih alata u okviru izveštaja o analizi efekata propisa i to za propise koji imaju uticaj na mikro, male i srednje privredne subjekte i konkurenciju, kao i za one propise koji uvode nove ili menjaju postojeće administrativne postupke. Takođe, potrebno je izvršiti i izmenu Priručnika za analizu efekata javnih politika i propisa u pogledu primene navedenih testova, u skladu sa izmenama Uredbe. Kako bi se unapredili kapaciteti ODU za primenu navedenih alata, neophodno je razviti program obuke za korišćenje ovih alata i sprovoditi minimum 2 obuke o primeni alata godišnje. Konačno, i ovde je planirano kontinuirano pružanje podrške ODU u sprovođenju testova i korišćenju kalkulatora administrativnih troškova od strane RSJP-a. U skladu sa odredbom člana 21. stav 1. tačka 7. Zakona o zaštiti konkurencije, Komisija za zaštitu konkurencije daje mišljenje nadležnim organima na predloge propisa, kao i na važeće propise koji imaju uticaj na konkurenciju na tržištu. „Kontrolna lista efekata propisa na konkurenciju” je alat pomoću kojeg se utvrđuje da li određeni predlog/nacrt propisa može imati uticaj na konkurenciju na tržištu, u kom slučaju je neophodno navedeni predlog/nacrt propisa dostaviti Komisiji za zaštitu konkurencije radi pribavljanja mišljenja.

Pokazatelj rezultata

PV

CV

Udeo usvojenih propisa u toku kalendarske godine kod kojih su na pravilan način procenjeni administrativni troškovi/uštede i efekti na MMSP i konkurenciju u odnosu na ukupan broj usvojenih propisa za koje je bilo potrebno proceniti administrativne troškove i efekte na MMSP i konkurenciju

(2020): /

(2021):/

(2022): + 5 pp

(2023): +10 pp

(2024): +15 pp

(2025): +20 pp

Mera 1.4: Unapređenje kvaliteta propisa kroz uvođenje rodne perspektive. Ova mera podrazumeva unapređenje analize efekata propisa na rodnu ravnopravnost kroz sistemsku upotrebu testa rodne ravnopravnosti, pre svega, na osnovu redefinisanja obaveznosti primene testa rodne ravnopravnosti, a zatim i predstavljanjem rezultata ovog testa u okviru izveštaja o analizi efekata propisa za propise koji imaju efekte na rodnu ravnopravnost, kroz izmenu Uredbe. Neophodno je, takođe, uskladiti test rodne ravnopravnosti i uputstvo za njegovu primenu sa novim Zakonom o rodnoj ravnopravnosti56. Kako bi se unapredili kapaciteti ODU za primenu navedenih alata, planirano je da se razvije program obuke za ODU za korišćenje testa rodne ravnopravnosti i sprovedu obuke za državne službenike koji učestvuju u izradi propisa u oblastima od značaja za rodnu ravnopravnost, uz podršku donatora. Planirano je da se nakon obuka sprovode minimum dve obuke za sprovođenje testa rodne ravnopravnosti godišnje. U planu je i kontinuirano pružanje podrške ODU od strane RSJP-a u cilju sprovođenja predviđenih 12 testova rodne ravnopravnosti čije sprovođenje će biti podržano od strane donatora.

Pokazatelj rezultata

PV

CV

Broj usvojenih propisa u toku kalendarske godine čiji su efekti procenjeni upotrebom testa rodne ravnopravnosti

(2020): 0

(2021): 3

(2022): 4

(2023): 5

(2024): 5

(2025): 6

Mera 1.5: Unapređenje korišćenja analize efekata u procesu usaglašavanja domaćeg zakonodavstva sa pravnim tekovinama EU. Sprovođenje ove mere treba da omogući što precizniju procenu efekata na građane i privredu onih propisa koji se usaglašavaju sa pravnim tekovinama EU. Neophodno je na kraju svake kalendarske godine, na osnovu Godišnjeg plana rada Vlade, utvrditi listu propisa koji su planirani da budu usaglašeni sa pravnim tekovinama EU u narednoj godini, za koje će se proceniti da je potrebno da se sprovede analiza efekata propisa i konsultacije. RSJP utvrđuje ovu listu, kako bi se adekvatno pripremio za pružanje podrške ODU na kraju svake godine. Pored toga, kroz izmenu Uredbe treba propisati posebna pitanja na koja ODU treba da odgovore kada sprovode analizu efekata propisa koje usaglašavaju sa pravnim tekovinama EU, a zatim – unaprediti Priručnik za analizu efekata uključivanjem smernica načinu sprovođenja analize efekata i konsultacija za propise koji se usaglašavaju sa pravnim tekovinama EU. Za unapređenje kapaciteta ODU za sprovođenje analize efekata i konsultacija za propise koji se usaglašavaju sa zakonodavstvom EU, neophodno je razviti odgovarajući program obuka za ODU i sprovoditi najmanje po 2 obuke svake godine na temu sprovođenja analize efekata i konsultacija za propise koji se usaglašavaju sa pravnim tekovinama EU.

Pokazatelj rezultata

PV

CV

Udeo usvojenih propisa koji se usaglašavaju sa pravnim tekovinama EU za koje je izrađena potpuna analiza efekata koja sadrži i prikaz analize uporedne prakse u ukupnom broju usvojenih propisa koji se usaglašavaju sa pravnim tekovinama EU u toku kalendarske godine

(2020): nepoznato

(2021): /

(2022): +5 p.p.

(2023): +10 p.p.

(2024): +15 p.p.

(2025): +20 p.p.

Očekivani efekti mera predviđenih u okviru Posebnog cilja 1 su: kvalitetniji i transparentniji i predvidiviji pravni okvir u Republici Srbiji, što će uticati na kvalitetniji život građana i jednostavnije poslovanja privrednih subjekata sa umanjenjem administrativnih troškova i drugih nepotrebnih opterećenja i podsticajnijim poslovnim okruženjem. Na kratak rok, procenjuje se da će ukupni efekti na budžet biti neznatno nepovoljniji, prvenstveno zbog prilagođavanja državnih organa potrebi pojačanog sprovođenja ex-post analize propisa, ali će na duži rok omogućiti efikasnije i svrsishodnije korišćenje budžetskih sredstava (sprovođenje ex post analize treba da ukaže i na neefikasnosti u trošenju sredstava namenjenih sprovođenju propisa). U kratkom roku se može se očekivati i usporavanje procesa pripreme i usvajanja propisa zbog pojačane upotrebe alata analize efekata, ali i potrebe sprovođenja analiza efekata višeg nivoa kvaliteta za propise kojima se vrši usklađivanje sa pravnim tekovinama EU. Dugoročno se mogu očekivati i direktni pozitivni efekti po upravljanje u javnoj upravi, s obzirom na to da će izrada i donošenje propisa na bazi činjenica i podataka u značajnoj meri doprineti upravljačkoj odgovornosti, te svrsishodnijem, ekonomičnijem i delotvornijem donošenju odluka u javnoj upravi, i konačno – kvalitetnijim javnim uslugama. Predviđene mere će imati indirektne pozitivne efekte i na životnu sredinu, jer će uticati na donosioce odluka da na adekvatniji način i blagovremeno predviđaju, ocenjuju, kvantifikuju i monetizuju efekte planiranih regulatornih promena na životnu sredinu. Cilj je da se potencijalni negativni i neplanirani efekti na životnu sredinu u značajnoj meri smanje, kroz pojačanu i bolju primenu alata analize efekata propisa. Isti princip odnosi se i na sve ostale potencijalne negativne efekte regulatornih promena, kao što su finansijski, društveni, ekonomski i upravljački efekti odluka čije donošenje razmatraju donosioci odluka.

Poseban cilj 2: Jačanje kapaciteta i primena instrumenata za kvalitetno kreiranje i praćenje sprovođenja javnih politika i propisa

Mera 2.1: Organizaciono uspostavljanje unutrašnjih jedinica za planska dokumenta i podršku upravljanju (UJPD) stavlja naglasak na sprovođenje aktivnosti sa ciljem uvođenja ovih novih organizacionih jedinica u ODU. Nakon donošenja normativnog okvira za obrazovanje unutrašnjih organizacionih jedinica u ODU usvajanjem Uredbe o načelima za unutrašnje uređenje i sistematizaciju radnih mesta u ministarstvima, posebnim organizacijama i službama Vlade, koja je načelno uredila njihov položaj u okviru ODU kao i poslove, potrebno je pripremiti smernice za njihovo uspostavljanje. Akcenat u smernicama biće na standardizaciji opisa delokruga, naziva radnih mesta, kao i opisa poslova radnih mesta i potrebnih kompetencija zaposlenih u UJPD, kako bi se ODU olakšalo sprovođenje ove značajne organizacione promene. Pripremljene smernice je potrebno testirati na ograničenom broju ODU kako bi se kroz rad uočile prednosti i nedostaci tako pripremljenih smernica. Na osnovu rezultata pilotiranja, pripremiće se finalne smernice, a takođe će se izraditi mapa puta za konačno uvođenje UJPD u sve ODU na koje se Uredba odnosi.

Pokazatelj rezultata

PV

CV

Udeo ODU koji su uskladili pravilnike o unutrašnjem uređenju i sistematizaciji radnih mesta u ukupnom broju ministarstava, organa u sastavu i posebnih organizacija koji su dužni da odrede unutrašnju jedinicu za planska dokumenta i podršku upravljanju

(2020): 0%

(2021): 4%

(2022): 20%

(2023): 60%

(2024): 80%

(2025): 100%

Mera 2.2: Unapređenje veština rukovodilaca i državnih službenika za pripremu, praćenje sprovođenja i izveštavanje o sprovođenju planskih dokumenta i efektivniji sistem finansijskog upravljanja i kontrole treba da doprinese rešavanju problema nedovoljnog broja lica i nedovoljno obučenih ljudskih kapaciteta u ODU za planiranje, praćenje sprovođenja, vrednovanje i izveštavanje o sprovođenju DJP. Sprovođenjem ove mere treba da se uspostavi sistem za kontinuirano unapređenje veština i znanja državnih službenika za upravljanje podacima (prikupljanje, čuvanje, analitičku obradu i razmenu). Za to je potrebno prvo analizirati potrebne kompetencije zaposlenih u UJPD, pa će se u skladu sa rezultatima analize doneti nova Uredba o određivanju kompetencija za rad državnih službenika. Kako bi se pripremio adekvatan program obuke za upravljanje podacima namenjen rukovodiocima i državnim službenicima u UJPD, potrebno je analizirati sadržaj i rezultate obuka koje se već organizuju u okviru programa NAJU. Obuke treba da omoguće razvoj analitičkih kompetencija polaznika koje su zasnovane na korišćenju podataka, kao i proširenje osnovnih digitalnih kompetencija, sa ciljem donošenje odluka zasnovanih na činjenicama. Obuke rukovodilaca i državnih službenika predstavljaju pogodan način i da se osnaži i saradnja sa naučno-istraživačkom zajednicom, koja može i pomoći prilikom razvoja obuka, ali i u njihovoj implementaciji, s obzirom na znanje i iskustvo članova ove zajednice koje su verifikovani u pedagoškom i istraživačkom radu.

Pokazatelj rezultata

PV

CV

Izrađen program obuka za rukovodioce i državne službenike za upravljanje podacima

(2020): ne

(2021): ne

(2022): da

Broj rukovodilaca i državnih službenika koji su uspešno završili obuke za upravljanje podacima predviđene godišnjim programom obuka

(2020): 0

(2021): 0

(2022): 25

(2023): 50

(2024): 50

(2025): 50

Mera 2.3: Uvođenje sistemskog pristupa u upravljanju podacima i obezbeđivanje informacione osnove za rad UJPD i efektivniji sistem finansijskog upravljanja i kontrole sadrži aktivnosti sračunate na otklanjanje jedne od ključnih prepreka za pripremu kvalitetnih javnih politika i njihovo sistematično praćenje i vrednovanje, a to je neodgovarajući nivo kvaliteta i dostupnosti podataka za različite planske oblasti. Potrebno je sprovesti mapiranje podataka koje ODU (ograničeni broj izabranih ODU) prikuplja u svom radu, izraditi aplikacije za unos tih podataka, kao i izradu odgovarajućih izveštaja na osnovu prikupljenih podataka. Dalji neophodni korak u ovom procesu je izrada standarda za upravljanje podacima (prikupljanje, čuvanje, analitičku obradu i razmenu) iz evidencija ODU, kako bi podaci bili lako deljivi i dostupni drugim ODU. Državni službenici moraju biti obučeni za primenu standarda za upravljanje podacima, pa je predviđena i izrada programa obuka za primenu standarda. Sprovođenjem ove treće mere zaokružuje se proces uvođenja UJDP u sistem državne uprave Republike Srbije.

Pokazatelj rezultata

PV

CV

Izrađeni standardi za upravljanje podacima (prikupljanje, čuvanje, analitičku obradu i razmenu) iz evidencija ODU

(2020): ne

(2021): ne

(2022): da

(2023):

(2024):

(2025):

Izrađen program obuka za primenu standarda za upravljanje podacima

(2020): ne

(2021): ne

(2022): ne

(2023): da

(2024):

(2025):

Broj državnih službenika koji su uspešno završili obuke za primenu standarda za upravljanje podacima

(2020): 0

(2021): 0

(2022): 0

(2023): 0

(2024): 50

(2025): 50

Mera 2.4: Podrška saradnji naučno-istraživačke zajednice i ODU u procesu kreiranja javnih politika sadrži aktivnosti sračunate na snažniju integraciju naučno-istraživačke zajednice u poslovima pripremanja DJP, s obzirom da je slabost te saradnje prepoznata kao jedna od ključnih prepreka za kreiranje kvalitetnijih javnih politika. Kroz treću komponentu Projekta „EU za bolje poslovno okruženje” obezbediće se resursi za finansiranje ciljanih analitičkih aktivnosti za izabrane reformske inicijative predložene od strane ODU a kojima se unapređuje poslovno okruženje. Jedan od izvora za predlaganje reformskih inicijativa je APSPV s obzirom da predstavlja koncizan pregled svih važnijih društvenih problema. Za sprovođenje analitičkih aktivnosti/istraživanja biće angažovane i naučne i istraživačke institucije, gde je to relevantno. Na taj način pilotiraće se novi pristup za snažniju integraciju naučno-istraživačke zajednice i ODU u procesu kreiranja DJP i ukoliko se pokaže kao delotvoran u budućnosti će biti intenziviran. Osim navedenog, dodatni mehanizam za povezivanje naučno-istraživačke zajednice predstavljaće i platforma „Policy club” putem koje će se formirati mreža eksperata i uspostavljena baza njihovih radova i analiza od značaja za kreiranje javnih politika, ali će predstavljati i platformu za neformalnu razmenu znanja i iskustava u oblastima planiranja.

Pokazatelj rezultata

PV

CV

Broj istraživanja sprovedenih za potrebe kreiranja javnih politika

(2020): 0

(2021): 0

(2022): 1

(2023): 2

(2024): 3

(2025): 4

Mera 2.5: Unapređenje postojećih i iniciranje i kreiranje inovativnih rešenja u javnim politikama zasnovano na podacima i istraživanju potreba krajnjih korisnika podrazumeva aktivnosti koje se odnose na dalje jačanje kapaciteta javne uprave da koristi nove pristupe pri kreiranju, sprovođenju i praćenju sprovođenja javnih politika. Republički sekretarijat za javne politike je uspostavljanjem organizacione jedinice pod nazivom Grupa za inovacije u javnim politikama, započeo proces uvođenja novih, inovativnih pristupa u kreiranje javnih politika, te je u narednom periodu potrebno sistematski podržati i osnažiti ove aktivnosti kako bi našle širu primenu u radu ODU. Inovativni pristup u kreiranju javnih politika fokusiran je na zadovoljenje potreba krajnjih korisnika (građana) istraživanjem i razumevanjem njihovih potreba. Dalje, zasnovan je na testiranju ideja – kreiranjem pilot projekata, radi provere efikasnosti predloženih mera javne politike, optimizacije troškova i smanjenja rizika od neuspeha. Najzad, uslovljen je saradnjom i partnerskim odnosima sa svim zainteresovanim stranama (javna uprava, privatni sektor, akademska zajednica, nevladine organizacije, građani), te se u ceo proces uvodi i glas krajnjih korisnika sa ciljem preispitivanja i razumevanja problema koji se želi rešiti, razvoja ideja i testiranja mogućih rešenja, uspostavljanja mehanizama za dugoročno praćenje efekata predloženih rešenja i prilagođavanja postojećih rešenja usled promene okolnosti, a u skladu sa vrednovanjem postignutih efekata. S tim u vezi, potrebno je pripremiti i sprovesti obuke za državne službenike kako bi se osnažili kapaciteti za osavremenjivanje tradicionalnog načina kreiranja, sprovođenja i praćenja sprovođenja javnih politika. Takođe, potrebno je i promovisati inovativna rešenja i nove pristupe u kreiranju javnih politika, te raditi na umrežavanju sa svim zainteresovanim stranama u cilju unapređenja javnih politika i javnih usluga.

Pokazatelj rezultata

PV

CV

Broj pilotiranih inovativnih rešenja u kreiranju javnih politika

(2020): 0

(2021): 2

(2022): 3

(2023): 4

(2024): 5

(2025): 6

Broj testiranih inovativnih ideja za unapređenje postojećih javnih usluga

(2020): 0

(2021): 0

(2022): 1

(2023): 2

(2024): 3

(2025): 4

Osnivanjem unutrašnjih jedinica za planska dokumenta i finansijsko upravljanje i kontrolu suštinski će se postići napredak u oblasti prikupljanja i upravljanja podacima, izrade analiza za pripremu javnih politika, pripreme samih javnih politika i podrške rukovodstvu ministarstava i drugih ODU u donošenju važnih odluka, s obzirom da će državna uprava na sistematski način rešavati ovo pitanje. Dodatno, sam način sprovođenja predloženih mera dovešće do unapređenja ekspertize u ovim oblastima u okviru ODU, te do manje zavisnosti od eksterne stručne podrške, odnosno osposobljavanja same državne uprave da izrađuje i sofisticirane analize. Takođe, implementacija mera iz ovog skupa uticaće i na promenu filozofije u pogledu pripreme javnih politika, odnosno primene novih inovativnih pristupa u razmišljanju o javnim politikama i kreiranju rešenja, kao i do snažnije integracije sa naučno-istraživačkom zajednicom. Iako primena ovog skupa mera iziskuje značajne finansijske rashode za državu, ona ipak predstavlja preko neophodnu investiciju u ljudske kapacitete i znanja u okviru javne uprave, ključne za suočavanje sa savremenim sve sofisticiranijim i kompleksnijim izazovima.

Poseban cilj 3: Efektivna koordinacija javnih politika

Mera 3.1: Unapređenje planskog okvira ima dva ključna pravca delovanja. Jedan je vezan za izmene i dopune propisa za upravljanje javnim politikama i regulatornom reformom, koji se sprovodi od početka 2019. godine, a na osnovu dosadašnjih iskustava u sprovođenju i analize preporuka za unapređenjem zakonskog okvira. To podrazumeva odgovarajuću reviziju planskih oblasti u skladu sa izmenjenim pravnim okvirom.

Drugi pravac delovanja je usmeren ka upotpunjavanju planskog okvira i predstavlja odgovor na kašnjenje u sprovođenju ZPS u pogledu razvojnog planiranja na državnom nivou. Naime, nedostaje Plan razvoja, kao krovni strateški dokument kojim se određuju dugoročni pravci razvoja Republike Srbije. Zajedno sa Investicionim planom i Prostornim planom, ovaj planski dokument predstavlja osnov za utvrđivanje liste prioritetnih ciljeva koje treba da se odražava u svim ostalim planskim dokumentima. Priprema Plana razvoja je kompleksan proces jer pretpostavlja sprovođenje sveobuhvatnog konsultativnog procesa i postizanje širokog društvenog konsenzusa o prioritetima i pravcu dugoročnog razvoja, a sve to u svetlu međunarodnih i EU strateških opredeljenja i obaveza koje je Republika Srbija preuzela. Da bi se koordinisano pristupilo ovom poslu, pripremiće se polazne osnove i mapa puta za izradu Plana razvoja Republike Srbije.

Potreba upotpunjavanja planskog okvira postoji u jednakoj meri i na lokalnom nivou. Ova mera je komplementarna sa aktivnostima koje su definisane kroz Program reforme sistema lokalne samouprave, a odnose se na podršku JLS u procesu razvojnog planiranja i koordinacije politika na lokalnom nivou.

Pokazatelj rezultata

PV

CV

Donete izmene i dopune propisa za upravljanje javnim politikama i regulatornom reformom

(2020): –

(2021): ne

(2022): ne

(2023): da

(2024):

(2025):

Doneta Uredba o postupku pripreme Plana razvoja Republike Srbije

(2021): – ne

(2021): ne

(2022): da

(2023):

(2024):

(2025):

Mera 3.2: Optimizacija strateških okvira u oblastima planiranja i sprovođenja javnih politika ima za cilj da se uspostavi jasna hijerarhija planskih dokumenata i institucionalni okvir za koordinaciju, upravljanje sprovođenjem, praćenje i objedinjeno izveštavanje na odgovarajućem nivou o svim dokumentima javnih politika unutar pojedinačnih oblasti. Takođe ima za cilj da se uspostavi jednoobrazna praksa praćenja i izveštavanja o postignutim rezultatima za sve oblasti planiranja. Da bi se podržala ova namera, neophodno je staviti van snage sva postojeća dokumenta javnih politika koja su neoročena, nemaju utvrđen akcioni plan, odnosno ona koja su neusklađena sa ZPS. Optimizacija strateških okvira je srednjoročni poduhvat, pa će se pristupiti u skladu sa mapom puta koji će obuhvatiti i vidove podrške koju će RSJP pružati ministarstvima, kao i koordinacionim telima za objedinjeno upravljanje sprovođenjem i izveštavanje za svaku oblast planiranja. To podrazumeva razvoj alata kao što su integrisani kalendar i jedinstveni format i sadržaj izveštaja.

Optimizacija strateških okvira je proces od koga u značajnoj meri zavisi i kvalitetno srednjoročno planiranje. Kroz ovu meru planirana je dalja podrška za izradu srednjoročnih planova na državnom nivou i ona je komplementarna sa aktivnostima koje su predviđene Programom reforme sistema lokalne samouprave za lokalni nivo vlasti i Programom upravljanja reforme javnih finansija kroz Meru 1.3.

Pokazatelj rezultata

PV

CV

Pružena podrška za optimizaciju planskih okvira u skladu sa mapom puta

(2021): ne

(2021): ne

(2022): da

(2023): da

(2024): da

(2025): da

Izrađene mape puta za postupnu optimizaciju planskih okvira na nivou oblasti planiranja

(2020): ne

(2021):

(2022): da

(2023): da

(2024): da

(2025): da

Mera 3.3: Unapređenje usklađenosti planiranja na centralnom nivou treba da odgovori na uočen problem neusaglašenosti u dokumentima centralnog planiranja, kako u pogledu podudarnosti aktivnosti, rokova za izvršenje. Takođe treba da adresira veliko opterećenje državnih službenika neefikasnim, često dupliranim sistemom izveštavanja o rezultatima sprovođenja aktivnosti u dokumentima centralnog planiranja. Stoga je naglasak ove mere na uspostavljanju mehanizama za periodičnu godišnju analizu usklađenosti ovih dokumenata, ali i na jačanju pojedinih institucija na centralnom nivou koje treba da vrše kontrolu.

Da bi se jednoznačno upoređivala usaglašenost planiranih troškova postizanja prioritetnih ciljeva Vlade u dokumentima na centralnom nivou, neophodno je da se usklade ciljevi javnih politika sa ciljevima budžetskih programa, uključujući pripadajuće pokazatelje i ciljne vrednosti. Usklađenost planiranja dokumenata na centralnom nivou je preduslov za usklađivanje i racionalizaciju izveštavanja o njihovom sprovođenju.

Pokazatelj rezultata

PV

CV

Uspostavljen mehanizam za proveru usklađenosti dokumenata na centralnom nivou

(2020): ne

(2021): ne

(2022): da

(2023): /

(2024): /

(2025): /

Stepen usklađenosti dokumenata na centralnom nivou sa preporukama iz Izveštaja o usklađenosti dokumenata na centralnom nivou

(2020): 0%

(2021): 0%

(2022): 0%

(2023): 30%

(2024): 60%

(2025): 90%

Mera 3.4: Unapređenje praćenja i izveštavanja o postignutim rezultatima sprovođenja javnih politika i transparentna prezentacija za javnost je usmerena na unapređenje funkcionalnosti JIS-a kako bi se povezao sa drugim sistemima (PIRV). Integracijom JIS i PIRV biće omogućeno automatsko generisanje informacija za GPRV, kao i za Izveštaj o njegovom sprovođenju, čime će se smanjiti opterećenje državnih službenika. Uvođenje nove funkcionalnosti JIS-a za automatsko generisanje PFE obrasca doprineće racionalizaciji posla državnih službenika. Osim navedenog, JIS će biti unapređen i novim funkcionalnostima za unos i izveštavanje o APSPV, kao i za unos i praćenje sprovođenja i izveštavanje o planskim dokumentima na lokalnom nivou. Kako bi se povećala transparentnost izveštavanja o postignutim rezultatima javnih politika koje se sprovode, planirana je nadogradnja JIS sa on-line instrumentom za praćenje (OMT) kroz lako dostupno, ujednačeno i pregledno elektronsko izveštavanje javnosti.

Pokazatelj rezultata

PV

CV

Izvršena integracija JIS i PIRV po fazama

– Funkcionalna specifikacija (2022)

– Nadogradnja JIS

– Obuka za korisnike

(2020): –

(2021): ne

(2022): da

(2023): da

(2024): da

(2025):

% DJP koji se prati preko OMT

(2021):

(2021): 5%

(2022): 10%

(2023): 60%

(2024): 100%

(2025): 100%

Planirane mere unapređenja vertikalne i horizontalne koordinacije javnih politika, pozitivne sinergetske efekte u svim oblastima razvoja kroz utvrđivanje jasnih pravaca razvoja, prioriteta i mogućnost vođenja predvidive investicione politike u svrhe ostvarenja održivog razvoja sprovođenja strukturnih reformi. Na kratki rok efekti na budžet će biti neznatno nepovoljni, ali će se na duži rok omogućiti efikasnije planiranje budžeta, sa prostorom za uštede. Od sprovođenja mera očekuju se direktni pozitivni efekti po upravljanje, uključujući i indirektan doprinos upravljačkoj odgovornosti. Značajno pozitivan efekat se očekuje u pogledu transparentnog i tačnog informisanja javnosti o efektima javnih politika i propisa koji se sprovode, što posredno može dovesti do većeg učešća građana i privrede u kreiranju i praćenju sprovođenja javnih politika, pa samim tim i njihovom boljem kvalitetu i većem legitimitetu.

Poseban cilj 4: Povećanje stepena učešća civilnog društva, privrede i drugih zainteresovanih strana u ranim fazama pripreme javnih politika i propisa

Mera 4.1: Uspostavljanje i sprovođenje adekvatnih mehanizama kontrole kvaliteta konsultacija i javnih rasprava i efikasnosti i korišćenja portala za elektronske konsultacije

Obaveza sprovođenja konsultacija za dokumente javnih politika i propise propisana je čl. 34. i 41. Zakona o planskom sistemu RS, respektivno. Ova mera će biti usmerena ka praćenju korišćenje portala e-Konsultacije kao jedinstvenog mesta za sprovođenje konsultacija za sva dokumenta javnih politika i propisa i eventualnom unapređenju Portala. Pored navedenog pristupiće se preciziranju obaveze sprovođenja konsultacija za pojedine propise kako bi organi mogli bolje da planiraju svoje normativne aktivnosti. Naime, u toku sprovođenja Zakona o planskom sistemu RS, došlo se do zaključka da je potrebno razmotriti svrsishodnost sprovođenja konsultacija u slučaju donošenja propisa kojima se potvrđuju međunarodni sporazumi, propisa koji se menjaju radi usklađivanja sa postojećim propisima, kao i radi usklađivanja sa inflacijom, deviznim kursom, propisima koji imaju oznaku tajnosti, itd.

Pokazatelj rezultata

PV

CV

Broj posetilaca portala e-Konsultacije u toku kalendarske godine

(2020): /

(2021): /

(2022): + 5 p.p.

(2023): + 5 p.p.

(2024): + 5 p.p.

(2025): + 5 p.p.

Mera 4.2: Jačanje kapaciteta civilnog društva za učešće u donošenju propisa i planskih dokumenata .

Ministarstvo za ljudska i manjinska prava i društveni dijalog uvelo je institut društvenog dijaloga kao formu za dijalog o temama koje su prepoznate kao prioritetne i od značaja za različite društvene grupe. Društveni dijalog predstavlja mehanizam za direktnu diskusiju donosilaca odluka, organizacija civilnog društva (OCD), nadležnih institucija i drugih zainteresovanih strana u kojem svi učesnici imaju mogućnost jednakog učešća. Rezultat ovih dijaloga su obavezujuća postupanja za učesnike dijaloga. U cilju obezbeđivanja kvalitetnijeg učešća organizacija civilnog društva u procesu izrade i praćenja sprovođenja dokumenata javnih politika i propisa, neophodno je raditi na podizanju kapaciteta organizacija civilnog društva u pogledu poznavanja propisa i mehanizama saradnje sa javnom upravom. U tom smislu, predviđene su obuke za OCD koje sprovode organi javne uprave. Takođe, predviđeno je finansiranje projekata i programa OCD, kako bi se ojačali njihovi kapaciteti za uključivanje u procese izrade i praćenje primene javnih politika i propisa. Finansiranje se realizuje putem javnih konkursa kojima se definišu prioriteti i mogući sadržaj podrške koja će se pružiti i pokazatelji koje treba slediti.

Pokazatelj rezultata

PV

CV

Broj resora u čijoj nadležnosti su bile teme obuhvaćene društvenim dijalogom u toku kalendarske godine

(2020): –

(2021):10

(2022):12

(2023): 14

(2024): 16

(2025): 18

Broj predstavnika OCD koji su pohađali obuke u toku kalendarske godine

(2021):

(2021): 30

(2022): 45

(2023): 50

(2024): 60

(2025): 60

Prosečan broj pristiglih komentara na dokumenta javnih politika/propise koji su dostavljeni u konsultativnom procesu putem portala e-Konsultacije

(2020): /

(2021): /

(2022): 5

(2023): 7

(2024): 10

(2025): 10

Sprovođenje mera za ispunjenje posebnog cilja Povećanje stepena učešća civilnog društva, privrede i drugih zainteresovanih strana u ranim fazama pripreme javnih politika i propisa imaće pozitivne efekte na povećanje transparentnosti i predvidivosti regulatornog i strateškog okvira. Sprovođenje kontrole obavezne upotrebe portala e-Konsultacije za sprovođenje konsultacija u toku izrade propisa i planskih dokumenata, uticaće na veću transparentnost pri radu organa državne uprave. Organi državne uprave će dozvoliti privrednim subjektima i građanima rani uvid u potencijalne izmene regulatornog i strateškog okvira, omogućiće im da pravilno predvide svoja buduća prava i obaveze, kao i da se uključe u proces izrade propisa i dokumenata javnih politika. Pojačana praksa sprovođenja konsultacija kratkoročno će uticati na usporavanje procesa pripreme i usvajanja propisa i planskih dokumenata, ali se u srednjem i dužem roku može očekivati jednostavnije sprovođenje konsultacija usled privikavanja državnih službenika na korišćenje tehnoloških prednosti portala e-Konsultacije. Takođe, jačanje kapaciteta civilnog društva za učešće u donošenju propisa i planskih dokumenata, može značajno da poboljša kvalitet akata kako sa stanovišta građana i privrede, tako i sa stanovišta funkcionisanja državne uprave.

––––––––––––––

55 Potrebno je u okviru ex-ante analize precizirati pitanja u vezi sa načinom na koji će se pribavljati podaci za sprovođenje ex-post analize, kao i rokove u kojima će se sprovesti ex-post analiza efekata.

56 Zakon o rodnoj ravnopravnosti „Službeni glasnik RS”, broj 52/21

7. Troškovi sprovođenja Akcionog plana

Sastavni deo Programa unapređenja upravljanja javnim politikama i regulatornom reformom za period od 2021. do 2025. čini i Akcioni plan koji sadrži razrađene mere i aktivnosti koje doprinose ostvarivanju posebnih ciljeva Programa uključujući procenu troškova odnosno sredstava potrebnih za njihovo sprovođenje. Troškovi sprovođenja Akcionog plana za sprovođenje Programa UJP i RR za period od 2021. do 2025. godine utvrđeni su u skladu sa Priručnikom za obračun troškova javnih politika, kao i Metodologijom obračuna standardnih troškova za izradu planskih dokumenata. Metodološki procena troškova bazira se na obračunu dodatnih, direktnih i varijabilnih troškova novih ili uvećanog obima postojećih aktivnosti, neophodnih za realizaciju planiranih mera u okviru Akcionog plana i dostizanje posebnih ciljeva Programa. Shodno tome, prilikom obračuna troškova u obzir nisu uzete redovne aktivnosti organa, već samo dodatne ili uvećan obim postojećih aktivnosti koje su RSJP i relevantni organi državne uprave Republike Srbije predvideli svojim budžetima, kao i programskim aktivnostima u okviru njih.

Ukupna dodatna finansijska sredstva za realizaciju aktivnosti iz Programa u periodu 2021–2025. procenjena su na 538.946.000,00 RSD, a po godinama:

2021: 29.323.000,00 RSD

2022: 145.981.300,00 RSD

2023: 127.039.020,00 RSD

2024: 115.212.020,00 RSD

2025: 121.390.660,00 RSD

U ukupnim dodatnim finansijskim sredstvima potrebnim za realizaciju aktivnosti iz Programa, iz Budžeta Republike planirana su izdvajanja u visini od 20.858.000,00 RSD, a iz sredstava donatorske podrške 518.088.000,00 RSD.

Od ukupnih sredstava obezbeđeno je 465.557.000,00 RSD, dok je uslovno obezbeđeno 73.389.000,00 RSD. Aktivnosti za koje nisu obezbeđena sredstva, izvori sredstava za njihovo sprovođenje će se utvrditi u toku sprovođenja Akcionog plana i njihovo izvršenje će biti moguće u skladu sa obezbeđenim sredstvima.

8. Institucionalni okvir – koordinacija, upravljanje i izveštavanje o rezultatima

Koordinacija i upravljanje sprovođenjem Programa

Ključne preporuke Ex-post analize sprovođenja Strategije regulatorne reforme i unapređenja sistema upravljanja javnim politikama 2016–2020. su da se obezbedi strateška koordinacija Programa, kontinuirano praćenje sprovođenja čiju koordinaciju treba da nadgleda imenovan zaposleni u RSJP sa odgovarajućim opisom radnog mesta i operativna koordinacija u okviru RSJP. Sledeći ove preporuke, a naročito imajući u vidu uspostavljen institucionalni okvir za koordinaciju sprovođenja Strategije RJU, koja je krovni dokument javne politike za oblast planiranja reforme državne uprave i koji uključuje izveštajne obaveze u pogledu praćenja sprovođenja ovog programa, novi institucionalni okvir obuhvata dvostepenu strukturu koju čine politički i administrativno-operativni nivo koordinacije.

Politički nivo koordinacije – Savet za RJU postaje jedinstven za sve dokumente javnih politika niže u hijerarhiji u oblasti reforme javne uprave. Savet za reformu javne uprave57 formiran je kao centralno strateško telo Vlade za reformu javne uprave i predstavlja zajednički politički nivo koordinacije procesa reforme javne uprave i reforme javnih finansija za Strategiju RJU. Pošto se Strategija RJU odnosi na širi sistem uprave, ne samo na državnu upravu, veliki broj resornih ministara i predstavnika drugih državnih organa imenuje se za članove Saveta. Činjenica da se 15 članova Vlade imenuje za članove Saveta, obezbeđuje Savetu kredibilitet i legitimitet u upravljanju celokupnim procesom RJU.58 Savet za reformu javne uprave je u obavezi da dostavlja kvartalne izveštaje Vladi. Administrativno-tehničke poslove za potrebe Saveta obavlja Generalni sekretarijat Vlade, a stručne MDULS odnosno organizaciona jedinica za upravljanje reformom javne uprave u okviru ministarstva.

Administrativno operativni nivo koordinacije se odvija u dva pravca. S jedne strane, uspostavljena je Međuministarska projektna grupa (MPG)59 kao horizontalna operativna struktura za koordinaciju celokupne RJU ka kojoj su utvrđene izveštajne obaveze u pogledu sprovođenja Programa. U te svrhe su imenovani članovi MPG za tematske oblasti planiranja i koordinacije politika i pružanja usluga u okviru Strategije RJU koje su predmet razrade u Programu.

S druge strane, operativna koordinacija sprovođenja samog Programa odigravaće se kroz posebno u ovu svrhu organizovane, radne grupe za praćenje sprovođenja Programa i Akcionog plana (u daljem tekstu Radna grupa). Radnu grupu čine, koordinatori RSJP za svaki pojedinačni cilj Programa, predstavnici organa zaduženi za sprovođenje odgovarajućih mera, predstavnici ključnih centralnih institucija (GS, MF, MEI, MDULS) i sekretar Radne grupe. Zadaci Radne grupe su:

– da redovno prati status sprovođenja aktivnosti i mera i odstupanja od Akcionog plana Programa;

– da razmatra i uključuje nove aktivnosti i projekte u Program u saradnji sa predstavnicima drugih institucija uključenih u sprovođenje aktivnosti;

– da razmatra i usvaja izveštaje o sprovođenju i evaluaciji rezultata postignutih Programom i Akcionim planom;

– da odobrava izveštaje za MPG u propisanom formatu i sadržaju i po potrebi ili zahtevu izveštava koordinatore tematskih oblasti Strategije RJU o postignutim rezultatima kroz izmerene vrednosti ishodnih pokazatelja Programa;

– da razmatra rizike u sprovođenju Programa i odlučuje o merama za ublažavanje rizika;

– da Savetu za reformu javne uprave predlaže odluke za raspravu i usvajanje, posebno one o kojima se ne postigne konsenzus na proširenom Kolegijumu RSJP;

– da učestvuje u vrednovanju rezultata sprovođenja Programa u skladu sa metodologijom evaluacije.

– Sastanci Radne grupe će se održavati najmanje dva puta godišnje a po potrebi i češće

––––––––––––––

57 Odluka o obrazovanju Saveta za reformu javne uprave („Službeni glasnik RS”, broj 56/21),: http://www.pravno-informacioni-sistem.rs/SlGlasnikPortal/eli/rep/sgrs/vlada/odluka/2021/56/4

58 Strategija RJU, Prilog 5

59 Međuministarska projektna grupa predstavlja administrativni nivo koordinacije RJU i praćenja procesa sprovođenja i izveštavanja o RJU.

Praćenje i izveštavanje

Praćenje sprovođenja i izveštavanje o rezultatima sprovođenja Strategije RJU vrši se u skladu sa čl. 43. i 46. ZPS. Praćenje sprovođenja Programa unapređenja upravljanja javnim politikama i regulatornom reformom sastoji se iz redovnog prikupljanja podataka o ostvarenosti ciljeva i sprovođenju mera, o sprovođenju aktivnosti definisanih u Akcionom planu Programa u odnosu na planiranu dinamiku, kao i poređenju ostvarenih i ciljnih vrednosti pokazatelja. Praćenje takođe obuhvata i pribavljanje informacija o rizicima koji mogu odložiti ili ugroziti sprovođenje Akcionog plana Programa.

Pošto ZPS članom 19. propisuje obavezne elemente i sadržinu akcionih planova, obezbeđeni su elementi koji omogućavaju izveštavanje na osnovu rezultata. U skladu sa neophodnim podacima za unos pokazatelja u JIS, izrađeni su „Pasoši pokazatelja” koji, pored metodologije obračuna, sadrže i sve ostale neophodne informacije kao što su institucija koja prikuplja podatke, koliko često to čini, kada su dostupni podaci i ciljne vrednosti pokazatelja po godinama sprovođenja. U Prilogu 5. – „Pasoši pokazatelja” nalazi se obrazac sa uputstvom za izradu „pasoša pokazatelja”. Da bi se redovno ažurirali „pasoši pokazatelja”, potrebno je i redovno razmatrati podatke (najmanje polugodišnje) i unositi ih u „pasoše”. Na inicijativu RSJP, podatke ažuriraju nadležne institucije, odnosno odgovorne osobe za svaki od pokazatelja. Lista odgovornih osoba za pokazatelje biće sačinjena po usvajanju Programa.

Odgovorne institucije utvrđene kao nosioci aktivnosti u Akcionom planu za sprovođenje Programa kontinuirano prate sprovođenje aktivnosti. Nosioci aktivnosti dužni su da navedene podatke i informacije redovno dostavljaju koordinatorima za Posebne ciljeve Programa60. U slučaju odlaganja ili odustajanja od planiranih aktivnosti, ili materijalizovanog rizika, nosioci aktivnosti o tome obaveštavaju koordinatore za sprovođenje pojedinačnih Posebnih ciljeva Programa, kako bi se preduzele neophodne aktivnosti za ublažavanje prepreka u sprovođenju.

Izveštavanje o rezultatima sprovođenja Programa i način dostavljanja i objavljivanja izveštaja vrši se u skladu sa Zakonom o planskom sistemu.61 ZPS predviđa i rokove za izveštavanje o sprovođenju Akcionog plana – 120 dana od isteka prethodne kalendarske godine. Rezultati sprovođenja Programa će biti na odgovarajući način integrisani i u izveštaje o realizaciji Strategije reforme javne uprave i pratećeg Akcionog plana za period od 2021–2025. godine.

ZPS takođe propisuje i izradu finalnog izveštaja koji se podnosi najkasnije šest meseci nakon isteka primene Programa, osim ako je uz program donet akcioni plan po kome se vrši izveštavanje, u kom slučaju se izveštavanje o sprovođenju programa vrši najkasnije šest meseci nakon isteka primene, kao i po isteku treće kalendarske godine od usvajanja ako je program donet za period duži od tri godine.

Sadržina izveštaja o rezultatima sprovođenja dokumenta javnih politika utvrđena je članom 70. stav 2. Uredbe o metodologiji upravljanja javnim politikama, analizi efekata javnih politika i propisa i sadržaju pojedinačnih dokumenata javnih politika. ODU izveštavaju Vladu o sprovođenju dokumenta javne politike kroz Jedinstveni informacioni sistem – JIS.

Učesnici i uloge u sistemu koordinacije praćenja i izveštavanja o sprovođenju Programa

––––––––––––––

60 Član 43. Zakona o planskom sistemu „Službeni glasnik RS”, broj 30/18.

61 Članovi 43. i 46. Zakona o planskom sistemu „Službeni glasnik RS”, broj 30/18.

Vrednovanje učinaka

Program unapređenja upravljanja javnim politikama i regulatornom reformom sa pratećim Akcionim planom pokriva period od 2021. do 2025. godine. Kako bi se vrednovali učinci i eventualno preispitao pravac i prioriteti reforme, predviđena je obavezna evaluacija (2023. godine) na polovini perioda sprovođenja koja prethodi izradi trogodišnjeg Izveštaja o sprovođenju i ex-post analiza efekata po završetku sprovođenja Programa. Vrednovanje učinaka, a naročito evaluacija na polovini perioda sprovođenja, biće korišćeni za moguću reviziju Akcionog plana 2021–2025. i odluku o tome da li je potrebno pristupiti izradi novog Programa, ili će se planirane mere i aktivnosti ugraditi u Akcioni plan za sprovođenje RJU za 2026–2030. godinu.

Izveštaje o evaluaciji (vrednovanju učinaka) potrebno je da razmatra politički nivo koordinacije – Savet za RJU, radi odluke o primeni preporuka i daljem pravcu reforme.

9. Donošenje Akcionog plana za Program unapređenja upravljanja javnim politikama i regulatornom reformom za period 2021–2025.

Akcionim planom za svih pet godina sprovođenja Programa predviđene su konkretne aktivnosti koje će se preduzeti radi obezbeđenja uslova da se ciljevi i mere Programa realizuju, određeni su nosioci i partneri za sprovođenje tih aktivnosti, kao i rokovi i sredstva za njihovo sprovođenje.

Akcioni plan za period 2021–2025. godine čini sastavni deo Programa.

10. Prilozi

Program sadrži Priloge 1–5 koji čine njegov sastavni deo. To su:

Prilog 1: Opis pripreme Programa i konsultativnog procesa sa analizom zainteresovanih strana;

Prilog 2: Izveštaj o sprovedenoj analizi efekata;

Prilog 3: Analiza rizika;

Prilog 4: „Pasoši” pokazatelja.

11. Završne odredbe

Ovaj program objaviti na internet stranici Vlade, internet stranici Republičkog sekretarijata za javne politike i portalu e-Uprave, u roku od sedam radnih dana od dana usvajanja.

Ovaj program objaviti u „Službenom glasniku Republike Srbije”.

05 broj 021-10359/2021-2

U Beogradu, 18. novembra 2021. godine

Vlada

Predsednik,

Ana Brnabić, s.r.

Prilog 1: Opis pripreme Programa i konsultativnog procesa sa analizom zainteresovanih strana

Analiza zainteresovanih strana

Na osnovu člana 34. Zakona o planskom sistemu Republike Srbije i čl. 11. i 40. Uredbe o metodologiji upravljanja javnim politikama, analizi efekata javnih politika i propisa i sadržaju pojedinačnih dokumenata javnih politika izvršena je analiza zainteresovanih strana za potrebe konsultativnog procesa u toku izrade Programa upravljanja javnim politikama i regulatornom reformom za period 2021–2025. godine.

Cilj ove analize je da se prepoznaju organi, organizacije, fizička i pravna lica, udruženja, OCD i druge zainteresovane strane na koje će ovaj Program imati uticaj, odnosno svi oni koji su zainteresovani za učešće u njegovoj izradi kroz proces konsultacija.

Pri identifikaciji ciljnih grupa i drugih zainteresovanih strana pošlo se od osnovnih problema uočenih u analizi postojećeg stanja, u koju su uvršteni i glavni zaključci ex-post analize Strategije regulatorne reforme i unapređenja sistema upravljanja javnim politikama (2016–2020), kao i promene koja se želi postići sprovođenjem Programa.

Tokom analize problema uočeno je da je osnovni problem zbog kojeg se pristupilo izradi Programa – neadekvatan kvalitet javnih politika i propisa, koji je uzrokovan:

1. Ograničenim kapacitetima i alatima javne uprave za kvalitetno kreiranje i praćenje javnih politika i propisa;

2. Nedovoljno efektivnom koordinacijom javnih politika, i

3. Nedovoljnim učešćem javnosti u donošenju javnih politika i propisa.

Na osnovu rezultata analize problema, Program bi trebalo da doprinese promeni u pravcu: jačanja kapaciteta za kvalitetno kreiranje i praćenje javnih politika i propisa, unapređenja koordinacije javnih politika i povećanja učešća javnosti u kreiranju javnih politika i propisa i praćenju njihovih efekata.

U skladu sa uočenim problemima i željenim promenama, identifikovane su zainteresovane strane među ODU, privatnom sektoru i OCD, a prema stepenu njihovog uticaja i zainteresovanosti za učešće u konsultacijama (odnosno zainteresovanosti za probleme kojima se Program bavi).

LISTA CILJNIH GRUPA I ZAINTERESOVANIH STRANA

Potencijalne zainteresovane strane

Zainteresovane strane iz privatnog sektora

Zainteresovane strane iz javnog sektora

Zainteresovane strane iz sektora civilnog društva

– Privredna društva i preduzetnici

– Privredna komora Srbije (PKS)

– Američka privredna komora u Srbiji – AmCham

– Savez stranih investitora – FIC

– Ministarstvo finansija (MFIN)

– Ministarstvo privrede (MPRIV)

– Ministarstvo poljoprivrede, šumarstva i vodoprivrede (MPŠV)

– Ministarstvo zaštite životne sredine (MZŽS)

– Ministarstvo građevinarstva, saobraćaja i infrastrukture (MGSI)

– Ministarstvo rudarstva i energetike (MRE)

– Ministarstvo trgovine, turizma i telekomunikacija (MTTT)

– Ministarstvo pravde (MP)

– Ministarstvo državne uprave i lokalne samouprave (MDULS)

– Ministarstvo unutrašnjih poslova (MUP)

– Ministarstvo odbrane*

– Ministarstvo spoljnih poslova (MSP)

– Ministarstvo za evropske integracije (MEI)

– Ministarstvo prosvete, nauke i tehnološkog razvoja (MPNTR)

– Ministarstvo zdravlja (MZ)

– Ministarstvo za rad, zapošljavanje, boračka i socijalna pitanja (MRZBSP)

– Ministarstvo omladine i sporta (MOS)

– Ministarstvo kulture i informisanja (MKI)

– Republički sekretarijat za zakonodavstvo

– Generalni sekretarijat Vlade (GENSEK)

– Služba za upravljanje kadrovima (SUK)

– Nacionalna akademija za javnu upravu (NAPA)

– Republički geodetski zavod (RGZ)

– Republički zavod za statistiku (RZS)

– Kancelarija za informacione tehnologije i elektronsku upravu ITE

– Koordinaciono telo za rodnu ravnopravnost

– Ministarstvo za rad, zapošljavanje, boračka i socijalna pitanja – sektor za antidiskriminacionu politiku i rodnu ravnopravnost

– Univerzitet u Beogradu (UB)

– Univerzitet u Novom Sadu

– Nacionalna alijansa za lokalni ekonomski razvoj – NALED

– Stalna konferencija gradova i opština – SKGO

– Švajcarska organizacija za razvoj – SDC

– USAID

– GIZ

* Propisi i DJP za koje je predlagač Ministarstvo odbrane su izuzeti iz Zakona o planskom sistemu RS

Opis konsultativnog procesa

U aprilu 2020. godine je na sajtu Republičkog sekretarijata za javne politike objavljena informacija o početku izrade Programa i pozvana je zainteresovana javnost da uputi svoje sugestije i komentare pisanim putem. Na osnovu rezultata Analize zainteresovanih strana, u julu 2020. godine, oformljena je Radna grupa za izradu Programa. Uzimajući u obzir specifičnosti uslova rada tokom cele 2020. godine izazvane pandemijom korona virusa, pre svega ograničene mogućnosti okupljanja, te samim tim – nemogućnost sprovođenja uobičajenih vidova konsultacija, kao što su okrugli stolovi, intervjui i fokus grupe, Radna grupa je formirana tako da su njeni članovi predstavnici ODU, poslovnih udruženja i OCD.

Članovima Radne grupe su dostavljeni: Analiza postojećeg stanja izrađena na osnovu ex-post analize prethodne strategije i predlozi drveta problema i ciljeva i pokazatelji, nastali u okviru rada Radne grupe za izradu Strategije reforme javne uprave i Komparativna analiza. Na osnovu ovih materijala, na sastancima Radne grupe je diskutovano o ciljevima i merama Programa. U aprilu 2021. godine, organizovana je trodnevna radionica na kojoj je izrađen Predlog Akcionog plana, koji je objavljen na sajtu Republičkog sekretarijata za javne politike sa pozivom za dostavljanje primedbi, komentara i sugestija.

Komentari i sugestije tokom izrade Programa i Akcionog plana:

1. Posebni cilj 4 je bio formulisan kao: „Povećanje učešća javnosti u kreiranju javnih politika i propisa i praćenju njihovih efekata”. Nakon sugestije Republičkog sekretarijata za zakonodavstvo preformulisan je u „Povećanje stepena učešća civilnog društva, privrede i drugih zainteresovanih strana u ranim fazama pripreme javnih politika i propisa i praćenju njihovih efekata”;

2. Nakon razmatranja potrebe da se i u ovom programu obradi izrada Planova razvoja JLS budući da je ona svakako predmet Programa za reformu sistema lokalne samouprave u Republici Srbiji za period od 2021–2025. sa Akcionim planom za period od 2021–2023. godine (PRLS), u konsultacijama sa SKGO zaključeno je da su dovoljne reference kod odgovarajućih mera, i na taj način upućivanje iz ovog programa u PRLS a bez redundatnog ponavljanja teksta.

3. Na predlog Ministarstva za ljudska i manjinska prava i društveni dijalog u okviru PC4, mere 4.2. uvrštena je aktivnost: „Izgradnja kapaciteta civilnog društva za uključivanje u proces izrade DJP i propisa i praćenje sprovođenja DJP i primene propisa”;

4. Republički sekretarijat za zakonodavstvo je uputio sugestiju da u PC4, iz mere 4.1. treba izostaviti aktivnosti 4.1.1. „Preispitivanje obuhvata propisa i DJP za koje je potrebno sprovesti konsultacije (izmena zakonskog okvira kroz izmenu Poslovnika Vlade), 4.1.2. „Uspostavljanje sistema praćenja kvaliteta konsultacija i javnih rasprava (e-Konsultacije)”, 4.1.3. „Uspostavljanje pravnog okvira za implementaciju portala e-Konsultacije (kroz izmenu Poslovnika Vlade)”, s obzirom da su one predviđene Akcionim planom za sprovođenje inicijative za otvorenu upravu za period od 2020–2022. godine, kao i da nije izvesna izmena Poslovnika Vlade.

Sugestija je delimično prihvaćena, tako što je:

– iz aktivnosti 4.1.1. brisano „kroz izmenu Poslovnika Vlade”, s obzirom da se obuhvat DJP i propisa za koje je obavezno sprovesti konsultacije može urediti izmenom drugih propisa, bez izmene Poslovnika Vlade;

– aktivnost 4.1.3. je brisana iz Programa, s obzirom na to da je pravni okvir za uspostavljanje portala e-Konsultacije uspostavljen Odlukom Vlade od 16. juna 2021. godine;

– aktivnost 4.1.2. nije brisana iz Programa, imajući u vidu da je u nadležnosti Republičkog sekretarijata za javne politike ocena analize efekata dokumenata javnih politika, koja sadrži i informacije o sprovedenim konsultacijama.

5. U okviru PC 2. kao partneri za meru 2.1. „Organizaciono uspostavljanje unutrašnjih jedinica za planska dokumenta i podršku upravljanju (UJPD)”, prepoznati su MDULS, SUK i MF. Predložena aktivnost „Izrada Smernica za uspostavljanje UJPD na osnovu Uredbe o načelima za unutrašnje uređenje i sistematizaciju radnih mesta u ministarstvima, posebnim organizacijama i službama Vlade”, na predlog SUK-a je precizirana tako da se sprovodi sa ciljem standardizacije opisa delokruga, naziva radnih mesta, kao i opisa poslova radnih mesta i potrebnih kompetencija zaposlenih u UJPD;

6. SUK je takođe predložio da se za meru 2.2. „Unapređenje veština rukovodilaca i državnih službenika u UJPD za pripremu, praćenje sprovođenja i izveštavanje o sprovođenju planskih dokumenta i efektivniji sistem finansijskog upravljanja i kontrole”, prva aktivnost preformuliše tako da glasi „Analiza potrebnih kompetencija zaposlenih u UJPD”, a da se kao nova aktivnost doda „Izmena i dopuna Uredbe o određivanju kompetencija za rad državnih službenika”;

7. Da bi se proces uvođenja UJDP u sistem državne uprave Republike Srbije zaokružio, potrebno je uvesti sistemski pristup u upravljanju podacima i na taj način obezbediti informacionu osnovu za rad UJPD. Partneri u ovom procesu su Kancelarija za informacione tehnologije i elektronsku upravu (ITE) i MDULS. Nakon konsultacija, dogovorene su aktivnosti koje idu u pravcu mapiranja podataka koje izabrani ODU prikupljaju u svom radu neophodni za pripremu, praćenje sprovođenja, izveštavanje o sprovođenju i vrednovanje planskih dokumenata, izrade i pilotiranja standarda za upravljanje podacima (prikupljanje, čuvanje, analitičku obradu i razmenu) iz evidencija ODU, izrade on-line aplikacije za unos podataka, kao i izrade izveštaja za izabrani ODU na osnovu unetih podataka koristeći platformu „Pametna Srbija”. Predložena je nova aktivnost „Fokus grupe sa zaposlenima u izabranom ODU” sa ciljem izrade predloga programa obuka za primenu standarda za upravljanje podacima, dok su izostavljene aktivnosti u vezi sa definisanjem potrebne IT infrastrukture za standardizovano vođenje evidencija u ODU na osnovu analize postojeće infrastrukture i implementacija IT infrastrukture;

8. Uključivanje naučno-istraživačke zajednice u poslove pripremanja DJP povezane su sa Projektom „Unapređenje poslovnog ambijenta” koji je obezbedio resurse za finansiranje ciljanih analitičkih aktivnosti za izabrane reformske inicijative, a za sprovođenje ovih analitičkih aktivnosti/istraživanja moguće je angažovati i naučne i istraživačke institucije, gde je to relevantno.

Tokom izrade Programa i Akcionog plana, RSJP je, u cilju postizanja saglasnosti oko mera i aktivnosti za postizanje ciljeva, organizovao bilateralne sastanke sa: Ministarstvom državne uprave i lokalne samouprave, Ministarstvom finansija, Kancelarijom za informacione tehnologije i elektronsku upravu, Službom za upravljanje kadrovima, Generalnim sekretarijatom Vlade i Nacionalnom akademijom za javnu upravu.

Prilog 2: Izveštaj o sprovedenoj analizi efekata

Analiza efekata opcija za Poseban cilj 1

Za ostvarivanje Posebnog cilja 1: Regulatorna reforma u funkciji unapređenja poslovnog okruženja i smanjenja nepotrebnog opterećenja za građane i privredu, identifikovane su i razmatrane sledeće opcije:

– Status quo;

– Sprovođenje regulatorne reforme kroz nastavak rada na smanjenju administrativnog opterećenja za privredu i građane po osnovu unapređenja postojećih i primene novih alata;

– Sprovođenje regulatorne reforme kroz nastavak rada na smanjenju administrativnog opterećenja za privredu i građane po osnovu unapređenja postojećih i primene novih alata i kroz bolje praćenje propisa i optimizaciju zakonodavnog okvira;

– Sprovođenje regulatorne reforme kroz nastavak rada na smanjenju administrativnog opterećenja za privredu i građane po osnovu unapređenja postojećih i primene novih alata, bolje praćenje propisa i optimizaciju zakonodavnog okvira i poboljšanje kvaliteta propisa koji se harmonizuju sa EU zakonodavstvom.

Test uticaja opcija predviđenih za postizanje Posebnog cilja 1 ima u potpunosti relevantan uticaj na kriterijume. Postignut je skoro maksimalan broj bodova, što podrazumeva obavezu razrade i izradu analize efekata opcija.

Test uticaja

Poseban cilj 1: Regulatorna reforma u funkciji unapređenja poslovnog okruženja i smanjenja nepotrebnog opterećenja za građane i privredu

bodovi

Kvantitativni kriterijumi

Promena u prihodima i rashodima, kao i primanjima i izdacima organa državne uprave/budžetu RS, na godišnjem nivou veća od 10% budžeta u odnosu na prethodnu fiskalnu godinu

1

Uticaj na više od 200.000 građana

2

Uticaj na više od 5% preduzetnika ili pravnih lica, ili na više od 20% tih lica u određenoj delatnosti

2

Kvalitativni kriterijumi

Uticaj na tržište i uslove konkurencije/konkurentnosti

2

Uvođenje značajnih reformskih, odnosno sistemskih promena

2

Horizontalni kriterijumi

Od značaja za ostvarenje jednakog tretmana i istih mogućnosti za sve, nediskriminacije i rodne ravnopravnosti

2

Inovativna praksa

Novine u odnosu na tekuće procese reforme javne uprave

2

UKUPNO:

13/14

Legenda:

0 – nije relevantno

1 – umereno primenjivo

2 – u potpunosti ispunjava kriterijum

Opcija 1. Status quo u pogledu regulatorne reforme razmatrana je i pre početka izrade SRJU i Programa. Međutim, imajući u vidu da su istekle i Strategija regulatorne reforme 2016–2020. i prateći Akcioni planovi, bilo je neophodno, najpre, kroz SRJU obuhvatiti Poseban cilj koji se odnosi na poboljšanje kvaliteta dokumenata javnih politika i propisa, a zatim i razraditi određene segmente ovog cilja kroz poseban Program. Stoga je doneta odluka da se u okviru SRJU i pratećeg Akcionog plana 2021–2025. razradi segment vezan za unapređenje razvoja usluga po meri krajnjih korisnika kroz unapređenje procesa razvoja novih usluga i optimizaciju postojećih, koje bi se, između ostalog, zasnovalo na smanjenju administrativnog opterećenja pojednostavljenjem administrativnih procedura. Sa druge strane, odlučeno je da se svi ostali aspekti regulatorne reforme obuhvate Programom. Treba imati u vidu i postojanje Programa za pojednostavljenje administrativnih postupaka e-PAPIR koji je donet 2019. godine a važi do kraja 2021. godine. Međutim, samo postojanje Programa e-PAPIR kao dokumenta javne politike kojim se nastavlja pojednostavljenje administrativnih postupaka i mera i aktivnosti usmerenih ka unapređenju procesa razvoja novih usluga i optimizaciju postojećih, ocenjeno je kao nedovoljno, te stoga ova opcija nije prihvaćena. Nedostatak ove opcije je i to što ne podrazumeva konkretne mere usmerene ka poboljšanju kvaliteta novih propisa kroz intenzivnije i potpunije sprovođenje analize efekata novih propisa, kao ni sprovođenje sveobuhvatnih eks-post analiza odabranih propisa kako bi se što potpunije sagledali postignuti efekti, ishodi i rezultati tih propisa tokom njihove primene u praksi. Opcija Status quo ne zahteva dodatne troškove u budžetu, ali na srednji i dugi rok može prouzrokovati povećanje finansijskih izdataka kako za javni, tako i za privatni i civilni sektor, ako se postojeći pravni okvir Republike Srbije ne unapredi i optimizuje i/ili ako se novi propisi ne budu izrađivali u skladu sa standardima koji su uspostavljeni i principima koje predviđa EU. Takođe, postoji mogućnost pojave posledičnih negativnih efekata koje Status quo može da ima na održiv privredni i sveukupni društveni razvoj RS, kvalitet života njenih građana, kao i na uslove poslovanja privrednih subjekata.

Opcija 2: Sprovođenje regulatorne reforme kroz nastavak rada na smanjenju administrativnog opterećenja za privredu i građane po osnovu unapređenja postojećih i primene novih alata. Pored napora usmerenih ka smanjenju administrativnog opterećenja kroz sprovođenje SRJU 2021–2030, pratećeg Akcionog plana 2021–2025. i Programa e-Papir, ova opcija bi obuhvatila mere usmerene ka smanjenju administrativnog opterećenja za privredu i građane kroz unapređenje postojećih i primenu novih alata analize efekata, kakvi su ex-post analiza efekata i različiti testovi u okviru analize efekata, kao što su: MMSP test, merenje administrativnog troška i kontrolna lista efekata propisa na konkurenciju, ali i test ravnopravnosti polova. Sprovođenje sveobuhvatnih ex-post analiza, naročito za sistemske zakone, predstavlja izuzetno važan instrument i preduslov uopšte za kvalitetnije buduće izmene i dopune ovih propisa. Direktne koristi od izbora ove opcije odnosile bi se, kako na privredne subjekte, tako i na građane, u vidu smanjenih troškova koje će imati tokom obavljanja poslovne delatnosti, izvršavanja obaveza nametnutih propisima koji će biti svrsishodniji, delotvorniji i ekonomičniji, te korišćenja kvalitetnijih javnih usluga. Procenjeno je da su pozitivni efekti ove opcije za privredne subjekte i građane, kao i po društvo u celini, značajni, pored navedenog – i zbog toga što će mere u okviru ove opcije direktno uticati na ODU da bolje procenjuju potencijalne efekte planiranih regulatornih promena i postignute rezultate već sprovedenih regulatornih promena. Kvantifikacija i monetizacija ovih koristi biće sastavni deo, pre svega, ocene efekata sprovođenja Programa e-PAPIR, a zatim i ocene kvaliteta i sveobuhvatnosti ex-ante i ex-post analiza efekata propisa sprovedenih od strane ODU i dostavljenih RSJP-u na mišljenje.

Opcija 3: Sprovođenje regulatorne reforme kroz nastavak rada na smanjenju administrativnog opterećenja za privredu i građane po osnovu unapređenja postojećih i primene novih alata i kroz bolje praćenje propisa i optimizaciju zakonodavnog okvira. Ova opcija bi pored svih mera predviđenih u okviru prethodno razmatrane opcije – obuhvatila i mere za bolje praćenje propisa i optimizaciju zakonodavnog okvira. Ovo bi, dakle, podrazumevalo i mere za bolje sagledavanje obima, svrsishodnosti, delotvornosti i ekonomičnosti celokupnog zakonodavnog okvira, te preduzimanje mera za pojednostavljenje i optimizaciju postojećih propisa i važećeg zakonodavnog okvira. Pozitivni efekti ove opcije bi takođe bili značajni, kao i kod prethodne opcije, i podrazumevali bi kako smanjenje troškova za privredne subjekte i građane po osnovu smanjenog administrativnog opterećenja i bolje procenjenih potencijalnih i stvarnih efekata propisa, tako i transparentniji pristup pravnom okviru RS. Međutim, procenjeni pozitivni efekti ne bi bili dovoljni, jer je dosadašnja praksa regulatorne reforme u RS jasno ukazala na obuhvat koji ona mora da ima u predstojećem periodu, a to podrazumeva i intenzivniju primenu alata analize efekata propisa koji treba da budu harmonizovani sa zakonodavstvom EU.

Opcija 4. Sprovođenje regulatorne reforme kroz nastavak rada na smanjenju administrativnog opterećenja za privredu i građane po osnovu unapređenja postojećih i primene novih alata, bolje praćenje propisa i optimizaciju zakonodavnog okvira i poboljšanje kvaliteta propisa koji se harmonizuju sa EU zakonodavstvom. Pored intenzivne primene mera za smanjenje opterećenosti privrede i građana kroz pojednostavljenje administrativnih postupaka, ova opcija podrazumeva značajne napore ka uvođenju novih i pospešivanju primene postojećih alata ex-ante i ex-post analize efekata propisa sa ciljem unapređenja kvaliteta i novih i postojećih propisa. Ova opcija, takođe, podrazumeva i optimizaciju zakonodavnog okvira kroz efikasnije praćenje donošenja podzakonskih akata i mogućnost smanjenja postojećeg broja propisa (na ad-hoc osnovi, kroz, na primer, „giljotinu propisa”, odnosno targetirano i brzo smanjenje broja propisa koji su prepoznati kao zastareli, suvišni, previše složeni ili preskupi za primenu; kroz uvođenje alata za sistematsko smanjenje propisa poput pravila „1-in-1-out” koje bi pred ODU stavilo zahtev da se prilikom usvajanja svakog novog propisa jedan stari eliminiše, itd.). Konačno, naročita pažnja pri sprovođenju ove opcije se posvećuje obezbeđenju snažnije podrške usklađivanju nacionalnog zakonodavstva sa zakonodavstvom EU kroz bolju primenu analize efekata propisa koji se usklađuju sa EU propisima. S obzirom na to da bi jedino ova opcija omogućila, sa jedne strane, poboljšanje kvaliteta postojećih propisa kroz postavljanje temelja za kvalitetnu evaluaciju i sistematsko pojednostavljenje postojećih propisa, te optimizaciju zakonodavnog okvira, i sa druge strane – kontrolu kvaliteta novih propisa i njegovo poboljšanje pre usvajanja – ova opcija je izabrana kao optimalna. Multikriterijumska analiza takođe je pokazala da je Opcije 4 postigla najviše bodova po odabranim kriterijumima. Stoga je zaključeno da bi se primenom mera koje obuhvata Opcija 4 mogli postići najbolji efekti u dostizanju Posebnog cilja 1: Regulatorna reforma u funkciji unapređenja poslovnog okruženja i smanjenja nepotrebnog opterećenja za građane i privredu.

Multikriterijumska analiza/Tabela

Kriterijumi

Ocena (–1 do +1) (–1 najnepovoljnija – do +1 najpovoljnija)

Direktan efekat (ponder 2)

Indirektan efekat (ponder 1)

PC 1

Opcija 1

Opcija 2

Opcija 3

Opcija 4

Regulatorna reforma u funkciji unapređenja poslovnog okruženja i smanjenja nepotrebnog opterećenja za građane i privredu

Status quo

Sprovođenje regulatorne reforme kroz nastavak rada na smanjenju administrativnog opterećenja za privredu i građane po osnovu unapređenja postojećih i primene novih alata

Sprovođenje regulatorne reforme kroz nastavak rada na smanjenju administrativnog opterećenja za privredu i građane po osnovu unapređenja postojećih i primene novih alata i kroz bolje praćenje propisa i optimizaciju zakonodavnog okvira

Sprovođenje regulatorne reforme kroz nastavak rada na smanjenju administrativnog opterećenja za privredu i građane po osnovu unapređenja postojećih i primene novih alata, bolje praćenje propisa i optimizaciju zakonodavnog okvira i poboljšanje kvaliteta propisa koji se harmonizuju sa EU zakonodavstvom

Kriterijumi

Efektivnost opcije na transparentnost i pristupačnost javne uprave i poverenje građana u javnu upravu

–1 x 2 = –2

1 x 2 = 2

1 x 2 = 2

+1 x 2 = 2

Svrsishodnost opcije

–1 x 2 = –2

0 x 2 = 0

0 x 2 = 0

+1 x 2 = 2

Delotvornost opcije

–1 x 2 = –2

0 x 2 = 0

0 x 2 = 0

+1 x 2 = 2

Opcija je u saglasnosti sa zahtevima i standardima EU

–1 x 2 = –2

0 x 2 = 0

0 x 2 = 0

+1 x 2 = 2

Troškovi sprovođenja opcije

(ocena +1 za najjeftiniju opciju)

+1 x 2 = 2

–1 x 2 = –2

–1 x 2 = –2

–1 x 2 = –2

Potrebno vreme za sprovođenje opcije/Kompleksnost opcije za sprovođenje

(ocena +1 za najkraći rok/najjednostavnije rešenje)

+1 x 2 = 2

–1 x 2 = –2

–1 x 2 = –2

–1 x 2 = –2

Da li postoje rizici za sprovođenje opcije

(ocena +1 za najmanje rizičnu opciju)

+1 x 2 = –2

–1 x 2 = –2

–1 x 2 = –2

–1 x 2 = –2

Ukupno po opcijama

–2

–4

–4

2

Opcija 4 razrađena je kroz pet mera, u skladu sa različitim skupovima srodnih aktivnosti kojima treba da se sprovode. To su:

Mera 1: Uspostavljanje sistema za praćenje promene broja važećih propisa na godišnjem nivou po oblastima i praćenje donošenja podzakonskih akata u skladu sa propisanim rokovima za njihovo donošenje;

Mera 2: Unapređenje okvira za sistematsko praćenje kvaliteta i efektivnosti propisa (ex-post analiza);

Mera 3: Unapređenje poslovnog okruženja i smanjenje administrativnih troškova za privredu i građane kroz sistemsku upotrebu alata analize efekata (MMSP test, merenje administrativnog troška i kontrolna lista efekata propisa na konkurenciju);

Mera 4: Unapređenje efekata propisa na ravnopravnost polova, i

Mera 5: Unapređenje korišćenja analize efekata u procesu usaglašavanja domaćeg zakonodavstva sa pravnim tekovinama EU.

Na osnovu sprovođenja navedenih mera, očekuju se pozitivni efekti u pogledu kvalitetnijeg i transparentnijeg pravnog okvira u RS, kroz, sa jedne strane, izradu kvalitetnijih, odnosno svrsishodnijih, delotvornijih i ekonomičnijih propisa, i sa druge strane, kroz unapređenje postojećih propisa u svrhu ostvarenja održivog razvoja sprovođenja strukturnih reformi u RS, te kvalitetnijeg života građana i lakšeg poslovanja privrednih subjekata. Na kratak rok, procenjuje se da će ukupni efekti na budžet biti neznatno nepovoljniji, prvenstveno zbog prilagođavanja državnih organa potrebi pojačanog sprovođenja ex-post analize propisa, ali će se na duži rok omogućiti efikasnije i svrsishodnije korišćenje budžetskih sredstava (sprovođenje ex post analize treba da ukaže i na neefikasnosti u trošenju sredstava namenjenih sprovođenju propisa). U kratkom roku se može se očekivati i usporavanje procesa pripreme i usvajanja propisa zbog pojačane upotrebe alata analize efekata, ali i potrebe sprovođenja analiza efekata višeg nivoa kvaliteta za propise kojima se vrši usklađivanje sa pravnim tekovinama EU. Dugoročno se mogu očekivati i direktni pozitivni efekti po upravljanje u javnoj upravi, s obzirom na to da će izrada i donošenje propisa na bazi činjenica i podataka u značajnoj meri doprineti upravljačkoj odgovornosti, te svrsishodnijem, ekonomičnijem i delotvornijem donošenju odluka u javnoj upravi, i konačno – kvalitetnijim javnim uslugama. Konačno, očekuju se i pozitivni efekti na životnu sredinu, kroz bolju procenu potencijalnih efekata na životnu sredinu koju će ODU sprovoditi, te preduzimanje mera za smanjenje potencijalnih negativnih efekata koje ODU budu procenili.

Analiza efekata opcija za Poseban cilj 2

Za ostvarivanje Posebnog cilja 2: Jačanje kapaciteta i instrumenata za kvalitetno kreiranje i praćenje javnih politika i propisa identifikovane su sledeće opcije:

– Status quo;

– Jačanje analitičkih kapaciteta ODU primenom Uredbe o načelima za unutrašnje uređenje i sistematizaciju radnih mesta u ministarstvima, posebnim organizacijama i službama Vlade (nadalje Uredbe);

– Jačanje kapaciteta ODU za kreiranje i praćenje sprovođenja javnih politika kroz sistemski pristup u odabiru organizacionih rešenja za UJPD, razvoju analitičkih veština državnih službenika u UJPD i upravljanju podacima i njihovim kvalitetom;

– Jačanje kapaciteta ODU za kreiranja dokumenata javnih politika i propisa kroz inovativna rešenja (policy lab);

– Osnivanje nacionalnih istraživačkih biroa koji bi bili centralne tačke za izradu analiza potrebnih za pripremu DJP i njihovo kasnije praćenje i vrednovanje.

Test uticaja opcija predviđenih za postizanje ovog cilja ima u potpunosti ili umereno relevantan uticaj na kriterijume. Postignuto je osam od maksimalno 14 bodova, što nalaže da se razrade i analiziraju efekti opcija.

Test uticaja

Poseban cilj 2: Jačanje kapaciteta i instrumenata za kvalitetno kreiranje i praćenje javnih politika i propisa

bodovi

Kvantitativni kriterijumi

Promena u prihodima i rashodima, kao i primanjima i izdacima organa državne uprave/budžetu RS, na godišnjem nivou veća od 10% budžeta u odnosu na prethodnu fiskalnoj godini

2

Uticaj na više od 200.000 građana

1

Uticaj na više od 5% preduzetnika ili pravnih lica, ili na više od 20% tih lica u određenoj delatnosti

1

Kvalitativni kriterijumi

Uticaj na tržište i uslove konkurencije/konkurentnosti

0

Uvođenje značajnih reformskih, odnosno sistemskih promena

2

Horizontalni kriterijumi

Od značaja za ostvarenje jednakog tretmana i istih mogućnosti za sve, nediskriminacije i rodne ravnopravnosti

0

Inovativna praksa

Novine u odnosu na tekuće procese reforme javne uprave

2

UKUPNO:

8/14

Legenda:

0 – nije relevantno

1 – umereno primenjivo

2 – u potpunosti ispunjava kriterijum

Opcija 1. Status quo

Opcija 2. Jačanje analitičkih kapaciteta ODU primenom Uredbe može biti otežano usled nedostatka pojašnjenja i definisane granice između zadataka Unutrašnje jedinice za pripremu planskih dokumenata i podršku upravljanju i ostalih sektora i organizacionih jedinica u ODU. Pošto su organi državne uprave veoma različiti po pitanju veličine, strukture, potrebe za analitičkim poslovima i njihovom obuhvatu, postojećim kapacitetima i institucionalnim rešenjima, ova opcija podrazumeva prepuštanje organima državne uprave da sami odrede način implementacije Uredbe. U tom smislu Uredba dopušta različita tumačenja. Jedna od posledica, ali i ključni rizik za uspeh ove opcije je nedostatak standardizovanog prikupljanja i upravljanja podacima u svim oblastima planiranja.

Primena ove opcije može imati značajne efekte na finansijske rashode državne uprave, imajući u vidu da svi kapaciteti ovih analitičkih jedinica neće biti popunjeni samo preuzimanjem postojećih državnih službenika. Značajan deo kapaciteta biće popunjavan i eksternim zapošljavanjem. Precizna procena potrebnih dodatnih rashoda za plate zaposlenih biće poznata nakon sprovođenja analize potreba i mapiranja postojećih kapaciteta.

Takođe, ova opcija ima značajan efekat i na upravljanje i organizacione promene u samim ODU i državnoj upravi. Naime, radi se o uvođenju sasvim novih organizacionih celina u svim mapiranim ODU, kojih je 70, te o uspostavljanju novih radnih mesta koja bi po svom karakteru trebalo da budu značajno drugačija od postojećih. To će za ODU predstavljati izazov kako u fazi uvođenja, jer je potrebno da takvim novim jedinicama nađu mesto u postojećim strukturama, tako i u prvim fazama njihovog funkcionisanja jer je potrebno da integrišu u postojeće procese rada.

Efekti na životnu sredinu, ekonomiju i društvo su indirektni i mogu biti pozitivni. Uvođenje ovih jedinica ima za ideju da unapredi planiranje i doprinese značajno boljem kvalitetu javnih politika, te je opravdana pretpostavka da bi sva potencijalna unapređenja u oblasti planiranja značila i bolju reakciju države na postojeće probleme u društvu (socijalne, ekonomske, ekološke).

Opcija 3. Jačanje kapaciteta ODU za kreiranje i praćenje sprovođenja javnih politika kroz sistemski pristup u odabiru organizacionih rešenja za UJPD, razvoju analitičkih veština državnih službenika u UJPD i upravljanju podacima i njihovim kvalitetom koje bi osim 1) pružanja podrške ODU u pripremi, praćenju i izveštavanju o DJP i 2) finansijskom upravljanju i kontroli, imale i druge zadatke. S jedne strane, treba da vode računa o konzistentnom i jasnom sektorskom ustrojstvu strateškog okvira, podržavaju pripremu propisa (AEP) i izradu dodatnih analiza o informacijama o stanju u oblasti u delokrugu ODU (redovno i u slučaju incidenata, šokova ili drugih ad-hoc zahteva), i da pruže podršku u praćenju efikasnosti i kvaliteta pruženih javnih usluga. S druge strane, proširenje nadležnosti bi podrazumevalo da UJPD postanu fokalna tačka za povezivanje politika sa budžetom kroz pripremu, praćenje i izveštavanje o sprovođenju srednjoročnih planova. Time bi se omogućilo povezivanje planiranih ciljnih vrednosti rezultata i učinka na institucionalnom i organizacionom nivou sa upravljanjem učinkom na individualnom nivou. UJPD bi u tom slučaju omogućavale prikupljanje informacije od značaja i koristi za (strateške) jedinice za ULJR, kao i za organizacioni razvoj (upravljanje promenama, Common Assessment Framework – CAF) i mogli bi da se u budućnosti profilišu kao centri izvrsnosti u državnoj upravi. (UJPD bi mogle da budu instrumentalne i za jedinice za ULJR. Zadatak ovako definisanih unutrašnjih jedinica odnosio bi se i na prikupljanje i obradu podataka koji proističu iz procesa rada ODU, iz zvaničnih statističkih registara i naručenih istraživanja, a dodatnu podršku ODU i UJPD u formulisanju politika davala bi naučna zajednica s ciljem da se njihovo znanje i iskustvo u najvećoj mogućoj meri iskoriste za pripremu politika i propisa. Naučna zajednica bi pružala podršku radu ODU. UJPD bi radile na uspostavljanju saradnje i širenju mreže sektorskih eksperata iz naučno-istraživačke zajednice s ciljem konkretnijeg doprinosa istraživačke delatnosti kvalitetu javnih politika i propisa. Implementacija ovako definisanih UJPD zahteva dopune Uredbe, kao i pripremu mape puta za podršku u njenom sprovođenju u ODU.

U kvalitativnom smislu, efekti su gotovo identični kao u slučaju prethodne opcije, s razlikom u upravljačkim. Naime, proširenje nadležnosti UJPD zahteva nešto složenije radne zadatke, a samim tim i zahteva veće napore za njihovim upravljanjem. Ipak, ovaj pristup nosi sa sobom veći potencijal za ubiranje velikih pozitivnih efekata po ekonomiju, društvo i ekologiju zbog sveobuhvatnijih rešenja.

Opcija 4. Jačanje kapaciteta ODU za kreiranja dokumenata javnih politika i propisa kroz inovativna rešenja (policy lab) se odnosi na podsticanje ODU da DJP i propise pripremaju na inovativan način upotrebom alata koji se mogu primeniti na ograničenom broju slučajeva, a potom primeniti na nivou cele javne uprave. Cilj ove opcije je da ODU budu ohrabreni da formulišu rešenja koja bi se zasnivala pre svega na iskustvu korisnika i novim tehnologijama i time rad javne uprave usmerio ka traženju inovativnih pristupa kreiranju javnih politika. Primena ove opcije zahteva intenzivnu saradnju kako sa sličnim institucijama u drugim državama, tako i sa domaćim ODU u procesu reformisanja. Ipak, nije moguće ovu opciju primeniti izolovano s obzirom da je njen potencijal za duboku promenu kulture sprovođenja analitičkih poslova, kakva je nameravana ovim Programom, ograničen. Primena ove opcije može delimično uticati na promene, kroz uvođenje inovativne prakse u pripremi pojedinih javnih politika, ali ne može značajnije uticati na tekuće i rutinske radnje u pripremi javnih politika koji, ipak, imaju daleko najveći udeo u radnim tokovima. Osnivanje policy lab-ova nije česta međunarodna praksa, ali tamo gde je prisutna, poput Velike Britanije, predstavljale su značajnu inovaciju u pripremi javnih politika kroz uvođenje novih alata i pristupa, poput upotrebe saznanja iz oblasti psihologije u unapređenju poreske naplate.

Primena ove opcije nema značajne efekte na finansije i upravljanje, s obzirom da se radi samo o promeni pristupa u razvoju javnih politika. To ne zahteva značajno dodatno zapošljavanje niti suštinske organizacione promene. Sa druge strane, mogu se očekivati indirektni, ali značajno veliki i pozitivni efekti na ekonomiju, društvo i zaštitu životne sredine. Naime, primena inovativnih rešenja u kreiranju i sprovođenju javnih politika može pomoći da se pronađu odgovori na neke od hroničnih problema društva koje tradicionalni pristup nije mogao da otkloni.

Opcija 5. Osnivanje istraživačkog biroa koji bi bio centralna tačka za izradu analiza potrebnih za pripremu DJP i praćenje i vrednovanje njihovog rada. Time bi se na jednom mestu u javnoj upravi skoncentrisala analitička ekspertiza, što bi stvorilo mogućnost rešavanja i najkompleksnijih društvenih problema. Postojeći ODU bi i dalje imali nadležnost za pripremu DJP i propisa, ali bi im ovi biroi pružali stručnu analitičku podršku tokom celog procesa, ali bi bili i mesto preispitivanja javnih politika. Državnim službenicima u ODU bi se pružila podrška u vidu obuka i dodatnog stručnog usavršavanja, kako bi se njihove analitičke veštine podigle na viši nivo.

Nedostatak ovog pristupa je, međutim, što osnivanje ovakvih institucija nije česta međunarodna praksa pa ne postoji dovoljan broj zemalja na osnovu čijeg iskustva bi se moglo učiti. Osim Holandije, koja ima tri velika i snažna planska biroa, i od skoro Slovačke, koja je takve biroe osnovala pri svojim ministarstvima, druge zemlje gotovo da ne praktikuju ovakav pristup izgradnji analitičkih veština. Ipak, kada postoje, oni jesu vredni centri izvrsnosti i znanja koji funkcionišu kao podrška procesu pripreme javnih politika. Još jedan nedostatak odnosi se na mogućnost primene ovakvog rešenja u postojećem institucionalnom kontekstu Republike Srbije. Naime, u državnoj upravi u kojoj je snažna kultura silosa, kao što je Srbija, postoji bojazan da se ovakvi instituti ne bi dobro integrisali u redovan rad drugih ODU, te da njihova uloga ne bi imala taj značaj kao što je to u slučaju Holandije u kojoj kabinet predsednika Vlade obezbeđuje snažnu koordinaciju i saradnju različitih institucija.

Primena ove opcije zahteva, komparativno u odnosu na prethodne, sasvim izvesno najveće finansijske izdatke. Radi se o formiranju potpuno novih državnih institucija, čija radna mesta mahom čine pojedinci sa najvišim nivoom obrazovanja (master i doktoratima), što uslovljava veoma visoke rashode na zarade. Ta radna mesta se mahom ne mogu popuniti preuzimanjem postojećih državnih službenika, jer oni uglavnom ne poseduju takve kvalifikacije, te se popunjavanje radnih mesta mora odvijati gotovo u celosti kroz novo zapošljavanje.

Direktni efekti na životnu sredinu su mali i odnose se pre svega na zagađenje koje proističe iz upotrebe električne energije, papira, kancelarijskog materijala. Indirektni efekti mogu biti značajni i ogledaju se pre svega u brže prepoznatim ekološkim problemima društva, bolje ukrojenim javnim politikama koje targetiraju ovaj problem i njihovom boljem monitoringu i učenju za buduće cikluse planiranja. Slično je i sa efektima na ekonomiju i društvo, gde se prednosti ovog pristupa ogledaju pre svega u boljim javnim politikama. Upravljački efekti su zanemarljivi, s obzirom da se promena odvija van postojećeg režima rada ODU.

Multikriterijumska analiza/Tabela

Kriterijumi

Ocena (–1 do +1) (–1 najnepovoljnija – do +1 najpovoljnija)

Direktan efekat (ponder 2)

Indirektan efekat (ponder 1)

PC 2

Opcija 1

Opcija 2

Opcija 3

Opcija 4

Opcija 5

Jačanje kapaciteta i instrumenata za kvalitetno kreiranje i praćenje javnih politika i propisa

Status quo

Jačanje analitičkih kapaciteta ODU primenom Uredbe

Jačanje kapaciteta ODU za kreiranje i praćenje sprovođenja javnih politika kroz sistemski pristup u odabiru organizacionih rešenja za UJPD, razvoju analitičkih veština državnih službenika u UJPD i upravljanju podacima i njihovim kvalitetom

Jačanje kapaciteta ODU za kreiranja dokumenata javnih politika i propisa kroz inovativna rešenja (policy lab)

Osnivanje nacionalnih istraživačkih biroa kao centralnih mesta za analizu i evaluaciju javnih politika.

Kriterijumi

Efektivnost opcije na transparentnost i pristupačnost javne uprave i poverenje građana u javnu upravu?

–1 x 2 = –2

+1 x 1 = 1

+1 x 2 = 2

+1 x 2 = 2

+1 x 1 = 1

Da li je opcija u saglasnosti sa zahtevima EU?

–1 x 2 = –2

+1 x 2 = 2

+1 x 2 = 2

+1 x 2 = 2

+1 x 2 = 2

Troškovi sprovođenja opcija? (ocena +1 za najjeftiniju opciju)

0 x 2 = 0

0 x 2 = 0

0 x 2 = 0

1 x 2 = 2

0 x 2 = 0

Potrebno vreme za sprovođenje opcije? (ocena +1 za najkraći rok)

+1 x 2 = 2

0 x 2 = 0

0 x 2 = 0

1 x 2 = 2

0 x 2 = 0

Kompleksnost ove opcije za sprovođenje? (ocena +1 za najjednostavnije rešenje)

+1 x 2 = 2

0 x 1 = 0

0 x 1 = 0

1 x 1 = 1

0 x 1 = 0

Da li je sprovođenje opcije vezano za rizike (ocena +1 za najmanje rizičnu opciju)

–1 x 2 = –2

0 x 1 = 0

0 x 1 = 0

0 x 1 = 0

0 x 1 = 0

Ukupno po opcijama

–2

3

4

7

3

Analizom efekata opcija došlo se do zaključka da je za ostvarenje posebnog cilja 2 optimalna kombinacija opcije 3 i opcije 4, kojima se na najdirektniji i efikasniji način realizuje poseban cilj 2. S jedne strane, direktno se investira u preko neophodne ljudske kapacitete u ODU, a sa druge podstiču novi načini razmišljanja i rada prilikom formulisanja javnih politika.

Ova dve opcije su razrađene kroz pet mera u skladu sa različitim skupovima srodnih aktivnosti kojima treba da se sprovode. To su:

Mera 2.1: Organizaciono uspostavljanje unutrašnjih jedinica za planska dokumenta i podršku upravljanju (UJPD);

Mera 2.2: Unapređenje veština rukovodilaca i državnih službenika u UJPD za pripremu, praćenje sprovođenja i izveštavanje o sprovođenju planskih dokumenta i efektivniji sistem finansijskog upravljanja i kontrole;

Mera 2.3: Uvođenje sistemskog pristupa u upravljanju podacima i obezbeđivanje informacione osnove za rad UJPD i efektivniji sistem finansijskog upravljanja i kontrole;

Mera 2.4: Podrška saradnji naučno-istraživačke zajednice i ODU u procesu kreiranja javnih politika; i,

Mera 2.5: Unapređenje postojećih i iniciranje i kreiranje inovativnih rešenja u javnim politikama zasnovano na podacima i istraživanju potreba krajnjih korisnika.

Osnivanjem i funkcionisanjem unutrašnjih jedinica za planska dokumenta i finansijsko upravljanje i kontrolu suštinski će se postići napredak u oblasti prikupljanja i upravljanja podacima, izradom analiza za pripremu javnih politika, pripreme samih javnih politika i podrške rukovodstvu ministarstava i drugih ODU u donošenju važnih odluka, s obzirom da će se državna uprava pozabaviti ovim pitanjem na sistematski način. Dodatno, implementacija ovih mera unaprediće ekspertizu u ovim oblastima u okviru ODU, smanjiće zavisnosti od eksterne stručne podrške, odnosno osposobiće samu državnu upravu da izrađuje sofisticirane analize. Takođe, sprovođenje mera iz ovog skupa uticaće i na promenu pripreme javnih politika, odnosno primene inovativnih pristupa u razmišljanju o javnim politikama i kreiranju rešenja, kao i do snažnije integracije sa ODU sa naučno-istraživačkom zajednicom. Iako primena ovog skupa mera iziskuje značajne finansijske rashode za državu, ona ipak predstavlja preko potrebnu investiciju u ljudske kapacitete i znanja u okviru javne uprave, ključne za suočavanje sa savremenim sve sofisticiranijim i kompleksnijim izazovima.

Analiza efekata opcija za Poseban cilj 3

Za ostvarivanje Posebnog cilja 3: Efektivna koordinacija politika identifikovane su sledeće opcije:

– Status quo;

– Puno zaokružavanje planskog sistema i unapređenje vertikalne koordinacije upravljanja javnim politikama;

– Unapređenje horizontalne koordinacije upravljanja javnim politikama koristeći postojeće institucionalne mehanizme uz nadogradnju i povezivanje informacionih sistema za planiranje; i

– Unapređenje horizontalne koordinacije politika dodeljivanjem nadležnosti jednoj instituciji i jačanjem njenih kapaciteta.

Test uticaja opcija predviđenih za postizanje ovog cilja ima u potpunosti ili umereno relevantan uticaj na kriterijume. Postignuto je 7 od maksimalno 14 bodova, što podrazumeva obavezu razrade i izradu analize efektata opcija.

Test uticaja

Poseban cilj 3: Efektivna koordinacija politika

bodovi

Kvantitativni kriterijumi

Promena u prihodima i rashodima, kao i primanjima i izdacima organa državne uprave/budžetu RS, na godišnjem nivou veća od 10% budžeta u odnosu na prethodnu fiskalnoj godini

1

Uticaj na više od 200.000 građana

1

Uticaj na više od 5% preduzetnika ili pravnih lica, ili na više od 20% tih lica u određenoj delatnosti

1

Kvalitativni kriterijumi

Uticaj na tržište i uslove konkurencije/konkurentnosti

1

Uvođenje značajnih reformskih, odnosno sistemskih promena

1

Horizontalni kriterijumi

Od značaja za ostvarenje jednakog tretmana i istih mogućnosti za sve, nediskriminacije i rodne ravnopravnosti

1

Inovativna praksa

Novine u odnosu na tekuće procese reforme javne uprave

1

UKUPNO:

7/14

Legenda:

0 – nije relevantno

1 – umereno primenjivo

2 – u potpunosti ispunjava kriterijum

Opcija 1. Status quo pretpostavlja da se nastavlja primena postojećih propisa koji uređuju sistem planiranja, uključujući i analizu efekata javnih politika i propisa i da se njihova implementacija sprovodi dosadašnjim tempom, uz već uspostavljenu podršku Republičkog sekretarijata za javne politike, razvijene priručnike i obuke koje se sprovode u okviru NAJU. Takođe, opcija podrazumeva da se u periodu sprovođenja Programa nastavlja primena JIS-a u okviru do sada razvijenih funkcionalnosti, kao instrumenta, ali i poluge za sistematičan pristup planiranju i izveštavanju o javnim politikama i srednjoročnim planovima. Dinamika optimizacije planskih okvira za oblasti planiranja kao i do sada, zavisila bi od kapaciteta i spremnosti ministarstava, predlagača dokumenta javnih politika.

U dva sukcesivna Izveštaja EK za 2019. i 2020. godinu, a u vezi sa kreiranjem i koordinacijom politika se navodi da Nacionalni plan za usvajanje pravnih tekovina EU (NPAA) i Vladin godišnji program rada moraju biti bolje sinhronizovani62. Ova opcija međutim ne obuhvata dodatne mere i aktivnosti na njihovom usklađivanju, kao i na uzajamnom usklađivanju ostalih dokumenata na centralnom nivou (APSPV, GPRV, NPAA, ERP). Opcija Status quo ne zahteva dodatne troškove u budžetu, ali na srednji i dugi rok može prouzrokovati povećanje finansijskih izdataka, s obzirom na potencijalno nedovoljno kvalitetno i usaglašeno razvojno i srednjoročno planiranje, kao i potencijalno negativne lančane efekte po održiv privredni i društveni razvoj.

Ključni nedostatak, odnosno ključni rizik ove opcije je što bi proces optimizacije i zaokruživanje planskog okvira bio dugotrajan, a u pojedinim ključnim oblastima bi mogao i da izostane. Status quo u pogledu centralne horizontalne može dovesti do usporavanja i stagnacije reforme upravljanja javnim politikama i izostanak očekivanih pozitivnih efekata na privredu i građane.

Opcija 2. Ova opcija podrazumeva unapređenje/reviziju propisa kojima je regulisan planski sistem i sprovođenje analize efekata u pravcu preispitivanja utvrđenih oblasti planiranja i čvršćeg obavezivanja vodećih ministarstava da se identifikovane ključne oblasti planiranja urede tako da se uspostavi odgovarajuća hijerarhijska struktura dokumenta javnih politika na nivou oblasti planiranja, kao i da se obezbede funkcionalni koordinacioni mehanizmi za upravljanje sprovođenjem planskih dokumenata, čime bi se omogućilo usklađeno izveštavanje o postignutim ishodima i rezultatima. RSJP bi i dalje pružao stručnu podršku vodećim ministarstvima nadležnim za datu oblast planiranja. Opcija uključuje i da Vlada stavi van snage dokumenata javnih politika koje nemaju ograničen period važenja, što nije u skladu sa Zakonom, kako bi se doprinelo uspostavljanju planskih okvira na nivou oblasti planiranja (hijerarhija, vrsta i broj dokumenata). Uspostavljeni optimalni okvir DJP na nivou utvrđenih oblasti planiranja, obezbeđuje efikasno praćenje sprovođenja DJP, kvalitetno izveštavanje, kao i izradu srednjoročnih planova. Saglasno s ovim merama, u okviru Programa reforme sistema lokalne samouprave i Programa reforme upravljanja javnim finansijama predviđene su mere i aktivnosti za unapređenje planskog okvira kroz podršku za razvojno planiranje, planiranje DJP i srednjoročno planiranje na lokalnom nivou, kao i srednjoročno planiranje na centralnom nivou.

S obzirom da se efektivna koordinacija javnih politika zasniva na jasno određenim pravcima razvoja i prioritetima, ova opcija podrazumeva i pripremu i usvajanje krovnog razvojnog dokumenta, Plana razvoja Republike Srbije, koji treba da postavi dugoročne razvojne prioritete države i omogući strateško planiranje investicija.

Nedostatak ove opcije je u tome što ne doprinosi rešavanju pitanja nedovoljno efikasne horizontalne koordinacije na centralnom nivou, što za posledicu ima nepotpunu usklađenost dokumenata na državnom nivou (APSPV, GPRV, NPAA, ERP) i pored toga što ZPS propisuje obavezu usklađivanja javnih politika.

Direktni pozitivni efekti ove opcije kako na republički, tako i na budžete JLS trebalo bi da se očekuju u srednjoročnom periodu, jer će razvojno planiranje omogućiti kvalitetnije utvrđivanje liste prioritetnih ciljeva i usklađivanje javnih politika, predvidivu investicionu politiku, kao i sistematičnu primenu srednjoročnog planiranja bolje planiranje budžeta na svim nivoima vlasti. To će imati za posledicu pozitivne direktne (investiciona politika) i indirektne efekte na konkurentnost, odnosno lakši izlazak na međunarodno tržište, koje je međutim teško unapred monetarizovati. Imajući u vidu da ova opcija pretpostavlja jačanje kapaciteta kako za koordinaciju, tako i sveukupno efikasnije upravljanje javnim politikama posebno na nivou oblasti planiranja, to na kratki i srednji rok podrazumeva dodatne troškove i napore u vidu obuka i mogućeg novog zapošljavanje, ali dugoročno posmatrano, osnaženi upravljački kapaciteti vodiće efektivnijim politikama i kvalitetnijim uslugama javne uprave.

Opcija 3. predviđa mehanizme i instrumente za bolje usklađivanje (u formulaciji, vremenskim rokovima) i redovno (godišnje) ažuriranje dokumenata na centralnom nivou GPRV, APSPV, NPAA, ERP, koji se pripremaju na osnovu priloga prioritetnih aktivnosti svih resora i omogućavaju međusektorsku koordinaciju. Ova opcija podrazumeva uspostavljanje sistematične kontrole međusobne usklađenosti dokumenata, koja bi se vršila preko postojećih mehanizama koordinacije kao što je Stručna zajednička grupa za koordinaciju i praćenje sprovođenja javnih politika i normativnih delatnosti. Redovnu proveru usklađenosti vrše centralne institucije (GS, MEI, MF) u saradnji i uz podršku RSJP, koji objedinjava informacije o usklađenosti i dostavlja Stručnoj grupi na razmatranje.

Da bi planski sistem bio delotvoran neophodno je dostizanje pune primene i dalji razvoj alata za praćenje i izveštavanje o sprovođenju javnih politika, odnosno proširivanje funkcionalnosti informacionog sistema za planiranje, praćenje sprovođenja, koordinaciju javnih politika i izveštavanje (JIS) za bolju kontrolu horizontalne usklađenosti, upotrebu OMT (on line alat za praćenje) i prezentovanje rezultata javnosti. Takođe, podrazumeva automatizaciju veza između različitih informacionih sistema za planiranje na centralnom nivou, kao i razvoj i povezivanje sistema za planiranje na lokalnom nivou. U okviru ove opcije predviđena je i obuka državnih organa za izradu i praćenje sprovođenja APSPV.

Nedostatak ove opcije je što je isključivo usmerena na poboljšanje centralne horizontalne koordinacije, dok je vertikalna koordinacija upravljanjem javnim politikama (na nivou oblasti planiranja) prepuštena predlagačima javnih politika. Praksa uspostavljanja planskih okvira i koordinacionih mehanizama, odnosno efektivnost koordinacije je prilično neujednačena, jer zavisi od kapaciteta pojedinačnih organa, ali i kompleksnosti samih planskih oblasti.

Usklađeno planiranje planskih dokumenata na centralnom nivou treba da dovede do bolje koordinacije naročito međusektorskih tema, od čega se očekuju pozitivni sinergetski efekti u svim oblastima razvoja, naročito u pogledu strukturnih reformi u cilju održivog razvoja države.

Sprovođenje mera ove opcije u kratkoročnom periodu će iziskivati dodatna ulaganja i izdatke u budžetu za nadogradnju JIS-a novim funkcionalnostima, koji su srednjoročno posmatrano opravdani, jer vode sistematičnom praćenju i izveštavanju o politikama koje se sprovode, što omogućava blagovremene i ciljane korekcije, a samim tim i njihovu efektivnost. Efekti po društvo u celini su značajni, jer omogućavaju jasan uvid javnosti u rezultate koji se postižu i posredno utiču na veće učešće građana i privrede u kreiranju i praćenju sprovođenja politika. Očekuje se da će veća transparentnost i činjenička zasnovanost u pogledu postignutih rezultata voditi većoj upravljačkoj odgovornosti.

Opcija 4. Ova opcija predviđa mere i aktivnosti za unapređenje koordinacije politika dodeljivanjem nadležnosti jednoj instituciji i uspostavljanjem zvanične procedure za redovnu (periodičnu) proveru usklađenosti i ažurnosti dokumenata na centralnom nivou – GPRV, APSPV, NPAA, ERP.63 To podrazumeva izmene i donošenje novih propisa radi uvođenja novih obaveza i procedura. Podrazumeva obuhvatno jačanje i izgradnju kapaciteta date institucije za sprovođenje provere usklađenosti, uključujući i razvoj sektorske ekspertize. Nedostatak je što ne doprinosi uzajamnoj saradnji svih centralnih organa Vlade (GS, MF, RSJP, MEI, RSZ, MDULS) i što je usmerena samo na horizontalnu koordinaciju. Ova opcija bi zahtevala i dosta vremena za jačanje kapaciteta, pa bi njena puna primena mogla da započne tek 2023. godine, a prvi efekti bi mogli da se očekuju 2025. godine.

Efekti ove opcije, kroz bolju koordinaciju međusektorskih tema bi dugoročno posmatrano bili pozitivni u svim aspektima društvenog razvoja (privredni, socijalni i zaštita životne sredine), ali zahteva veća ulaganja za jačanje kapaciteta te institucije kao i izmene i dopune propisa. Pošto ova opcija podrazumeva isključivo nadležnost i odgovornost za usklađivanje postoji značajan rizik da saradnja i podrška ostalih centralnih institucija izostane.

Multikriterijumska analiza/Tabela

Kriterijumi

Ocena (–1 do +1) (–1 najnepovoljnija – do +1 najpovoljnija)

Direktan efekat (ponder 2)

Indirektan efekat (ponder 1)

PC 3

Opcija 1

Opcija 2

Opcija 3

Opcija 4

Efektivna koordinacija politika

Status quo

Puno zaokruživanje planskog okvira i unapređenje vertikalne koordinacije upravljanja javnim politikama

Unapređenje horizontalne koordinacije upravljanja javnim politikama koristeći postojeće institucionalne mehanizme uz nadogradnju i povezivanje informacionih sistema za planiranje

Unapređenje horizontalne koordinacije politika dodeljivanjem nadležnosti odgovarajućoj instituciji i jačanjem njenih kapaciteta

Kriterijumi

Efektivnost opcije na transparentnost i pristupačnost javne uprave i poverenje građana u javnu upravu?

0 x 1 = 0

+1 x 1 = 1

+1 x 2 = 2

0 x 1 = 0

Da li je opcija u saglasnosti sa zahtevima EU?

–1 x 1 = –1

+1 x 2 = 2

+1 x 2 = 2

+1 x 1 = 1

Troškovi sprovođenja opcija? (ocena +1 za najjeftiniju opciju)

0 x 2 = 0

+1 x 2 = 2

+1 x 2 = 2

–1 x 2 = –2

Potrebno vreme za sprovođenje opcije? (ocena +1 za najkraći rok)

+1 x 2 = 2

0 x 2 = 0

0 x 2 = 0

–1 x 2 = –2

Kompleksnost ove opcije za sprovođenje? (ocena +1 za najjednostavnije rešenje)

+1 x 2 = 2

0 x 1 = 0

0 x 1 = 0

–1 x 1 = –1

Da li je sprovođenje opcije vezano za rizike (ocena +1 za najmanje rizičnu opciju)

–1 x 2 = –2

0 x 1 = 0

0 x 1 = 0

–1 x 1 = –1

Ukupno po opcijama

1

5

6

–3

Multikriterijumska analiza je pokazala da su opcije 2 i 3 postigle najviše bodova po odabranim kriterijumima. S obzirom da se radi o dve kompatibilne i komplementarne opcija, zaključeno je da će se primenom skura mera koje obuhvataju obe opcije postići najbolji efekti u dostizanju postavljenog cilja. Opravdanost za izbor ove dve opcije je što uzajamno neutrališu rizike koji se javljaju ukoliko se fokus stavlja samo na horizontalnu, ili samo na vertikalnu koordinaciju.

Ova dve opcije su razrađene kroz četiri mere, u skladu sa različitim skupovima srodnih aktivnosti kojima treba da se sprovode. To su:

Mera 1: Revidiranje oblasti planiranja i zaokruživanje planskog okvira;

Mera 2: Optimizacija planskih okvira i koordinacionih mehanizama na nivou oblastima planiranja i sprovođenja javnih politika;

Mera 3: Unapređenje usklađenosti planiranja na centralnom nivou; i,

Mera 4: Unapređenje praćenja i izveštavanja o rezultatima javnih politika i transparentna prezentacija za javnost.

Kroz unapređenje kako vertikalne, tako i horizontalne koordinacije politika, od planiranih mera se očekuju pozitivni sinergetski efekti u svim oblastima razvoja kroz jasne pravce razvoja, prioritete i predvidivu investicionu politiku u svrhe ostvarenja održivog razvoja sprovođenja strukturnih reformi. Na kratak rok, efekti na budžet će biti neznatno nepovoljni, ali će na duži rok omogućiti efikasnije planiranje budžeta, sa prostorom za uštede. Od sprovođenja mera očekuju se direktni pozitivni efekti po upravljanje, uključujući i indirektan doprinos upravljačkoj odgovornosti. Značajno pozitivan efekat se očekuje u pogledu transparentnog i tačnog informisanja javnosti o efektima javnih politika i propisa koji se sprovode, što posredno može dovesti do većeg učešća građana i privrede u kreiranju i praćenju sprovođenja politika, pa samim tim i njihovom boljem kvalitetu i većem legitimitetu.

––––––––––––––

62 Izveštaj EK o napretku Srbije za 2020. godinu – https://www.mei.gov.rs/srp/dokumenta/eu-dokumenta/godisnji-izvestaji-ek

63 Uporedna analiza pokazuje da je ovo rešenje primenjeno u više evropskih država. U Grčkoj je to Kancelarija za koordinaciju, institucionalne, međunarodne i evropske poslove Generalnog sekretarijata vlade, u Češkoj Vladino veće za održivi razvoj, u Letoniji Centralna vladina jedinica za planiranje – Međusektorski koordinacioni centar. U pojedinim državama, kao što su Ujedinjeno Kraljevstvo, Holandija, Belgija i Finska je kabinet predsednika vlade zadružen za koordinaciju.

Analiza efekata opcija za Poseban cilj 4

Za ostvarivanje Posebnog cilja 4: Povećanje stepena učešća civilnog društva, privrede i drugih zainteresovanih strana u ranim fazama pripreme javnih politika i propisa i praćenju njihovih efekata identifikovane su sledeće opcije:

– Status quo;

– Osiguravanje doslednog učešća javnosti pooštravanjem kontrole kvaliteta i uspostavljanjem mehanizma za pritužbe; i,

– Osiguravanje doslednog učešća javnosti uvođenjem sistematskog praćenja i izveštavanja, kao i razvojem alata i programa podrške za upravo i civilno društvo.

Test uticaja opcija predviđenih za postizanje ovog cilja ima u potpunosti ili umereno relevantan uticaj na kriterijume. Postignuto je 7 od maksimalno 14 bodova, što podrazumeva obavezu razrade i izradu analize efektata opcija.

Test uticaja

Poseban cilj 4: Povećanje stepena učešća civilnog društva, privrede i drugih zainteresovanih strana u ranim fazama pripreme javnih politika i propisa i praćenju njihovih efekata

bodovi

Kvantitativni kriterijumi

Promena u prihodima i rashodima, kao i primanjima i izdacima organa državne uprave/budžetu RS, na godišnjem nivou veća od 10% budžeta u odnosu na prethodnu fiskalnoj godini

1

Uticaj na više od 200.000 građana

1

Uticaj na više od 5% preduzetnika ili pravnih lica, ili na više od 20% tih lica u određenoj delatnosti

1

Kvalitativni kriterijumi

Uticaj na tržište i uslove konkurencije/konkurentnosti

0

Uvođenje značajnih reformskih, odnosno sistemskih promena

1

Horizontalni kriterijumi

Od značaja za ostvarenje jednakog tretmana i istih mogućnosti za sve, nediskriminacije i rodne ravnopravnosti

2

Inovativna praksa

Novine u odnosu na tekuće procese reforme javne uprave

1

UKUPNO:

7/14

Legenda:

0 – nije relevantno

1 – umereno primenjivo

2 – u potpunosti ispunjava kriterijum

Opcija 1. Status quo pretpostavlja da se nastavlja primena postojećih propisa koji uređuju uključivanje zainteresovanih strana i ciljnih grupa u izradu i sprovođenje dokumenata javnih politika i propisa bez ikakvih dodatnih regulatornih ili implementacionih promena. Iako je usvajanje ZPS-a poboljšalo pravni okvir za učešće civilnog društva i privrede, praksa pokazuje da do sada nije postignut poseban napredak. Prema tome, bez daljeg delovanja, velika je verovatnoća da će u praksi zainteresovane strane i dalje biti uključene samo u poslednjim fazama donošenja propisa, a ne očekuje se ni značajan napredak u doslednosti sprovođenja obaveznih konsultacija.

Kao što pokazuju podaci za 2019. i 2020. godinu, konsultacije su sprovedene samo za oko 35% donetih zakona. Napredak je vrlo spor, jer je udeo u 2019. godini iznosio 34,1%, a u 2020. godini 35,7%. Bez dodatnih mera, dakle, poboljšanja pravnog okvira neće postići svoju svrhu. Opcija status quo ne zahteva dodatne troškove u budžetu, ali u srednjoročnom i dugoročnom periodu može prouzrokovati povećanje finansijskih rashoda, s obzirom na nedovoljno kvalitetne i usaglašene propise i javne politike.

Opcija 2. Ova opcija planira da se pooštri kontrola kvaliteta konsultacija i javnih rasprava. Prema trenutnom okviru, tekst nacrta zakona ili dokumenta javne politike u praksi može da ide dalje u proceduru usvajanja i kada uz njega nije priložen izveštaj o konsultacijama ili kada one uopšte nisu sprovedene, pa čak i u slučajevima kada je RSJP zbog toga u svom mišljenju uputio primedbu predlagaču da treba da izradi i dostavi izveštaj. Opcija 2 predviđa da se takva praksa spreči uvođenjem jasnog pravila, da se u slučaju otkrivenih kršenja, propis ne može usvojiti dok odstupanje od pravila ne bude otklonjeno. Pored toga, opcija predviđa uspostavljanje centralnog mehanizma za pritužbe u slučajevima nepoštovanja postojećih pravila o javnim konsultacijama. To znači da bi se definisalo žalbeno telo, njegova ovlašćenja, proceduralna pravila žalbe, kao i moguće sankcije u slučaju kršenja (obustava postupka, povratak itd.).

Iako bi u praksi ova opcija mogla da obezbedi usklađenost sa trenutnim pravnim okvirom, vrlo je složena u pogledu primene, jer zahteva nove nadležnosti i dodatno osoblje. Takođe je upitno da li bi zbog predviđenih sankcija u slučaju kršenja bilo moguće osigurati političku volju ili saglasnost ministarstava za njenu primenu. Ovakav „tvrd” pristup mogao bi naići i na prećutno protivljenje sastavljača propisa, jer samo pooštrava uslove rada na izradi propisa, ali ne predviđa nikakve suštinske novine, odnosno instrumente i aktivnosti koji bi olakšali rad predlagačima propisa. Stoga ova opcija ne bi nužno dovela do poboljšanja u praksi, nego bi mogla rezultirati u kašnjenju u izradi i usvajanju propisa zbog moguće obustave postupaka. Njen efekat bi tako mogao biti čak potpuno suprotan onome što se želi.

Ova opcija takođe ne uzima u obzir potrebu za jačanjem obe strane, kako administracije, tako i civilnog društva, kako bi se poboljšao kvalitet procesa konsultacija, jer ne predviđa nikakve dodatne instrumente za jačanje kapaciteta civilnog društva za učešće u izradi propisa i javnih politika. Stoga, iako bi opcija mogla dovesti do doslednijeg poštovanja pravila od strane predlagača, ona ne garantuje da će rezultat samih konsultacija biti kvalitetniji. Njen je fokus više na formi nego na tome da konsultacije sa zainteresovanim stranama i ciljnim grupama budu zaista suštinske i da je krajnji rezultat kvalitetan propis koji uživa podršku zainteresovanih strana i zbog toga se može uspešno primeniti.

Opcija 3. Za razliku od opcije 2, opcija 3 predviđa tzv. meki pristup poboljšanju prakse savetovanja. I to sa (mekim) merama sa obe strane – kako od strane administracije, tako i od strane civilnog društva. Kao pomoć predlagačima propisa, predviđa se uspostavljanje centralnog veb portala za konsultacije. Prema tome, pravila o elektronskim konsultacijama više ne bi bile raspršene po veb stranicama ministarstva, a njihov format bi bio standardizovan. Radi pojednostavljenja, opcija takođe predviđa jedinstveni obrazac izveštaja o konsultacijama (čime će se olakšati praćenje). Takođe predviđa uvođenje sistematskog praćenja napretka u toj oblasti kroz uvođenje godišnjih zbirnih izveštaja na nivou vlade, kao „mekanog” oblika kontrole kvaliteta, čija svrha nije sankcionisanje, već poboljšanje prakse. Godišnji izveštaji neće samo omogućiti praćenje napretka nego, pre svega, utvrđivanje potencijalnih nedostataka i slabosti u koje treba usmeriti dodatne napore i ciljane aktivnosti.

Centralni portal za konsultacije trebalo bi da značajno poboljša dostupnost konsultacija i na taj način ojača inkluziju. Konsultacije više neće morati da se pretražuju na različitim veb stranicama, nego će zainteresovane strane moći da se oslanjaju na centralni portal. Međunarodno iskustvo ukazuje da bi uvođenje standardizovanog izveštaja o konsultacijama, trebalo bi da poveća i kvalitet vladinog odgovora na primljene predloge i komentare. Preduzete mere bi trebalo da podignu nivo informiranosti javnosti i njenu zainteresiranost i poverenje u delotvornost konsultacija.

Pri otvaranju regulatornih postupaka, ova opcija takođe uključuje uvođenje i kontinuiranu organizaciju različitih inovativnih konsultativnih događaja. Njihova sistematska primena trebala bi da osigura što je moguće ranije uključivanje zainteresovanih strana, a njihov format kvalitetnu diskusiju, čime se sprečava da konsultacije budu samo obavezni formalizam.

Opcija takođe predviđa uvođenje inovativnih programa za jačanje kapaciteta civilnog društva za učešće u procesu izrade propisa. Do sada je uprava sama organizovala i sprovodila obuke za civilno društvo na temu priprema politika i propisa. Prednost dosadašnjeg pristupa je u tome što je primena u rukama uprave, pa je stoga moguće i direktno nadgledanje napretka, uz najmanje troškove po budžet. S druge strane, nedostatak dosadašnje prakse je taj što javna uprava ne raspolaže uvek adekvatnim znanjima i kapacitetima koji su potrebni civilnom društvu za kvalitetno učešće u procesima donošenja odluka, a nema ni sveobuhvatan uvid u njegove potrebe. Prema tome, opcija 3 predviđa nadogradnju dosadašnje prakse u obliku finansiranja programa izgradnje kapaciteta civilnog društva, koje organizacije civilnog društva sprovode same. Finansiranje se realizuje putem javnih tendera, kojima se određuje sadržaj podrške koja se pruža i pokazatelje koje treba slediti. Prednost ove opcije je u tome što je „peer to peer” sistem i zato podrazumeva dobro poznavanje početne situacije i potreba. Na ovaj način, podrška takođe može biti vrlo fleksibilna i omogućava brzu prilagođavanje promenljivim potrebama. Tematski sadržaj podrške u ovoj opciji takođe može biti širi nego u dosadašnjoj praksi.

Multikriterijumska analiza/Tabela

Kriterijumi

Ocena (–1 do +1) (–1 najnepovoljnija – do +1 najpovoljnija)

Direktan efekat (ponder 2)

Indirektan efekat (ponder 1)

PC 4

Opcija 1

Opcija 2

Opcija 3

Povećanje stepena učešća civilnog društva, privrede i drugih zainteresovanih strana u ranim fazama pripreme javnih politika i propisa i praćenju njihovih efekata

Status quo

Osiguravanje doslednog učešća javnosti pooštravanjem kontrole kvaliteta i uspostavljanjem mehanizma za pritužbe

Osiguravanje doslednog učešća javnosti uvođenjem sistematskog praćenja i izveštavanja i razvojem alata i programa podrške za administraciju i civilno društvo

Kriterijumi

Efektivnost opcije na transparentnost i pristupačnost javne uprave i poverenje građana u javnu upravu?

–1 x 2 = –2

0 x 2 = 0

+1 x 2 = 2

Da li je opcija u saglasnosti sa zahtevima EU?

–1 x 2 = –2

0 x 2 = 0

+1 x 2 = 2

Troškovi sprovođenja opcija? (ocena +1 za najjeftiniju opciju)

+1 x 2 = 2

0 x 2 = 0

0 x 2 = 0

Potrebno vreme za sprovođenje opcije? (ocena +1 za najkraći rok)

+1 x 2 = 2

0 x 2 = 0

0 x 2 = 0

Kompleksnost ove opcije za sprovođenje? (ocena +1 za najjednostavnije rešenje)

+1 x 2 = 2

–1 x 2 = –2

0 x 2 = 0

Da li je sprovođenje opcije vezano za rizike (ocena +1 za najmanje rizičnu opciju)

–1 x 1 = –1

0 x 1 = 0

0 x 1 = 0

Ukupno po opcijama

1

–2

4

Multikriterijumska analiza je pokazala da je opcije 3 postigla najviše bodova po odabranim kriterijumima.

Ova opcija je razrađena kroz dve mere:

– Mera 1: Uspostavljanje i sprovođenje adekvatnih mehanizama kontrole kvaliteta konsultacija i javnih rasprava i efikasnosti i korišćenja portala za elektronske konsultacije

– Mera 2: Jačanje kapaciteta civilnog društva za učešće u donošenju propisa i planskih dokumenata

Kroz pojačano učešće javnosti, višestruki pozitivni efekti očekuju se na nekoliko nivoa. Kratkoročno, ova opcija zahteva značajna ulaganja zbog razvoja jedinstvenog centralnog portala za konsultacije, obuka za njegovu upotrebu i finansiranja jačanja kapaciteta civilnog društva. Međutim, nakon početnog ulaganja dodatnih troškova neće biti, dok će objedinjavanje procedura, upotreba i održavanje jedinstvenog portala doneti uštede. Očekuje se da će sprovođenje mera dovesti do bolje primene konsultativnih postupaka i poboljšane sposobnosti zainteresovanih strana za učestvovanje, što bi trebalo da rezultira većim kvalitetom predloga od strane privrede i civilnog društva, a time na kraju i u boljim i ekonomičnijim konačnim rešenjima. Bolja i bolje usaglašena rešenja su održivija, pa će primena mera pomoći i u smanjenju potrebe za (pre)brzim promenama i dopunama politika i propisa, što će opet imati pozitivan finansijski efekat. Takođe se očekuje veoma pozitivan efekat u pogledu poverenja javnosti u procese donošenja odluka i vladu uopšte. To će istovremeno direktno doprineti većoj legitimnosti usvojenih propisa i politika i indirektno rezultirati njihovom lakšom primenom, uz pozitivne finansijske efekte.

Prilog 3: Analiza rizika

Na osnovu izazova utvrđenih tokom eh-rost analize prethodne strategije i tokom procesa izrade Programa, ovde su identifikovani rizici čija bi materijalizacija imala značajne negativne posledice na uspešnu primenu Programa i sveukupne efekte.

Identifikovani rizici zajedno sa preporukama za njihovo ublaživanje i/ili sprečavanje sumirani su u donjoj tabeli i odnose se na grupe aktivnosti/mera. Institucije odgovorne za sprovođenje identifikovanih aktivnosti pratiće pojavu rizika i sprovodiće predložene akcije sprečavanja i ublažavanja, ako to bude neophodno. Pored određenih specifičnosti predloženih akcija za ublažavanje rizika, za većinu aktivnosti/pravaca delovanja važe sledeći preduslovi:

– političko opredeljenje (aktivno angažovanje politički imenovanih lica za blagovremeno i efikasno donošenje odluka),

– raspoloživi finansijski i ljudski resursi za sprovođenje,

– efikasno upravljanje i koordinacija sprovođenja.

Angažovanija politička podrška mogla bi se, između ostalog, osigurati snažnom vidljivošću i dobrom internom i eksternom komunikacijom o sprovođenju Programa i njegovom uticaju na građane, poslovanje i državnu upravu.

Pravovremena dostupnost adekvatnih finansijskih sredstava moguća je samo ako će aktivnosti i troškovi akcionog plana biti dosledno integrisani u srednjoročne planove institucija odgovornih za aktivnosti, kao i u godišnje budžete realizatora, u neposrednoj saradnji sa Ministarstvom finansija.

Prethodna iskustva u sprovođenju upravljanja javnim politikama i regulatornom reformom generalno ukazuju na rizik od preambicioznog planiranja, nedostatka i/ili neadekvatno raspoređenih kapaciteta, kako za sprovođenje reforme, tako i za koordinaciju sprovođenja. Efikasan pristup koji sprečava materijalizaciju takvih vrsta rizika je pravovremeno (operativno) planiranje i preraspodela kapaciteta. Adekvatni kapaciteti za koordinaciju mogu se osigurati sistematskim i kontinuiranim praćenjem, otkrivanjem kašnjenja i uspostavljanjem i održavanjem efikasnog sistema ranog upozoravanja.

Poglavlje „Institucionalni okvir – koordinacija, upravljanje i izveštavanje o rezultatima” Programa koncipirano tako da obezbedi pravovremenu spoznaju o materijalizaciji rizika i njihovom efikasnom sprečavanju i ublažavanju. U tu svrhu, za svaki od četiri cilja Programa, biće imenovani koordinatori, uz odgovarajući dodatak opisu poslova u klasifikaciji poslova, koji su zaduženi za redovno prikupljanje dostupnih podataka o statusu aktivnosti, postignutim rezultatima, pojavi rizika i načinima za njihovo prevazilaženje. Redovni sastanci Kolegijuma RSJP biće organizovani kako bi se identifikovali i razmotrili među-rezultati Programa i odgovorilo na odstupanja od plana, ili kako bi se identifikovali novonastali rizici za sprovođenje aktivnosti (sistem ranog upozoravanja).

Poseban cilj

Aktivnosti/pravci delovanja (smer politike)

Pretpostavke

Rizik

Rešenje/mera za ublažavanje rizika

Planiranje i koordinacija javnih politika

Poseban cilj 1: Regulatorna reforma u funkciji unapređenja poslovnog okruženja i smanjenja nepotrebnog opterećenja za građane i privredu

Regulatorna reforma u cilju poboljšanja poslovnog okruženja i smanjenja nepotrebnog opterećenja za građane, preduzeća i javnu upravu kroz: procenu efekata politika, zakona i propisa i blagovremeno donošenje podzakonskih akata; sistematično praćenje kvaliteta i efikasnosti propisa (eh-rost analiza); poboljšanje efekata propisa na rodnu ravnopravnost i; usklađivanje domaćeg zakonodavstva sa pravnim tekovinama EU.

Priprema propisa i praćenje njihove primene i efekata biće u skladu sa ZPS i ostalim elementima regulatornog okvira za planiranje politika i zasnivaće se na sistematskom prikupljanju podataka i analitičkoj obradi podataka.

Nedostatak političkog vođstva za sprovođenje sveobuhvatne regulatorne reforme, koja zahteva značajnu promenu kulture javne uprave prilikom pripreme novih propisa i kontinuirane evaluacije i dopune postojećih, može rezultirati odloženom reformom.

Mobilisati na vreme političku podršku Kabineta premijera, rukovodstva Ministarstva finansija i drugih relevantnih aktera, kako bi se podigla svest o procesu regulatorne reforme i prednostima za društvo u celini.

Na osnovu reformskih aktivnosti, kada zakoni stupe na snagu, biće stvoreni svi preduslovi za njihovo efikasno sprovođenje, uključujući neophodna podzakonska akta.

Neprekidno odlaganje ispunjavanja preduslova za efikasno sprovođenje zakona, uključujući kasni razvoj i usvajanje podzakonskih akata, može ometati njihovu primenu, podrivati koncept vladavine prava i smanjiti uticaj planiranih reformi.

Barem za velike regulatorne promene ili usvajanje novih sistematskih zakona, RSJP, GS, Sekretarijat za zakonodavstvo (i drugi relevantni akteri) treba da obezbede ispunjenje svih preduslova za efikasno sprovođenje, uključujući blagovremeni razvoj i usvajanje podzakonskih akata.

Dovoljan broj državnih službenika koji shvataju važnost procesa regulatorne reforme i koji su obučeni i motivisani za sprovođenje regulatorne reforme.

Nedostatak dovoljnih ljudskih resursa u organima državne uprave sa dobrim razumevanjem procesa regulatorne reforme, kao i potreba i očekivanja krajnjih korisnika, može usporiti proces reforme. Previše ambiciozni rokovi za optimizaciju propisa mogu dovesti do otpora i prekomernog opterećenja državnih službenika, što može ograničiti uspešnu primenu ovog dela reforme.

Sprovesti pravovremenu internu kampanju unutar javne uprave za podizanje svesti o značaju regulatorne reforme za poboljšanje poslovnog okruženja i usluga građanima i organizovati obuku u okviru javne uprave o alatima dostupnim za poboljšanje kvaliteta propisa. Tamo gde je potrebno, obezbedite spoljnu kratkoročnu stručnu podršku za razvoj kapaciteta kroz podučavanje, mentorstvo i praktičnu podršku.

Poseban cilj 2. Jačanje kapaciteta i primena instrumenata za kvalitetno kreiranje i praćenje sprovođenja javnih politika i propisa

Jačanje kapaciteta i pružanje instrumenata za upravljanje kvalitetom javnih politika (razvoj, primena, praćenje i izveštavanje).

Dovoljan broj državnih službenika koji učestvuju u obukama za mentorstvo i podučavanje u oblasti upravljanja javnim politikama, nakon čega će uslediti obuka dovoljnog broja državnih službenika.

Nedovoljni kapaciteti za obuku mogu usporiti razvoj potrebnih kapaciteta u upravljanju javnim politikama.

Priprema programa obuke za mentore i trenere za upravljanje javnim politikama, kako bi se povećao njihov broj i posledično ojačao kapacitet za izvođenje obuka u ovoj oblasti kroz:

– proširenje raspoloživosti trenera akreditovanih za NAJU;

– razvijanje novih, inovativnih alata za obuku (tako da ljudi lakše učestvuju), npr. vebinari;

– osiguravanje da institucije planiraju obuku svog osoblja o UJP (u srednjoročnim planovima) i njihovo učešće;

Osnivanje jedinica za planska dokumenta i podrška menadžmentu.

Uredba kojom se zahteva uspostavljanje jedinica za planska dokumenta i podrška upravljanju se sistematski sprovodi.

Nedostatak liderstva, posvećenosti i analitičkih veština u ministarstvima i agencijama može usporiti osnivanje dotičnih jedinica.

Povećati napore na podizanju svesti o potrebi i koristima uspostavljanja jedinica i proširiti pilotiranje smernica koje će se razviti za njihovo uspostavljanje.

Poboljšati upravljanje podacima (prikupljanje, čuvanje, analitičku obradu i razmenu) iz evidencija ODU .

Organi državne uprave brzo primenjuju novorazvijene standarde za upravljanje podacima.

Nerazumevanje standarda i otpor prema sistematskom unosu podataka mogu ometati poboljšanje upravljanja podacima.

Proširiti napore na podizanju svesti i pilotiranju novih standarda za upravljanje podacima i ugraditi ovaj aspekt u sve aktivnosti vezane za UJP.

Inovativna rešenja u javnim politikama zasnovana na podacima i istraživanju potreba krajnjih korisnika.

Razvijena inovativna rešenja su primenljiva i postepeno prepoznaju i usvajaju ili dalje razvijaju sve veći broj organa državne uprave.

Nevoljnost ili otpor da se inovativna rešenja integrišu u redovne aktivnosti upravljanja politikom organa državne uprave mogu ograničiti koristi od inovacija.

Dobiti prethodne (političke) mandate za razvoj inovativnih rešenja i osigurati široko zasnovane konsultacije i učešće značajnog broja ključnih institucija u razvoju inovacija od samog početka.

Poseban cilj 3: Efektivna koordinacija javnih politika

Kompletiranje pravnog i regulatornog okvira za planiranje kao i priprema predloga razvojnog plana RS i podrška JLS u izradi lokalnih razvojnih planova.

Relevantne zainteresovane strane dobro razumeju pravni i regulatorni okvir za planiranje i postoji dovoljna posvećenost za pripremu i dosledno sprovođenje razvojnih planova.

Loše razumljiv pravni i regulatorni okvir za planiranje može dovesti do usporenog napretka u ostvarivanju očekivanih koristi od njegove primene. Nedostatak posvećenosti pripremi razvojnih planova na centralnom i lokalnom nivou može usporiti konsolidaciju okvira za planiranje.

Pažljivo nadgledanje sprovođenja i konsolidacije okvira za planiranje i, po potrebi, dodeljivanje dodatnih resurse za podizanje svesti, pilotiranje i izgradnju kapaciteta;

Korišćenje spoljne podrške za razvojno planiranje, uključujući napore UN-a za održivi razvoj (Agenda 2030) i odgovarajuću podršku (npr. od OECD-a);

Optimizacija okvira za planiranje i mehanizmi koordinacije za planiranje i sprovođenje politike.

Predlozi i podrška za optimizaciju planskih okvira su široko prihvaćeni.

Nedostatak posvećenosti ili kapaciteta za pojednostavljivanje okvira za planiranje može usporiti njihovu optimizaciju i ograničiti očekivani dobitak u efikasnosti.

Razviti i podneti političkom rukovodstvu plan za optimizaciju okvira planiranja; pažljivo nadgledanje sprovođenja plana i, po potrebi, dodeljivanje dodatnih resursa za podizanje svesti o njegovim prednostima.

Poboljšanje usaglašenosti planiranja planskih dokumenata na centralnom nivou, njihovog sprovođenja, praćenja i izveštavanja.

Akteri imaju dovoljnu posvećenost i kapacitete da poboljšaju usklađenost sa planskim dokumentima na centralnom nivou.

Nedostatak posvećenosti ili kapaciteta za povećanje usklađenosti može smanjiti stopu primene planskih dokumenata na centralnom nivou i ograničiti očekivane ishode.

Smanjiti veliko opterećenje državnih službenika uzrokovano višestrukim zahtevima za izveštavanje; razviti i primeniti (nenovčane) šeme pozitivnog priznavanja radi poboljšanja usklađenosti; promovisati objavljivanje datuma praćenja putem online alata za praćenje;

Poseban cilj 4: Povećanje stepena učešća civilnog društva, privrede i drugih zainteresovanih strana u ranim fazama pripreme javnih politika i propisa i praćenju njihovih efekata

Povećavanje učešća javnosti u procesu formulisanja politike i praćenje uticaja javne politike.

Pravni okvir za obavljanje konsultacija je jednostavan, jasan i dobro razumljiv od strane zainteresovanih strana. Postoji dovoljan broj državnih službenika koji shvataju važnost konsultacija i motivisani su za obuku i primenu stečenih znanja i veština.

Nedostatak stručnosti u javnoj upravi za sprovođenje konsultacija i aktivnije učešće javnosti u ciklusu politike može dovesti do toga da se konsultacije obavljaju samo pro-forma, a ne radi identifikovanja potreba i briga pogođenih grupa ili pojedinaca. Štaviše, slabosti u trenutnom pravnom okviru za konsultacije mogu ograničiti aktivnije uključivanje zainteresovanih strana u proces pripreme dokumenata i propisa javne politike.

Pripremiti programe obuke državnih službenika za podsticanje i aktivno učešće zainteresovanih strana u procesu konsultacija i dodeliti dovoljna sredstva za sprovođenje obuka.

Povećati resurse za kontrolu kvaliteta u procesu konsultacija kako bi podstakli državne organe da vrše konsultacije blagovremeno i na pravilan način.

Nadležni organi nadgledaju primenu Zakona o lobiranju i blagovremeno reaguju u slučaju njegovog nepoštovanja.

Nedostatak transparentnosti u pogledu uticaja posebnih grupa na pripremu javnih politika može ugroziti kredibilitet reforme upravljanja javnim politikama.

Povećati učestalost komunikacije i javnog izveštavanja o primeni Zakona o lobiranju.

Jačati sposobnost civilnog društva da učestvuju u donošenju propisa i planskih dokumenata.

Članovi ili predstavnici civilnog društva spremni su da razviju svoja znanja o kreiranju javnih politika i procesima konsultacija i da se u dovoljnom broju prijave za odgovarajuće programe obuke.

Nezainteresovanost civilnog društva za aktivno učešće u kreiranju javnih politika i propisa može smanjiti očekivane koristi od aktivnosti čiji je cilj jačanje njihovih kapaciteta.

Povećati svest o važnosti aktivnog učešća civilnog društva u razvoju javnih politika među svim relevantnim zainteresovanim stranama.

Olakšati formulisanje i dostavljanje istinski podržavajućih poruka političkog domena OCD-ima;

NAPOMENA IZDAVAČA: Odlukom o izmenama Programa unapređenja upravljanja javnim politikama i regulatornom reformom sa Akcionim planom za period 2021–2025. godine („Službeni glasnik RS”, broj 106/2024) u Prilogu 4: Pasoš pokazatelji, deo Pasoši pokazatelja za mere Programa unapređenja upravljanja javnim politikama i regulatornom reformom – Pokazatelji rezultata zamenjen je novim delom (vidi tačku 1. Odluke – 106/2024-11).

NAPOMENA IZDAVAČA: Zamenjeni su naziv i tekst Akcionog plana za period od 2021. do 2025. za sprovođenje Programa unapređenja upravljanja javnim politikama i regulatornom reformom (vidi tačku 2. Odluke - 106/2024-11).