Program za reformu sistema lokalne samouprave u Republici Srbiji sa Akcionim planom za period od 2026. do 2030. godine

Na osnovu člana 38. stav 1. Zakona o planskom sistemu Republike Srbije („Službeni glasnik RS”, broj 30/18) i člana 17. stav 1. Zakona o Vladi („Službeni glasnik RS”, br. 55/05, 71/05 – ispravka, 101/07, 65/08, 16/11, 68/12 – US, 72/12, 7/14 – US, 44/14 i 30/18 – dr. zakon),

Vlada donosi

PROGRAM

za reformu sistema lokalne samouprave u Republici Srbiji sa Akcionim planom za period od 2026. do 2030. godine

"Službeni glasnik RS", broj 106 od 4. novembra 2026.

Sadržaj

Lista skraćenica 4

I. Uvod 6

II. Pregled i analiza postojećeg stanja 8

1. Ex-post analize i opšti osvrt na učinke

PRSLS 2021–2025 16

2. Položaj i odgovornosti lokalne samouprave 20

3. Finansiranje lokalne samouprave 23

4. Organizacija i kapaciteti lokalne samouprave 27

5. Unapređenje kvaliteta i dostupnosti usluga lokalne

samouprave 33

III. Vizija 39

IV. Opšti cilj, posebni ciljevi i mere 40

1. Opšti cilj 40

2. Postavka Programa sa stanovišta analize i izbora

opcija za dostizanje ciljeva 41

3. Posebni ciljevi i mere za sprovođenje reforme

sistema lokalne samouprave 43

V. Institucionalni okvir za upravljanje i praćenje

reforme sistema lokalne samouprave i zainteresovane

strane i ciljne grupe 71

1. Operativno-administrativno upravljanje i koordinacija 71

2. Strateško-politički nivo upravljanja 72

3. Ključne zainteresovane strane i ciljne grupe 73

VI. Procena finansijskih sredstava za sprovođenje

Programa 75

Procenjena ukupna sredstva po prioritetnim ciljevima

i godinama 75

Procenjena ukupna sredstva po planiranim merama

i godinama 75

Procenjena sredstva po izvorima finansiranja i godinama 77

VII. Akcioni plan za sprovođenje Programa 78

VIII. Prilozi 105

Prilog 1: Pasoš – pokazatelji 106

Opšti cilj: Uspostavljanje sistema lokalne samouprave

koji omogućava efikasno i održivo ostvarivanje prava

građana na lokalnu samoupravu 106

Posebni cilj 1: Unapređenje položaja i odgovornosti

lokalne samouprave 109

Posebni cilj 2: Unapređenje sistema finansiranja

lokalne samouprave 112

Posebni cilj 3: Unapređena organizacija i kapaciteti

lokalne samouprave 114

Posebni cilj 4: Unapređenje kvaliteta i dostupnosti

usluga lokalnih organa uprave, komunalnih usluga

i usluga javnih ustanova 116

Prilog 2: Informacije o sprovedenim konsultacijama

i javnoj raspravi 118

Lista skraćenica

AP

Akcioni plan

BDP

Bruto društveni proizvod

GIZ

Nemačka organizacija za međunarodnu saradnju

EPLS

Evropska povelja o lokalnoj samoupravi

EU

Evropska unija

ZLS

Zakon o lokalnoj samoupravi

ZOFLS

Zakon o finansiranju lokalne samouprave

ZPNI

Zakon o porezima na imovinu

ZPS

Zakon o planskom sistemu Republike Srbije

IKT

Informaciono-komunikacione tehnologije

IR

Interna revizija

ISIB

Informacioni sistem izvršenja budžeta

IFKJ

Interna finansijska kontrola u javnom sektoru

INTOSAI

Međunarodna organizacija vrhovnih revizorskih institucija

(eng. The International Organization of Supreme Audit Institutions)

IPA

IBK

Instrument za pretpristupnu pomoć (eng. Instrument for Pre-Accession Assistance)

Indirektni budžetski korisnici

JIS

Jedinstveni informacioni sistem za planiranje, praćenje sprovođenja, koordinaciju javnih politika i izveštavanje

JLS

Jedinica lokalne samouprave

JPP

Javno-privatno partnerstvo

JUM

Jedinstveno upravno mesto

KITEU

Kancelarija za informacione tehnologije i elektronsku upravu

KOSO

Okvir za uspostavljanje sistema FUK

KOMDEL

Poslovno udruženje komunalnih preduzeća

LER

Lokalni ekonomski razvoj

LPA

Lokalna poreska administracija

LS

Lokalna samouprava

LTI

Indeks transparentnosti lokalne samouprave

LIPA

Lokalni indeks participativnosti

MGSI

Ministarstvo građevinarstva, saobraćaja i infrastrukture

MTO

Ministarstvo turizma i omladine

MDULS

Ministarstvo državne uprave i lokalne samouprave

MEI

Ministarstvo za evropske integracije

MOS

Međuopštinska saradnja

MINPRIV

Ministarstvo privrede

MRZBSP

Ministarstvo za rad, zapošljavanje, boračka i socijalna pitanja

MPG

Međuministarska projektna grupa

MFIN

Ministarstvo finansija

MZŽS

Ministarstvo zaštite životne sredine

MPŠV

Ministarstvo poljoprivrede šumarstva i vodoprivrede

MLJMPDD

Ministarstvo za ljudska i manjinska prava i društveni dijalog

MZ

Ministarstvo zdravlja

NAJU

Nacionalna akademija za javnu upravu

NAKZM

Nacionalna asocijacija kancelarija za mlade

OEBS

Organizacija za evropsku bezbednost i saradnju

PKS

Privredna komora Srbije

PRSLS

Program za reformu sistema lokalne samouprave u Republici Srbiji

PPSU

Poseban programa stručnog usavršavanja

PIMIS

Integrisana baza kapitalnih projekata

PC

Posebni cilj

RELOF

Projekat „Reforma lokalnih finansija u Srbiji”

RIK

Republička izborna komisija

RS

Republika Srbija

RSJP

Republički sekretarijat za javne politike

RAP

Registar administrativnih postupaka

RRA

Regionalne razvojne agencije

SDC

Švajcarska agencija za razvoj i saradnju

SKGO – EU HRM 3

Projekat „EU za upravljanje ljudskim resursima u lokalnoj samoupravi – faza 3”

SKGO-EU

(EU Integra)

Program „EU podrška integralnom teritorijalnom razvoju – EU Integra”

SIGMA/SIGMA

Program podrške unapređenju u vladavini i upravljanju pri OEBS

SKGO

Stalna konferencija gradova i opština – Savez gradova i opština Srbije

SPIRI

Sistem za pripremu, izvršenje, računovodstvo i izveštavanje

SRJU

Strategija reforme javne uprave

ULJR

Upravljanje ljudskim resursima

UN

Ujedinjene nacije

FUK

Finansijsko upravljanje i kontrola

CJH

Centralna jedinica za harmonizaciju

COR

Ciljevi održivog razvoja

I. Uvod

U procesu strateškog promišljanja i postavke okvira za reformu javne uprave u Republici Srbiji za desetogodišnji period od 2021. do 2030. godine, opredeljen je pristup za formulisanje posebnog dokumenta javne politike posvećenog reformisanju sistema lokalne samouprave.1 U tom smislu, Program za reformu sistema lokalne samouprave (u daljem tekstu: PRSLS) u Republici Srbiji za period od 2021. do 2025. godine2, predstavljao je prvi dokument javne politike u domaćem planskom sistemu, kojim je na celovit i sveobuhvatan način utvrđen politički i planski okvir za razvijanje sistema lokalne samouprave. Postavljen je kao integralni deo Strategije reforme javne uprave (u daljem tekstu: SRJU)3 kojim se razrađuje Posebni cilj 8 iz obuhvata Strategije i taj posebni cilj preuzet je kao Opšti cilj PRSLS. Imajući u vidu da je zaključno sa 2025. godinom oročen period primene prvog PRSLS (koji je obuhvatao i dva sukcesivna Akciona plana za 2021-2023.4 i 2024-2025.5), pripremljen je drugi po redu, petogodišnji Program za period od 2026. do 2030. godine kojim se zaokružuje vremenski horizont i planski okvir u skladu sa SRJU. U kontinuitetu sa prethodnim, novi PRSLS 2026–2030 sa pratećim petogodišnjim Akcionim planom, konkretizuje dalje mere i aktivnosti u pravcu ostvarivanja ciljeva i vizije uklopljenih u širi reformski kontekst.

Program za reformu sistema lokalne samouprave u Republici Srbiji za period 2026–2030. godine predstavlja ključni dokument javne politike koji je usmeren na jačanje uloge lokalnih vlasti u ukupnom društvenom i ekonomskom razvoju zemlje. Njegova suština je da obezbedi stabilan i moderan sistem lokalne uprave koji će biti usklađen sa evropskim standardima, finansijski

održiv i dovoljno snažan da građanima i privredi pruža kvalitetne, transparentne i dostupne usluge. Ovaj dokument je nastao kao odgovor na izazove uočene u prethodnom programskom periodu i predviđa reforme koje treba da omoguće da lokalna samouprava postane istinski nosilac demokratskog razvoja i ravnomernog napretka Srbije.

Program prepoznaje da je efikasna lokalna samouprava temelj demokratije na lokalnom nivou i preduslov uspešne integracije Republike Srbije u Evropsku uniju. Zato je usmeren na jačanje fiskalne autonomije, unapređenje transparentnosti i odgovornosti u radu lokalnih vlasti, razvoj ljudskih resursa, digitalnu transformaciju i inovativne oblike međuopštinske saradnje. Posebna pažnja posvećena je ravnomernom razvoju, odnosno smanjenju teritorijalnih i socijalnih nejednakosti, kako bi svi građani, bez obzira na mesto stanovanja, imali jednak pristup kvalitetnim javnim uslugama.

U prvi plan stavlja se jačanje sistemskog pravnog i institucionalnog okvira. Cilj je da se unaprede sistemske postavke lokalne samouprave u Srbiji. Posebno su važne reforme zakona koji uređuju osnove sistema lokalne samouprave i unapređenje primene principa dobrog upravljanja u ostvarivanju lokalne samouprave, kako bi se jačalo poverenje u lokalne institucije i osigurale kvalitetnije javne politike.

Planirane normativne reforme razmatraće: 1) unapređenje sistemskih propisa koji uređuju lokalnu samoupravu i državnu upravu radi – jačanja položaja skupštine, omogućavanja različitog stepena poveravanja nadležnosti u skladu sa dostignutim kapacitetima za njihovo obavljanje, daljeg razvoja međuopštinske saradnje, unapređenja transparentnosti rada lokalne samouprave, nastavka razvoja funkcije lokalnih ombudsmana ili unapređenja kvaliteta nadzora nad zakonitošću rada lokalne samouprave; 2) mogućnosti za unapređenje regulatornog okvira koji se odnosi na finansiranje lokalne samouprave. Cilj je da se kroz analizu postojećih rešenja i prakse identifikuju potencijalni pravci za jačanje fiskalne održivosti, predvidivosti prihoda, unapređenje sistema finansijskog ujednačavanja i podizanje odgovornosti u upravljanju lokalnim budžetima; 3) unapređenje propisa o organizaciji, ljudskim resursima i sistemu plata; 4) usklađivanje relevantnih sektorskih propisa koji utiču na vršenje lokalnih i poverenih poslova.

Drugi prioritet odnosi se na unapređenje sistema finansiranja lokalne samouprave. Stabilni i predvidivi prihodi su preduslov za izvršavanje nadležnosti, a u tom kontekstu Program predviđa jačanje i fiskalne autonomije i finansijske discipline, reformu sistema transfera i ujednačavanja, kao i bolje korišćenje izvornih prihoda. Strateška namera je da se obezbedi transparentnost lokalnih javnih finansija, finansijska održivost, veći obim kapitalnih investicija i ravnomernije finansiranje razvoja različitih lokalnih zajednica.

Treći pravac reforme, usmeren je na izgradnju institucionalnih i kadrovskih kapaciteta. Razvoj sistema upravljanja ljudskim resursima zasnovanog na kompetencijama, unapređenje stručnog usavršavanja i uspostavljanje pravičnog i održivog sistema plata predstavljaju osnove profesionalizacije lokalne uprave. Cilj je da lokalne samouprave budu kadrovski stabilne i opremljene znanjem i veštinama neophodnim za sprovođenje složenih javnih politika.

Četvrti stub reforme odnosi se na modernizaciju javnih usluga i komunalnih delatnosti. Digitalizacija upravnih postupaka, uvođenje savremenih tehnologija i standardizacija usluga imaju za cilj da građani i privreda dobiju usluge koje su jednostavnije, brže i dostupne na čitavoj teritoriji Srbije. Posebno mesto u ovom procesu ima razvoj međuopštinske saradnje kao načina da se racionalnije koriste resursi i obezbedi jednak kvalitet usluga bez obzira na veličinu ili razvijenost lokalne zajednice.

Strateška vizija Programa jeste izgradnja lokalne samouprave koja je demokratska, finansijski stabilna i kadrovski osposobljena, koja deluje u skladu sa principima dobrog upravljanja i aktivno uključuje građane u odlučivanje. U tom smislu, gradovi i opštine postaju ravnopravni partneri države u kreiranju javnih politika, nosioci evropskih integracija i temelj ravnomernog i održivog razvoja Srbije.

Program za reformu sistema lokalne samouprave u Republici Srbiji za period 2026–2030. predstavlja neophodan, logičan nastavak i nadogradnju javne politike u ovoj oblasti, kojom se nadalje učvršćuje koordinacija brojnih aktera, nosilaca javnih ovlašćenja i legitimnih interesa od značaja za razvoj lokalne samouprave u Republici Srbiji. Stoga je i proces izrade novog Programa sproveden kroz široke i dinamične konsultacije, kako u obuhvatu posebne tematske radne Podgrupe, tako i kroz doprinos razvojnih partnera, aktera sa različitih nivoa vlasti, partnerskih organizacija i zainteresovane javnosti. Detalji o uključenim akterima, zainteresovanim stranama i ciljnim grupama, predočeni su u odeljku 3 poglavlja V u nastavku Programa, a dinamika izrade sa koracima u pogledu sprovedenih konsultacija i javne rasprave, predstavljena je u prilogu 2 ovog dokumenta.

SRJU je krovni dokument javne politike za oblast planiranja javne uprave u Republici Srbiji i obuhvata šest tematskih oblasti od kojih su tri razrađene kroz posebne programe. Praćenje reforme javne uprave zasniva se na praćenju sprovođenja ne samo Akcionog plana navedene Strategije već i na praćenju sprovođenja svih dokumenata javnih politika nižih u hijerarhiji, između ostalih i Programa za reformu sistema lokalne samouprave u Republici Srbiji. Da bi se ostvario Posebni cilj 8. SRJU kroz Program reforme sistema lokalne samouprave u Republici Srbiji definisana su četiri posebna cilja koja treba da vode planiranim ishodima njegovog sprovođenja. To su:

1. Unapređenje položaja i odgovornosti lokalne samouprave;

2. Unapređenje sistema finansiranja lokalne samouprave;

3. Unapređena organizacija i kapaciteti lokalne samouprave;

4. Unapređenje kvaliteta i dostupnosti usluga lokalnih organa uprave, komunalnih usluga i usluga javnih ustanova.

Uzimajući u obzir pozitivne rezultate i činjenicu da SRJU obuhvata period do 2030. godine, prethodno uspostavljena osnovna struktura Programa za reformu sistema lokalne samouprave ostala je nepromenjena, čime je za narednih pet godina u celosti sačuvan okvir od jednog opšteg i četiri posebna cilja.

–––––––––––––––

1 Inicijalni korak i formalna podloga za takav planski dokument, postavljeni su Polaznim osnovama za izradu Programa za reformu sistema lokalne samouprave, koje je usvojio Savet za reformu javne uprave u junu 2019. godine.

2 „Službeni glasnik RS”, broj 73/21

3 „Službeni glasnik RS”, br. 42/21, 9/22, 84/26

4 „Službeni glasnik RS”, broj 73/21

5 „Službeni glasnik RS”, broj 84/24

II. Pregled i analiza postojećeg stanja

Sistem lokalne samouprave u Republici Srbiji ima veoma širok pravni okvir koji je usklađen i sa ključnim evropskim dokumentima, posebno sa Evropskom poveljom o lokalnoj samoupravi (u daljem tekstu: EPLS) koju je Srbija ratifikovala u većoj meri6. Ključni pravni akti koji uređuju lokalnu samoupravu u Republici Srbiji su Ustav Republike Srbije7 i Zakon o lokalnoj samoupravi (u daljem tekstu: ZLS)8, dopunjeni nizom drugih zakona kao što su Zakon o lokalnim izborima9, Zakon o teritorijalnoj organizaciji Srbije10, Zakon o finansiranju lokalne samouprave (u daljem tekstu: ZOFLS)11, Zakon o referendumu i narodnoj inicijativi12, Zakon o glavnom gradu13 ili Zakon o zaposlenima u autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave14. Sektorska pitanja, odnosno prvenstveno ostvarivanje nadležnosti i odgovornosti lokalne samouprave za pojedine društveno ekonomske oblasti, uređena su sektorskim propisima15.

Ključni evropski dokument za oblast lokalne samouprave je Evropska povelja o lokalnoj samoupravi iz 1985. godine koju je Republika Srbija ratifikovala 2007. godine16, kao međunarodni ugovor koji utvrđuje načela u vezi sa položajem i organizacijom

lokalne samouprave. Ona je 2018. godine dopunjena Dodatnim protokolom o pravu na učešće u poslovima lokalnih vlasti17. Krajem 2025. godine izvršena je i ratifikacija još tri odredbe Evropske povelje o lokalnoj samoupravi, nakon koje se Republika Srbija obavezala na primenu 27 od 30 odredbi iz ovog dokumenta18. Neposredno na lokalnu samoupravu odnosi se i Evropska okvirna konvencija o prekograničnoj saradnji između teritorijalnih zajednica ili vlasti iz 1980. godine19. Važan dokument predstavlja i Etički kodeks lokalnih funkcionera koji je 2019. godine usvojila Skupština SKGO da pomogne da lokalni funkcioneri obavljaju svoje dužnosti u lokalnoj samoupravi na što kvalitetniji način.

Uporedna praksa primene EPLS ukazuje da je polovine zemalja Evrope prihvatila u celini primenu ove Povelje. Što se tiče zemalja regiona Albanija, Bosna i Hercegovina, Bugarska, Severna Makedonija, Slovenija i Rumunija prihvatile su svih 30 odredbi EPLS dok je Hrvatska prihvatila 29, a Crna Gora 24 odredbe ovog dokumenta.20

Ustavom Republike Srbije je definisana osnovna struktura i nadležnosti lokalne samouprave, kao i autonomija JLS u kreiranju unutrašnje organizacije i upravljanju. Lokalna samouprava u Srbiji organizovana je kao jednostepeni sistem sa osnovnim jedinicama koje čine opštine i gradovi. Gradovi i opštine su institucionalno veoma slični, uz minimalne razlike. Na teritoriji grada kao jedinice lokalne samouprave, u skladu sa zakonom i statutom, mogu se obrazovati gradske opštine koje grad uspostavlja u cilju bližeg i direktnijeg pružanja lokalnih usluga, odnosno efikasnijeg i ekonomičnijeg obavljanja određenih nadležnosti grada. Grad Beograd ima status posebne jedinice lokalne samouprave i on obavlja nadležnosti opštine i grada utvrđene Ustavom i Zakonom, ali i poslove navedene u Zakonu o glavnom gradu.21

Opštine čine osnovnu teritorijalnu jedinicu sa najmanje 10.000 stanovnika, dok su gradovi definisani kao veće teritorijalne zajednice, koje predstavljaju ekonomske, administrativne i kulturne centre sa više od 100.000 stanovnika (usled drugih kriterijuma, jedan broj JLS sa manjim brojem stanovnika takođe ima status grada). Grad Beograd se izdvaja kao posebna teritorijalna jedinica sa specifičnim položajem i dodatnim nadležnostima, u skladu sa posebnim zakonom o glavnom gradu.

Kada se pogledaju uporedna iskustva na nivou kontinenta Evrope i regiona Jugoistočne Evrope, prosečan broj stanovnika teritorijalnih jedinica koje čine prvi nivo lokalne samouprave (opštine) u zemljama EU jeste 5.214 stanovnika a na nivou regiona 26.421 stanovnika. Prosečna veličina populacije jedinica lokalne samouprave u Srbiji po procenama iz 2023. godine jeste 45.841 stanovnika, što je značajno više i od proseka regiona i posebno od proseka zemalja EU.22

Međunarodna iskustva ukazuju na različite modele organizovanja sistema lokalne samouprave ali i na to da je dvostepena lokalna samouprava model koji se češće sreće na evropskom kontinentu. Jednostepena lokalna samouprava (naročito kod većih država) kao i trostepena lokalna samouprava (koja postoji kod zemalja kao što su Francuska, Poljska ili Italija) pre su izuzetak nego pravilo. Druga tendencija jeste da dominira politipski model lokalne samouprave, bilo da je to eksplicitno prepoznato po određenim kriterijumima kao što su broj stanovnika i tip naselja (ruralno/urbano) ili da je lokalnim vlastima ostavljena velika sloboda u izboru načina na koji će obavljati svoje poslove što u praksi dovodi do politipnosti.23

Gradovi i opštine u Republici Srbiji imaju pravo i obavezu da u okviru ustavnih i zakonskih rešenja samostalno uređuju

i organizuju svoje organe, upravu i javne službe, te da donose svoj statut i druge opšte akte. Statut definiše unutrašnju organizaciju, pravila rada organa i drugih službi, kao i druge važne aspekte funkcionisanja lokalne samouprave. Lokalni izbori se sprovode u skladu sa posebnim zakonom koji utiče na oblik predstavničkog sistema i izbornih pravila, osiguravajući proporcionalno predstavljanje političkih subjekata, kao i institucionalnu zastupljenost nacionalnih manjina i podsticanje rodne ravnopravnosti. Ovim se obezbeđuje demokratičnost i legitimnost organa lokalne samouprave.

Najviši organ lokalne samouprave je skupština, koju čine odbornici birani neposrednim izborima na period od četiri godine, na osnovu proporcionalnog izbornog sistema sa izborom na nivou jedinice lokalne samouprave kao jedne izborne jedinice. Izvršne organe lokalne samouprave čine predsednik opštine ili gradonačelnik koje bira lokalna skupština iz redova odbornika, a koji predstavljaju lokalnu zajednicu i sprovode aktivnosti rukovođenja i opštinsko ili gradsko veće, koje je kolektivni izvršni organ. Četvrti organ lokalne samouprave je opštinska i gradska uprava čiji je zadatak da sprovodi propise koji uređuju lokalnu samoupravu, ostvaruje prava i usluge građana u praksi i stručno podržava rad drugih organa.

I u uporednoj međunarodnoj praksi, osnovnu strukturu lokalne vlasti čine predstavničko telo i izvršna vlast. Predstavničko telo (skupština, savet) se bira na neposrednim izborima na mandat koji je najčešće četiri godine, ali ima i zemalja u kojima on traje pet pa i šest godina. Uobičajeno je da se mandat skupštine poklapa sa mandatom gradonačelnika, osim u nekoliko evropskih zemalja (Holandija, Island). U vezi sa tipom izvršne vlasti u evropskim zemljama ali i šire, prisutna su različita rešenja ali se u praksi i teoriji identifikuju dva odnosna modela. Prvi model karakteriše jaka skupština a slaba izvršna vlast (gradonačelnik) gde se izvršna vlast bira posredno u predstavničkom telu. Drugi model jeste jaka izvršna vlast a slaba lokalna skupština, gde se gradonačelnik bira neposredno od strane građana.24

U pogledu teritorijalne organizacije, zakon jasno propisuje uslove za osnivanje, spajanje i ukidanje jedinica lokalne samouprave, koje mogu biti inicirane i putem savetodavnog referenduma kojim građani neposredno učestvuju u odlučivanju o ovim pitanjima. Gradovi mogu, ovlašćenjem regulisanim statutom, osnivati gradske opštine koje imaju određene funkcije u okviru grada, ali ne poseduju status jedinica lokalne samouprave.

U brojnim propisima koji uređuju lokalnu samoupravu, posebna pažnja posvećena je organizacionim oblicima u lokalnim zajednicama, koji osim organa lokalne samouprave obuhvataju i javne ustanove, javna preduzeća, ali i druge različite institucije koje se formiraju u skladu sa zakonskim odredbama ili aktima lokalne samouprave. Organizacije javnih službi koje osnivaju lokalne samouprave obuhvataju i javne ustanove i javna preduzeća sa jasno definisanim sistemom upravljanja, pri čemu lokalni organi, prvenstveno skupštine, odlučuju o rukovođenju i nadzoru. Lokalne zajednice mogu formirati i mesne zajednice odnosno druge oblike mesne samouprave (kvart, četvrt, rejon, i dr.), kao najniži nivo participacije građana u lokalnoj samoupravi i organizovati ih kako bi se stanovništvu omogućilo neposredno učešće u rešavanju pitanja od lokalnog značaja.

Izvorne nadležnosti opštine utvrđene su Ustavom i ZLS, a pojedini poslovi državne uprave zakonom mogu se poveriti jedinicama lokalne samouprave. Sredstva za obavljanje poverenih poslova obezbeđuju se u budžetu Republike Srbije u skladu sa vrstom i obimom poslova. Osnovne ustavne nadležnosti opštine obuhvataju uređenje organizacije njenih organa i javnih službi, donošenje budžeta, urbanističkog plana i programa razvoja opštine, utvrđivanje simbola, upravljanje imovinom, propisivanje prekršaja za povrede opštinskih propisa, staranje o ostvarivanju, zaštiti i unapređenju ljudskih i manjinskih prava i staranje o javnom informisanju. Kao oblasti u kojima opština, u skladu sa zakonom, ima sopstvene nadležnosti utvrđene su: komunalne delatnosti, građevinsko i poljoprivredno zemljište, lokalni putevi i ulice, lokalni prevoz, prosveta, kultura, zdravstvena, socijalna i dečja zaštita, sport i fizička kultura, zaštita životne sredine i zaštita od elementarnih nepogoda, zaštita kulturnih dobara i dr. Gradovi imaju nadležnosti koje su Ustavom poverene opštinama, a dodatne nadležnosti mogu biti poverene zakonom. Gradske opštine obavljaju poslove koji su im povereni iz okvira nadležnosti grada, donose svoj statut, budžet, s tim da nadležnosti i poslovi povereni iz okvira izvornog delokruga gradova nisu jednoobrazno rešeni kod svih gradskih opština. Odnosi između organa grada i gradskih opština zasnivaju se na saradnji i dogovaranju. Grad vrši nadzor nad radom i aktima gradskih opština. Nadležnosti po pravilu presudno utiču i na unutrašnju organizaciju lokalnih uprava, koje se organizuju kao jedinstveni organi, dok opštine sa više od 50.000 stanovnika mogu formirati više uprava za različite oblasti. Poslovi jedinica lokalne samouprave, finansiraju se iz izvornih i ustupljenih prihoda, transfera, primanja po osnovu zaduživanja i drugih prihoda utvrđenih zakonom.

Raspodela poslova i odgovornosti u sistemima javne vlasti je veoma široka i kompleksna tema. Istorijska i uporedna iskustva ukazuju i na razlike i na sličnosti u različitim zemljama i posebno različite talase decentralizacije ili centralizacije, u zavisnosti od konkretnih istorijskih okolnosti, kako na nivou kontinenta ili nekog regiona tako i u pojedinačnim zemljama. Na nivou evropskog kontinenta već dugi niz godina prisutan je trend decentralizacije odnosno jačanja odgovornosti subnacionalnih nivoa javne vlasti. Uporedna analiza u vezi sa stepenom odgovornosti koje lokalna samouprava ima u sistemima lokalne samouprave Zapadnog Balkana posebno je obrađena u izveštaju „Implementacija i izazovi u višestepenog upravljanja na Zapadnom Balkanu koji je izrađen u okviru SIGMA inicijative EU i OECD. U tom izveštaju analizirane su odgovornosti lokalnih vlasti na Zapadnom Balkanu i dato je osnovno poređenje sa uzorkom zemalja EU. U poređenju sa drugim sistemima lokalne samouprave Zapadnog Balkana, lokalne vlasti u Srbiji imaju značajniju ulogu u određenim oblastima, naročito u predškolskom obrazovanju, kulturi i drugim pojedinim uslugama poput obezbeđenja uslova za rekreativni sport.25

Međutim, kako se ističe u ovom izveštaju, u odnosu na zemlje Zapadnog Balkana, države članice EU u većoj meri prenose nadležnosti na lokalne samouprave, što rezultira širim spektrom odgovornosti na lokalnom nivou. Iako su nadležnosti u oblastima komunalnih usluga i tehničke infrastrukture, poput upravljanja otpadom i vodosnabdevanja, relativno uporedive, lokalne vlasti u EU imaju značajniju ulogu u obezbeđivanju obrazovnih i socijalnih usluga, dok zdravstvena zaštita uglavnom ostaje u nadležnosti viših nivoa vlasti i u ovim sistemima javne uprave. U pojedinim državama članicama, kao što su Austrija, Estonija i Poljska, lokalne samouprave nose ključnu odgovornost za predškolsko, osnovno i srednje obrazovanje, kao i za socijalnu zaštitu, dok je u drugim, poput Grčke, obim lokalnih nadležnosti bliži modelima prisutnim na Zapadnom Balkanu. Istovremeno, u izveštaju SIGMA ukazuje se i na to da iskustva pokazuju da proces decentralizacije, iako doprinosi većoj prilagođenosti politika lokalnim potrebama, može dovesti do fragmentacije javnih politika i neefikasnosti, što ukazuje na potrebu za jačanjem koordinacije i vertikalne usklađenosti između nacionalnog i lokalnog nivoa vlasti. Imajući u vidu uporedna iskustva i stanje u sistemima lokalne samouprave na Zapadnom Balkanu, SIGMA preporučuje da je u ovom regionu u cilju jačanja lokalne samouprave, potrebno uskladiti formalne nadležnosti sa stvarnim ovlašćenjima, kako bi opštine imale stvarnu autonomiju u kreiranju i sprovođenju politika. Dodela odgovornosti mora biti praćena adekvatnim i predvidivim finansijskim resursima, uz nadzor ograničen na zakonitost i srazmernost. Istovremeno, neophodno je redovno preispitivanje raspodele nadležnosti u sistemu celokupne javne uprave (nacionalni, regionalni i lokalni nivo), između nacionalnog nivoa vlasti i asocijacija lokalne samouprave i sposobnosti lokalnih vlasti da prate potrebe i unaprede svoju efikasnost, kao i razmatranje proširenja uloge lokalnih samouprava u obrazovanju i drugim ključnim javnim uslugama, u skladu sa praksom EU.26

Zakonom o zaposlenima u AP i JLS su uspostavljena osnovna načela karijernog službeničkog sistema za službenike zaposlene u organima AP i JLS, čime su ispunjene osnovne pretpostavke za profesionalizaciju, depolitizaciju, karijerni razvoj, napredovanje u službi i stručno usavršavanje službenika na pokrajinskom i lokalnom nivou. Upravljanje ljudskim resursima u lokalnoj samoupravi zasniva se na kompetencijama, što predstavlja model orijentisan na pojedinca koji omogućava da uprava pojedinca prepozna kao kapital, da se razvija i usklađuje sa potrebama organizacije, kako bi ona ostvarila svoje ciljeve. Primena ovog modela u upravama omogućava povezivanje efikasnog izvršavanja zadataka na radnom mestu sa strateškim ciljevima organizacije što je i jedna od najvažnijih funkcija ovog modela.

–––––––––––––––

6 „Službeni glasnik RS – Međunarodni ugovori”, broj 70/07

7 „Službeni glasnik RS”, br. 98/06 i 115/21

8 „Službeni glasnik RS”, br. 129/07, 83/14 – dr.zakon, 10/16 – dr. zakon, 47/18 i 111/21 – dr. zakon

9 „Službeni glasnik RS”, br. 14/22 i 35/24

10 „Službeni glasnik RS”, br. 129/07, 18/16, 47/18 i 9/20 – dr. zakon.

11 „Službeni glasnik RS”, br. 62/06, 47/11, 93/12, 99/13 – usklađeni din. izn., 125/14 – usklađeni din. izn., 95/15 – usklađeni din. izn., 83/16, 91/16 – usklađeni din. izn., 104/16 – dr. zakon, 96/17 – usklađeni din. izn., 89/18 – usklađeni din. izn., 95/18 – dr. zakon, 86/19 – usklađeni din. izn., 126/20 – usklađeni din. izn., 99/21 – usklađeni din. izn., 111/21 – dr. zakon, 124/22 – usklađeni din. izn., 97/23 – usklađeni din. izn., 85/24 – usklađeni din. izn. i 115/25 – usklađeni din. izn.

12 „Službeni glasnik RS”, br. 111/21 i 119/21

13 „Službeni glasnik RS”, br. 129/07, 83/14 – dr. zakon, 101/16 – dr. zakon, 37/19 i 111/21 – dr. zakon.

14 „Službeni glasnik RS”, br. 21/16, 113/17, 95/18, 114/21, 92/23, 113/17 – dr. zakon, 95/18 – dr. zakon, 86/19 – dr. zakon, 157/20 – dr. zakon i 123/21 – dr. zakon

15 Zakoni i podzakonski akti koji uređuju pitanja kao što su: komunalne delatnosti, lokalni ekonomski razvoj, turizam i ugostiteljstvo, dečija i socijalna zaštita, obrazovanje, javno zdravlje, prostorno planiranje i izgradnja, kultura, sport, mladi, i dr.

16 „Službeni glasnik RS – Međunarodni ugovori”, broj 70/07

17 „Službeni glasnik RS - Međunarodni ugovori”, broj 8/18.

18 „Službeni glasnik RS - Međunarodni ugovori”, broj 10/25

19 Zakon o potvrđivanju ove Evropske okvirne konvencije od strane Republike Srbije objavljen u: „Službeni glasnik RS – Međunarodni ugovori”, broj 2/16

20 Videti više na: https://www.congress-monitoring.eu/en/pays.html

21 „Službeni glasnik RS”, br. 129/07, 83/14 – dr. zakon, 101/16 – dr. zakon, 37/19 i 111/21 – dr. zakon.

22 NALAS (2025) Fiscal Decentralization Indicators for South-East Europe. 10th Edition, p. 17.

https://core.nalas-observatory.eu/files/publications/pdf/1749673773.pdf

23 Videti više u „Program za reformu sistema lokalne samouprave 2021–2025, Prilog 9 – Uporedni pregled ključnih odrednica sistema lokalne samouprave u evropskim zemljama”.

24 Postoji i model „menadžer–skupština”, gde je jaka izvršna i profesionalizovana vlast (administracija) a slab gradonačelnik (SAD, Velika Britanija, Irska, Island). Videti više u „Program za reformu sistema lokalne samouprave 2021-2025, Prilog 9 – Uporedni pregled ključnih odrednica sistema lokalne samouprave u evropskim zemljama”.

25 SIGMA (2025) Implementation and challenges of multi-level governance in the Western Balkans. p 28 https://www.sigmaweb.org/content/dam/sigma/en/publications/reports/2025/12/implementation-and-challenges-of-multi-level-governance-in-the-western-balkans_b158af1a/32891a8f-en.pdf

26 SIGMA (2025) Implementation and challenges of multi-level governance in the Western Balkans. p 31 https://www.sigmaweb.org/content/dam/sigma/en/publications/reports/2025/12/implementation-and-challenges-of-multi-level-governance-in-the-western-balkans_b158af1a/32891a8f-en.pdf

Ključne odrednice sistema lokalne samouprave

– Autonomija – pravo jedinica lokalne samouprave da samostalno uređuju svoje poslove i organe u skladu sa zakonom.

– Jednostepeni sistem – bez više nivoa lokalne samouprave (opštine i gradovi su strukturalno slični).

– Proporcionalni izborni sistem – svaka JLS je jedna izborna jedinica, glasa se za kandidatske liste, a mandati se raspodeljuju u skladu sa procentom dobijenih glasova primenom sistema najvećeg količnika (D’Ontov sistem)

– Raspodela odgovornosti na više lokalnih organa – skupština - najviši, predstavnički organ; izvršni organi opštine - predsednik opštine/gradonačelnik i veće; Uprava; lokalno pravobranilaštvo

– Različiti oblici organizovanja funkcija – JLS mogu da organizuju svoje ustanove, preduzeća i druge pravne oblike za obavljanje poslova, a mogu da uspostave i lokalnog ombudsmana kao instituciju za zaštitu prava građana

– Pravo građana na neposredno učešće i odlučivanje – kroz referendum, narodnu inicijativu, zbor građana, organizovanje mesnih zajednica, javne rasprave, peticije i javna slušanja

– Finansijska samostalnost – samostalno upravljanje budžetom, prihodi koji su garantovani zakonom, samostalno utvrđivanje i naplata lokalnih prihoda, i dr.

Važan deo ostvarivanja lokalne samouprave jeste finansiranje lokalne samouprave kao složen i višeslojan sistem uređen nizom propisa, koji bi trebalo da omoguće lokalnim samoupravama stabilne i predvidive izvore prihoda za obavljanje njihovih nadležnosti, kao i da podstaknu fiskalnu odgovornost i efikasno upravljanje javnim finansijama na lokalnom nivou.

Finansiranje lokalne samouprave zasniva se na Ustavu Republike Srbije i zakonima kao što su ZLS, ZOFLS, Zakon o budžetskom sistemu27, Zakon o javnom dugu28, Zakon o porezima na imovinu (u daljem tekstu: ZPNI)29, Zakon o naknadama za korišćenje javnih dobara30, i dr. Ovi zakoni propisuju izvore prihoda, prava i obaveze lokalnih samouprava, ali i pravila za upravljanje prihodima, rashodima, zaduživanjem i kontrolom finansijskog poslovanja.

Period od 2021. do 2025. godine nije bio obeležen velikim promenama kada su u pitanju zakonska rešenja u vezi sa lokalnim finansijama. To se prevashodno odnosi na Zakon o finansiranju lokalne samouprave koji je najvažniji zakon kojim se uređuje obezbeđivanje sredstava za obavljanje izvornih i poverenih poslova. Iako su prihodi od 2017. godine nominalno konstantno rasli, njihov udeo u ukupnim javnim prihodima se iz godine u godinu smanjivao31 (Prikaz 1).

–––––––––––––––

27 „Službeni glasnik RS”, br. 54/09, 73/10, 101/10, 101/11, 93/12, 62/13, 63/13 – ispr., 108/13, 142/14, 68/15 – dr. zakon, 103/15, 99/16, 113/17, 95/18, 31/19, 72/19, 149/20, 118/21, 138/22, 118/21 – dr. zakon, 92/23 i 94/24

28 „Službeni glasnik RS”, br. 61/05, 107/09, 78/11, 68/15, 95/18, 91/19 i 149/20

29 „Službeni glasnik RS”, broj 26/01, „Službeni list SRJ”, broj 42/02 – odluka SUS i „Službeni glasnik RS”, br. 80/02, 80/02 – dr. zakon, 135/04, 61/07, 5/09, 101/10, 24/11, 78/11, 57/12 – odluka US, 47/13, 68/14 – dr. zakon, 95/18, 99/18 – odluka US, 86/19, 144/20, 118/21, 138/22, 92/23 i 94/24

30 „Službeni glasnik RS”, br. 95/18, 49/19, 86/19 – usklađeni din. izn., 156/20 – usklađeni din. izn., 15/21 – dop. usklađenih din. izn., 15/23 – usklađeni din. izn., 92/23, 120/23 – usklađeni din. izn., 99/24 – usklađeni din. izn., 109/25 i 118/25 – usklađeni din. izn.

31 Prihodi JLS uključuju i transfere od viših nivoa vlasti. Pitanje smanjivanja učešća prihoda i rashoda lokalne samouprave u prihodima i rashodima opšte države u poslednjih nokoliko godina u Republici Srbiji kao izazov je prepoznato i u analizama stanja sistema finansiranja lokalne samouprave u regionu Zapadnog Balkana. Videti SIGMA (2025) Implementation and challenges of multi-level governance in the Western Balkans, p.33 https://www.sigmaweb.org/content/dam/sigma/en/publications/reports/2025/12/implementation-and-challenges-of-multi-level-governance-in-the-western-balkans_b158af1a/32891a8f-en.pdf

Prikaz 1: Prihodi JLS 2017–2024, u milijardama RSD i njihovo učešće u konsolidovanim prihodima države (izvor: Bilten javnih finansija, Ministarstvo finansija)

Prihodi lokalnih samouprava u skladu sa ZOFLS se dele na izvorne prihode i prihode od ostalih nivoa vlasti. Izvorni prihodi uključuju lokalne poreze, takse i naknade koje JLS same obračunavaju i naplaćuju i oni predstavljaju oko trećine svih prihoda JLS što je nešto više od proseka zemalja u regionu.32 Poreska autonomija i razvoj izvornih prihoda su ključni za finansijsku stabilnost lokalnih samouprava, za šta je posebno važan ZPNI, koji uređuje predmet oporezivanja, poresku osnovicu, poreske stope, poreska oslobođenja i druga pitanja od značaja u vezi sa porezima na imovinu. Nadležnosti koje JLS imaju nad upravljanjem porezom na imovinu i mogućnost da proširuju poreske baze i naplatu, dodatno ojačavaju fiskalni potencijal lokalnih zajednica. Upravo pojedinačno najizdašniji izvorni prihod je porez na nepokretnosti koji čini oko 0,8% BDP i preko 12 % ukupnih lokalnih prihoda, po čemu je Srbija u samom vrhu u regionu.33 Pored poreza na imovinu, lokalne samouprave ubiraju i različite takse i naknade propisane posebnim zakonima.

–––––––––––––––

32 NALAS (2025) Fiscal Decentralization Indicators for South-East Europe. 10th Edition, p. 51. https://core.nalas-observatory.eu/files/publications/pdf/1749673773.pdf

33 NALAS (2025) Fiscal Decentralization Indicators for South-East Europe. 10th Edition, p. 56. https://core.nalas-observatory.eu/files/publications/pdf/1749673773.pdf

Prihodi od ostalih nivoa vlasti mogu biti ustupljeni prihodi i transferi. Ustupljeni prihodi čine preko polovine svih prihoda JLS i njih čine prihodi koji se prikupljaju na republičkom nivou, i čiji se deo ili celokupni iznos pripisuje lokalnim samoupravama. Ubedljivo najznačajniji ustupljeni prihod predstavlja porez na dohodak, koji je u 2024. predstavljao polovinu ukupnih prihoda JLS, a u okviru njega - porez na zarade koji se deli između Republike i jedinica lokalne samouprave (77% za gradove, 74% za opštine i 66% za grad Beograd). Pored poreza na dohodak, u ustupljene prihode spadaju i dve vrste poreza na imovinu koje se u celokupnom iznosu ustupaju lokalnim vlastima (porez na nasleđe i poklon, i porez na prenos apsolutnih prava i koji zajedno čine oko 3% prihoda JLS), kao i prihodi od naknada ostvarenih na teritoriji JLS koje im ustupa Republika u skladu sa zakonom.

Transferi se dele na nenamenske i namenske. Ukupni nenamenski transfer po Zakonu o finansiranju lokalne samouprave (ZOFLS) ima četiri komponente:

– Transfer za ujednačavanje koji podržava lokalne samouprave sa nižim prihodom po stanovniku kroz izjednačavanje fiskalnih kapaciteta,

– Kompenzacioni transfer koji ima za cilj da nadoknadi jedinice lokalne samouprave za gubitke prihoda usled promena poreskih politika države

– Opšti transfer kojim se raspodeljuju ostala raspoloživa sredstva po kriterijumima kao što su broj stanovnika, površina teritorije, broj školske dece, sa izmenjenim koeficijentima prema stepenu razvijenosti

– Transfer solidarnosti koji je uveden 2011. godine sa ciljem da se nadoknade manje razvijene jedinice lokalne samouprave usled promene Zakona o finansiranju JLS koji je promenio inicijalni način raspodele ukupnog namenskog transfera

Namenske transfere obezbeđuje Republika (a može i Autonomna Pokrajina za JLS na svojoj teritoriji) i namenjeni su za specifične programe i projekte koje lokalne samouprave sprovode na osnovu njihovih nadležnosti ili poverenih poslova.

Prikaz 2: Vrste prihoda JLS 2017–2024, u milijardama RSD i njihovo učešće u ukupnim prihodima JLS (izvor: Bilten javnih

finansija, Ministarstvo finansija i završni računi LS)

Kada je u pitanju struktura prihoda JLS, ona se značajno izmenila i to posebno u periodu od 2021. do 2024. kada je porastao udeo prihoda od poreza na dohodak koji sada čine više od polovine prihoda JLS, dok se smanjio udeo ostalih vrsta prihoda (Prikaz 2). Procentualno najviše je pao udeo nenamenskog transfera (sa 12% u 2017. godini na tek nešto više od 6% u 2024.) kao rezultat toga što je nominalni iznos koji se opredeljuje JLS Zakonom o budžetu RS na istom nivou već duži vremenski period. U istom referentnom periodu, udeo namenskih transfera i ad hoc neneamenskih transfera u ukupnim lokalnim prihodima je porastao, sa 7% u 2017. godini na 9% u 2024. godini (uz manje varijacije u međuvremenu). U pogledu izvornih prihoda, uočljiv je pretežno silazni trend u ukupnoj strukturi lokalnih prihoda, budući da je njihov udeo sa oko 40% u 2017. godini spao na oko 33% u 2024. godini. U pogledu izvornih prihoda, kako je već naglašeno, najznačajniji stub finansiranja LS čine prihodi od poreza na imovinu, uz konstataciju da u prethodnom periodu nije bilo izrazitijih promena tj., da se udeo ovih prihoda kreće u rasponu 12%–13% ukupnih prihoda LS.

Pored prihoda, lokalne samouprave mogu da imaju primanja od prodaje nefinansijske i finansijske imovine, kao i da se zadužuju (primanja od zaduživanja), i što zajedno poslednjih godina u proseku predstavlja oko 3% od ukupnih prihoda i primanja JLS. Ova sredstva služe kako za finansiranje kapitalnih investicija, tako i za pokrivanje privremenih potreba likvidnosti, ali uz strogu regulativu i odobrenje Ministarstva finansija i ograničenja sa maksimalnim procentima prihoda koji mogu biti korišćeni za otplatu duga. Ukupni dug lokalnih jedinica je u kontinuitetu u kontrolisanom okviru i iznosi tek mali deo ukupnog javnog duga Republike Srbije, tako da udeo ovog duga u dugu opšte države spada među najniže u Evropi34.

U sagledavanju relevantne međunarodne prakse u oblasti finansiranja lokalne samouprave, treba takođe pomenuti izveštaj SIGMA. U ovoj analizi prepoznaje se da lokalne vlasti na teritoriji Zapadnog Balkana, raspolažu ograničenim i strukturno slabim prihodima u poređenju sa državama EU, što direktno utiče na stvarnu fiskalnu autonomiju. Prema analizi35, sopstveni prihodi lokalnih vlasti čine relativno mali deo ukupnih prihoda (često oko jedne trećine ili manje), uz snažno oslanjanje na transfere sa centralnog nivoa, često namenski određene. Poreski prihodi sa lokalnom diskrecijom (posebno porez na imovinu) imaju nizak fiskalni kapacitet i slab doprinos BDP-u, dok deljeni porezi (npr. porez na dohodak građana ili PDV) imaju ograničen stabilizacioni i izjednačavajući efekat. Sistemi fiskalne jednakosti postoje, ali su u praksi nedovoljno efikasni, što rezultira velikim razlikama u prihodima po stanovniku između jedinica lokalne samouprave i trajnim likvidnosnim problemima dela lokalnih budžeta.

U poređenju sa državama Evropske unije, gde lokalne vlasti imaju veći udeo u ukupnim javnim rashodima i raznovrsnije i stabilnije izvore sopstvenih prihoda, uz veći udeo opštih (nenamenskih) transfera, sistemi finansiranja lokalne samouprave u Zapadnom Balkanu odlikuju se ograničenom fiskalnom autonomijom i niskom predvidivošću prihoda. U EU je u većoj meri uspostavljena veza između nadležnosti i adekvatnih finansijskih resursa, primenjuju se snažniji i transparentniji mehanizmi izjednačavanja i ostavlja se više prostora lokalnim vlastima za samostalno planiranje i upravljanje javnim uslugama. Nasuprot tome, u regionu dominiraju centralno definisani fiskalni okviri, visoka uslovljenost transfera i nedovoljno razvijeni lokalni poreski kapaciteti, što otežava dugoročno budžetsko planiranje, umanjuje odgovornost lokalnih vlasti prema građanima i usporava približavanje standardima Evropske unije.

–––––––––––––––

34 Npr. u skladu sa podacima iz: NALAS (2025) Fiscal Decentralization Indicators for South-East Europe. 10th Edition

https://core.nalas-observatory.eu/files/publications/pdf/1749673773.pdf

35 SIGMA (2025) Implementation and challenges of multi-level governance in the Western Balkans, p.33 and 44 https://www.sigmaweb.org/content/dam/sigma/en/publications/reports/2025/12/implementation-and-challenges-of-multi-level-governance-in-the-western-balkans_b158af1a/32891a8f-en.pdf

1. Ex-post analize i opšti osvrt na učinke PRSLS 2021–2025

Sveobuhvatni izveštaj o rezultatima sprovođenja PRSLS 2021–2025 biće pripremljen u roku (do sredine 2026. godine) i na način predviđen Uredbom o metodologiji izrade dokumenata javnih politika. MDULS je sledeći važeću regulativu i metodolška uputstva, tokom celog perioda sprovođenja prethodnog Programa, na godišnjem nivou i kontinuirano kroz koordinaciju sa nadležnim akterima, pratilo realizaciju, pripremalo izveštajne materijale i sagledavalo uspešnost postizanja planiranih učinaka. Imajući u vidu da je inicijalni AP usvojen za period 2021–2023. godine, tokom 2023. godine pripreman je i osvrt na programske rezultate sa elementima kriterijuma za vrednovanje (Ex-post analiza), što je predstavljalo podlogu za izradu narednog AP za period 2024-2025. godine (usvojen oktobra 2024. godine) i primenu određenih korektivnih intervencija – uglavnom kroz prilagođavanja pokazatelja na nivou mera i reviziju ciljanih vrednosti. Proces izrade novog PRSLS 2026-2030, praktično tokom cele 2025. godine, iskorišćen je za sagledavanje glavnih postignuća za ceo prethodni programski period, kao i faktora koji su uslovili ostvarenje određenih učinaka na nivou slabijem od očekivanog. Kombinovano sa uporednim analizama, dostupnim novim pregledima i preporukama EK/SIGMA i informacijama o rezultatima drugih planskih dokumenata iz obuhvata SRJU od uticaja na PRSLS, kroz ovaj proces došlo se do zaključaka o trasiranju daljih reformi za sistem lokalne samouprave, kako je predočeno u nastavku dokumenta.

U uvodnom osvrtu sledi prikaz ostvarenja pokazatelja na nivou opšteg cilja PRSLS 2021–2025. na bazi raspoloživih informacija, uz načelne kvalifikacije prethodnog Programa po kriterijumima vrednovanja proizašle iz dosadašnjih planskih i izveštajnih procesa. Iako će metodološki potpun proces eh-rost ocene shodno evaluacionom okviru i svim elementima izveštaja o sprovođenju Programa tek uslediti, prikaz u nastavku značajan je u trenutku izrade PRSLS za 2026–2030. za razumevanje strateških opredeljenja i rešenja predloženih u novom Programu.

Tabela 0.1: Prikaz ostvarenja pokazatelja na nivou Opšteg cilja PRSLS 2021–2025:

Opšti cilj

Pokazatelji na nivou opšteg cilja

Početna vrednost

Planirana vrednost

Ostvarena vrednost

Uspostavljanje sistema lokalne samouprave koji omogućava efikasno i održivo ostvarivanje prava građana na lokalnu samoupravu

1. Usaglašenost sistema lokalne samouprave sa ključnim principima Evropske povelje o lokalnoj samoupravi

3 (2020)

4 (2025)

3 (izveštajna vrednost zaključno sa 2025. godinom)

2. Udeo rashoda LS u konsolidovanim javnim rashodima u Republici Srbiji

14,75% (2019)

18% (2025)

10,9 % (izveštajna vrednost zaključno sa 2025. godinom)

3. Kapacitet JLS za primenu načela dobrog upravljanja

39% (2018)

55% (2025)

55,4% (izveštajna vrednost zaključno sa 2025. godinom)

4. Dostupnost i kvalitet pružanja prioritetnih javnih usluga lokalne samouprave

0 (2020)

6,1 (2025)

5,6 (izveštajna vrednost zaključno sa 2023. godinom)

– U pogledu prvog pokazatelja o usaglašenosti sistema LS sa ključnim principima EPLS, konstatuje se stagniranje zaključno sa 2024. godinom i mereno po ustanovljenoj kompozitnoj skali, uz veoma značajne napomene u trenutku finalizacije izveštajnih preseka za 2025. godinu i nacrta PRSLS 2026–2030: U referentnom programskom periodu, već je u oktobru 2023. godine Vlada RS utvrdila Predlog zakona o dopuni Zakona o potvrđivanju EPLS, koji međutim tada nije usvojen u skupštini, ali je to učinjeno u oktobru 2025. godine. Time su i definitivno u pravnom sistemu RS prihvaćene odredbe člana 6., stavovi 1. i 2. Povelje koji se odnose na administrativnu strukturu i sredstva za obavljanje zadataka lokalnih organa vlasti, kao i člana 7, stav 2. Povelje koji se odnosi na uslove vršenja ovlašćenja na lokalnom nivou. Otežavajuće okolnosti za raniju pozitivnu zakonodavnu intervenciju u ovom pogledu, uključuju činjenicu da su godine 2022/2023 bile izborne te da je Vlada i u delu 2025. godine funkcionisala u tehničkom mandatu. U trenutnom statusu, zaključno sa 2025. godinom dakle, pomak je evidentan i posmatrano po broju odredbi EPLS koje su predmet prihvatanja – maksimalno 30 odredbi – Republika Srbija je aktuelno na 27 prihvaćenih odredbi (što je pomak u odnosu na bazno/polazno stanje od 24 odredbe). Imajući u vidu značaj međunarodnih standarda u ovoj oblasti, kao i ambiciju što doslednijeg usaglašavanja domaćeg sistema sa EPLS u celini – u koncipiranju novog PRSLS zauzeto je stanovište o izrazitoj relevantnosti pokazatelja koji bi ukazivao na kompletiranje ratifikacije svih 30 odredbi EPLS. Pokazatelj je stoga u prilagođenoj formi postavljen na nivo prvog posebnog cilja novog PRSLS sa planiranim ostvarenjem pune vrednosti najkasnije u 2030. godini.

– Drugi pokazatelj – kojim se prati učešće rashoda LS u konsolidovanim javnim rashodima u RS – identifikovan je kao izrazito relevantan, budući da se i u međunarodnom kontekstu ovaj parametar koristi za sagledavanje stepena značaja LS (decentralizacije) u sistemu javne uprave. Ipak, na nivou PRSLS 2021–2025 konstatuje se silazna putanja vrednosti ovog pokazatelja (u odnosu na polaznu vrednost od 14,75% – rezultat pokazatelja za prethodni programski period zaključno sa 2025. godinom je oslabio na 10,9%). Kao objektivnu okolnost od neposrednog uticaja na slab reformski rezultat, treba prepoznati činjenicu da je povećano izvršenja rashoda na republičkom nivou (pre svega realizacijom kapitalnih investicija, uključujući i značajna ulaganja u lokalnu infrastrukturu), te je posledično udeo rashoda lokalnih vlasti manji od projektovanog. Budući međutim da se radi o sistemski opredeljenom i uporedno relevantnom pokazatelju – opredeljeno je da isti bude zadržan i u obuhvatu novog PRSLS na nivou opšteg cilja. Sa realistično odmerenim očekivanim tempom rasta do udela od 15% u 2030. godini, i predviđenim setom intervencija u okviru drugog posebnog cilja za unapređenje fiskalne održivosti i fiskalne autonomije LS, intencija je da PRSLS 2026–2030 omogući da se značaj sistema LS i po ovom kriterijumu približi proseku zemalja EU.

– Treći ishodni pokazatelj kojim se prati kapacitet JLS za primenu načela dobrog upravljanja – predstavlja i primer posebno dizajniranog domaćeg instrumenta/indeksa za ostvarivanje uvida u kretanje stanja u gradovima i opštinama, koji je zbog svoje sofisticiranosti inkorporiran i u okvire za primenu sektorske budžetske podrške EU Republici Srbiji u domenu RJU u prethodnom periodu (IPA 2022). Ohrabrujuć pozitivni rezultat konstatovan je na bazi merenja za 2023. godinu (52,9%), a blago uzlazni trend pokazatelja je nastavljen, budući da finalna vrednost indeksa na osnovu merenja za 2025. godinu iznosi 55,4% (dakle i nešto iznad planirane vrednosti od 55%). Imajući u vidu izuzetno obuhvatan zahvat predmetnog indeksa ka aspektima dobrog upravljanja kroz praktično sve ključne oblasti funkcionisanja i nadležnosti LS – opredeljeno je da isti bude zadržan (u ažuriranoj postavci) i u okviru novog PRSLS na nivou opšteg cilja. Shodno tome, u koncipiranju PRSLS 2026–2030. isplanirane su i adekvatne podržavajuće intervencije za dalja unapređenja performansi gradova i opština po ključnim parametrima dobrog upravljanja.

– Za četvrti pokazatelj namenjen sagledavanju dostupnosti i kvaliteta pružanja prioritetnih javnih usluga LS, u prethodnom programskom periodu konstatuju se takođe pozitivna ostvarenja. Najpre je zaključno sa 2022. godinom i u skladu sa planom - kreiran indeks koji je u osnovi ovog pokazatelja, tj. pripremljena je metodologija za merenje kvaliteta i dostupnosti usluga koje pružaju LS (organi uprave, lokalna javna komunalna preduzeća, komunalna preduzeća i javne ustanove), a zatim je u 2023. godini obavljeno merenje shodno kojem je ostvarena vrednost od 5,6 nadomak ciljanoj konačnoj vrednosti od 6,1 (prema ustanovljenoj kompozitnoj skali).

Iskustva stečena primenom predmetnog indeksa i merenja, impliciraju ipak važne zaključke o resursno i troškovno izuzetno zahtevnom poduhvatu, čije repliciranje u redovnim intervalima deluje teško izvodljivo. Stoga je u koncipiranju PRSLS 2026–2030, po obavljenim konsultacijama i sagledavanju mogućih alternativa za dalje praćenje nesporno relevantnih aspekata u vezi sa uslugama koje pružaju gradovi i opštine, kao prihvatljivo rešenje konstatovano postojanje novouvedene monitoring prakse SIGMA Programa ka LS i mogućnost primene pokazatelja br. 14 za višeslojno upravljanje (multilevel governance). Imajući u vidu da ovaj SIGMA pokazatelj, pored analiziranja funkcija za koje su LS odgovorne, obuhvata i još šest sistemskih potpokazatelja i kvalifikuje adekvatnost raspodele odgovornosti između nivoa vlasti u skladu sa principima supsidijarnosti i lokalne autonomije – isti je opredeljen kao višestruko relevantan za nivo opšteg cilja u reformskom horizontu do 2030. godine.

Iz ugla kriterijuma za ocenjivanje, zbirne opservacije i glavne teze o učincima PRSLS 2021–2025. mogu se rezimirati kako sledi, a bez prejudiciranja konačnih kvalifikacija o uspešnosti na nivou specifičnosti koji će dati detaljniji proces vrednovanja u sklopu finalnog izveštavanja:

– Program je formulisan kao izrazito relevantan planski dokument, adekvatno uklopljen u širi strateški okvir RJU. Potenciranje usmerenja ka postulatima EPLS i principima javne uprave (SIGMA) dali su Programu jasan evropski okvir, a na domaćem planu postignuta je suštinski nova dimenzija prepoznavanja važnosti reformisanja LS kao (pod)sistema javne uprave. Relevantnost se potvrđuje i u odnosu na identifikovane sistemske probleme LS, tako da su polazišta i prioriteti dobro odgovarali stvarnim potrebama sistema, ali su i prepoznati izazovi uglavnom opstali tokom celog referentnog perioda i nalažu dalje reformska nastojanja u pravcu njihovog adresiranja (monotipski model LS, nedovoljna primena principa supsidijarnosti, ograničena fiskalna autonomija, slabi upravljački i kadrovski kapaciteti);

– Sa stanovišta efikasnosti, kod značajnog dela aktivnosti evidentna su kašnjenja u odnosu na planirane rasporede i posledično niže vrednosti ostvarenja određenih pokazatelja po ciljanim godinama, dakle i efektivnosti Programa, što dodatno kreira pritisak za nadoknadu u završnim programskim kvartalima. Posebno izazovan aspekt predstavljala su kašnjenja, a u nekim slučajevima i izostanak realizacije predviđenih normativnih aktivnosti u referentnom periodu, i time i preduslova za efektivnije reformske rezultate. Ipak, opredeljeni načini/tehnike za sprovođenje intervencija mogu se sagledati kao veoma adekvatni za potrebe pristupanja kompleksnom sistemu kakav LS jeste. U tom smislu, veoma se pozitivno može oceniti kombinovanje tipova aktivnosti dostupnih svim LS (izgradnja kapaciteta/obuke, horizontalna umrežavanja LS, raspoloživost savetodavne podrške i modela, primena indeksa i zaključci analiza) – sa intervencijama koje su namenjene manjem broju konkursno izabranih gradova i opština (i podrazumevaju neposredniju stručnu podršku, pa i dodelu nagrada, podsticajnih sredstava za iskazane napredne performanse i sl.), a koji zatim postaju i kolegijalni primeri/nosioci najboljih praksi sa potencijalom za repliciranje;

– Sa stanovišta održivosti, takođe je načelno posmatrano sprovođenje mera na način predviđen Programom – adekvatno i izvodljivo i u dužem vremenskom horizontu, uz važne preduslove – da se normativni okvir unapređuje u skladu sa planovima i da se u razumnoj meri postepeno povećava finansijski kapacitet LS. Za održivost na nivou Programa važno je i realno sagledavanje okolnosti u kojima se raspoloživa podrška iz sredstava razvojne pomoći sužava tj., menjaju se modaliteti od projektne realizacije – ka finansiranju zasnovanom na rezultatima (kao u slučaju budžetske podrške, ali i sprovođenja Instrumenta za rast i reforme u okviru Reformske agende RS) što je istovremeno i potencijal/prilika da se domaća budžetska sredstva u većoj meri alociraju ka prioritetima reformisanja LS. Uz odgovarajuću edukaciju i podršku za operacionalizaciju novih normativnih rešenja, za testiranje, modelovanje i primenu naprednijih pristupa u funkcionisanju i pružanju usluga – gradovi i opštine po pravilu usvajaju poželjne nove obrasce i obaveze i na duži rok/trajno nastavljaju sa njihovim sprovođenjem.

Za sve navedene aspekte vrednovanja i analiza (i ex post i ex ante) i za pozitivne reformske rezultate, faktor od ključnog značaja na centralnom nivou vlasti – je stabilnost u strateškoj orijentaciji, prioritetima u upravljanju i posvećenost kursu suštinskog reformisanja LS. Na strani lokalnih samouprava pak, nužne su konkretnije pozitivne promene kako u pogledu realnog obima sredstava kojima raspolažu, tako i u pogledu mehanizama za zadržavanje, motivisanje kadrova i unapređenje njihovog položaja.

Detaljnija razmatranja učinaka PRSLS 2021–2025, argumentacija i rezonovanje o poželjnim postavkama za novi programski period, data su u narednim odeljcima o pregledu i analizi stanja, koji odgovaraju posebnim ciljevima prethodnog Programa. Nadalje se predočava postavka novog Programa koji artikuliše umeren i izvodljiv reformski pravac i daje petogodišnji okvir za sprovođenje aktivnosti i praćenje rezultata.

2. Položaj i odgovornosti lokalne samouprave

U Programu za reformu sistema lokalne samouprave za period 2021–2025. godine, prepoznato je da je pravni i institucionalni okvir za funkcionisanje lokalne samouprave u Srbiji razvijen i u značajnoj meri usklađen sa evropskim standardima. Međutim, ovaj program ukazao je i na brojne strukturne i funkcionalne izazove koji usporavaju razvoj i efikasnost sistema lokalne samouprave kao što su:

Monotipski model lokalne samouprave – postojeći sistem je u suštini jednoobrazan i ne pravi dovoljnu razliku između opština, gradova i Beograda. To dovodi do situacije u kojoj manje opštine preuzimaju zadatke za koje nemaju kapacitet, dok veće jedinice ostaju ograničene u obavljanju poslova koje bi mogle efikasno da sprovode.

Nedovoljna primena načela supsidijarnosti – princip da javne poslove obavljaju organi vlasti najbliži građanima nije u potpunosti prihvaćen u praksi, a Republika Srbija nije ratifikovala sve relevantne odredbe Evropske povelje o lokalnoj samoupravi. Dodatno po analizima SIGMA iz 2024. utvrđen je i izazov u delotvornosti nadzora nad radom JLS, koordinaciji nacionalnih i lokalnih organa u vršenju poverenih poslova, kao i u postupanju u slučajevima preklapanja ili nejasne raspodele nadležnosti.36

Nedovoljna primena principa dobrog upravljanja. Tamo gde postoje zakonske obaveze, JLS postižu bolje rezultate, ali u praksi se često radi više o formalnom ispunjavanju. Primera radi, javne rasprave se češće organizuju, ali ostaju problemi u njihovom kvalitetu – trajanje, način organizovanja, uključenost zainteresovanih strana i povratne informacije. Rad skupština i njihovih tela često nije dovoljno otvoren, a transparentnost JLS je ograničena. Nedostaju jasni mehanizmi za upravljanje sukobom interesa, zaštitu uzbunjivača i sprovođenje lokalnih antikorupcijskih planova. Prisutan je slab nivo standardizacije u radu uprave, i još uvek slab razvoj međuopštinske saradnje.

Za pokretanje reformi u pravcu rešavanja ovih i drugih izazova u sistemu lokalne samouprave, tokom prethodnog Programa za reformu sistema lokalne samouprave u periodu 2021. do 2025. godine, planirane su konkretne mere i aktivnosti u okviru Posebnog cilja 1. Unapređenje položaja i odgovornosti lokalne samouprave. Tokom perioda sprovođenja ovog Programa, ostvarene su brojne aktivnosti ali nisu ostvarene i sve planirane vrednosti pokazatelja za Posebni cilj 1.

–––––––––––––––

36 Videti više u: Public administration in Serbia 2024 – SIGMA- https://www.sigmaweb.org/en/publications/public-administration-in-serbia-2024_02001fe4-en.html

Tabela 1: Prikaz ostvarenja pokazatelja na nivou Posebnog cilja 1:

Pokazatelj(i) na nivou posebnog cilja (pokazatelj ishoda)

Početna vrednost

Planirana vrednost

Ostvarena vrednost

Stepen ratifikacije EPLS

3 (2020)

5 (2025)

3 (2025)

Prosečna vrednost indeksa dobre uprave u izdvojenim oblastima: 1) odgovornost; 2) transparentnost, otvorenost i participacija;

43% (2018)

60% (2025)

61,2% (2025)

Udeo usvojenih zakona u odnosu na ukupni broj usvojenih zakona koji se u većoj meri odnose na LS, u čijoj pripremi su učestvovale JLS

3 (2020)

5 (2025)

4 (2025)

Od ključnih postignuća u okviru ovog cilja treba istaći da je usvojen novi pravni okvir za sprovođenje lokalnih izbora, kao i za sprovođenje referenduma i narodne inicijative. Za zakone koji se odnose na JLS su informacije blagovremeno dostavljene na godišnjem nivou preko sistema SKGO za informisanje LS, a sama SKGO učestvovala je i predstavljala interese lokalne samouprave u brojnim normativnim procesima. Međutim, u periodu 2021–2025, iako su bile planirane izmene za koje je sproveden i niz pripremnih analiza, uključujući i pripremu nacrta mogućih novih normativnih rešenja - izostale su veoma važne izmene i dopune Zakona o lokalnoj samoupravi, kojima je trebalo urediti brojna važna pitanja koja su istaknuta u Programu (jačanje nadzorne funkcije skupštine i položaja njenih radnih tela; unapređenje dostupnosti propisa lokalne samouprave; razvijanje novih modaliteta upravljanja procesom poveravanja nadležnosti jedinicama lokalne samouprave; obaveznost konsultacija sa asocijacijom lokalnih vlasti u izradi javnih politika i propisa koji se odnose na lokalnu samoupravu; i dr.). Sa druge strane, krajem 2025. godine izvršena je dodatna ratifikacija Evropske povelje o lokalnoj samuopravi kroz dopune Zakona o potvrđivanju Evropske povelje o lokalnoj samoupravi, što predstavlja važan principijelni i sistemski korak u procesu reforme sistema lokalne samouprave.

Planirane izmene Zakona o državnoj upravi37 usmerene na bolje definisanje odnosa nacionalnog i lokalnog nivoa (jasno utvrđivanje krajnjeg roka za davanje saglasnosti, mišljenja, usvajanje akta ili dostavljanja informacija koje su potrebne JLS, a u nadležnosti su organa državne uprave), kao i na reformu položaja odnosno unapređenja funkcija upravnih okruga, takođe nisu ostvarene. Upravni okruzi, njih 29, jesu administrativno-teritorijalne jedinice koje funkcionišu dislociranjem pojedinih službenika ili organizacionih jedinica organa državne uprave u cilju njihovog približavanja datom području. Potencijal upravnih okruga nedovoljno se koristi, jer bi mogli obavljati i druge poslove državne uprave, kao što su planiranje, izvršavanje i koordinacija, kao i rešavanje u upravnim stvarima. Postoje problemi u koordinaciji i izvršavanju dekoncentrisanih poslova od strane Vlade, kao i u koordinaciji i nadzoru nad poslovima koji su povereni JLS na području okruga. U eh ante analizi38 izrađenoj sa ciljem pronalaženja optimalnih rešenja za izmene i dopune Zakona o državnoj upravi i Uredbe o upravnim okruzima, predloženo je uvođenje dodatnih poslova državne uprave koji bi mogli da se obavljaju u upravnim okruzima, zavisno od prirode poslova koje obavljaju ministarstva i drugi organi državne uprave. Preporučuje se jačanje funkcije upravnih okruga kroz objedinjavanja pojedinih poslova na okružnom nivou i jačanja koordinacione uloge okruga u procesu uspostavljanja međuopštinske saradnje. Takođe, predlaže se jačanje funkcije okruga za sprovođenje nadzora nad poslovima lokalne samouprave, posebno u vezi sa razvojem nacionalnog sistema nadzora i inspekcija.

Iako je značajan deo sistemskih izazova i dalje prisutan, tokom primene prethodnog Programa za reformu sistema lokalne samouprave, kapaciteti za primenu principa dobrog upravljanja su u velikoj meri osnaženi. Napori su usmereni i u pravcu boljeg sagledavanja/mapiranja stanja u LS u različitim aspektima dobrog upravljanja. Treba posebno navesti da je značajan broj projekata na kojima su sarađivali nacionalni organi, lokalne vlasti, SKGO i međunarodni partneri, a koji su sprovedeni u prethodnom periodu, u manjoj ili većoj meri radio na osnaživanju dobrog upravljanja na lokalnom nivou. U okviru Programa „Podrška Vlade Švajcarske razvoju opština kroz unapređenje dobrog upravljanja i socijalne uključenosti – SWISS PRO”, kao i kroz Program EU Ehshange 6, posebno se radilo na jačanju znanja zaposlenih i unapređenju procedura i praksi u lokalnim samoupravama za primenu načela dobrog upravljanja u različitim oblastima. Pažnja je posvećena unapređenju procesa planiranja i donošenja dokumenata javnih politika, kao i procesa upravljanja lokalnim javnim finansijama, stvaranju okruženja koje omogućava učvršćivanje i poboljšanje odgovornosti i vladavine prava, transparentnosti u vršenju javnih dužnosti i većeg učešća javnosti u javnim politikama i procesima odlučivanja. Kroz obuke, modele lokalnih akata i direktnu stručnu podršku lokalnim samoupravama radilo se i na unapređenju administrativne efikasnosti i delotvornosti, ujednačavanju administrativnog postupanja i jačanju lokalnih mehanizama za sprečavanje korupcije. Oslanjajući se na nalaze merenja učinka u oblasti dobrog upravljanja i konstatovane potrebe LS, SKGO se kroz projekte koje finansiraju vlade Švajcarske i Švedske, posebno bavila aspektima rodne ravnopravnosti i podržavala brojne aktivnosti i izgradnje kapaciteta lokalne samouprave za dobro upravljanje. Uz podršku Vlade Švajcarske i u saradnji sa OEBS-om, podržana je primena novog Etičkog kodeksa funkcionera lokalne samouprave, koji je usvojen 2019. godine sa ciljem da na bolji način uredi ovo pitanje u odnosu na raniji Etički kodeks ponašanja funkcionera lokalne samouprave iz 2004. godine. Premda je inicijalni/prethodni kodeks usvojila većina gradova i opština, broj JLS i gradskih opština koje su usvojile novi kodeks relativno sporo se povećava, budući da i dalje oko dve trećine tek treba to da učini.39 U okviru projekta Reforma lokalnih finansija u Srbiji 3 (RELOF3),40 koji podržava Vlada Švajcarske, pružena je tehnička podrška lokalnim samoupravama u unapređenju upravljačke odgovornosti i jačanja linija odgovornosti unutar sistema lokalne samouprave kao osnovnog principa dobre uprave. Sistem JLS obuhvata upravu, preduzeća u vlasništvu JLS i indirektne korisnike budžeta kojima je JLS osnivač. RELOF3 je kreirao indeks upravljačke odgovornosti sistema JLS (RELOF indeks) koji je prvi globalni indeks za merenje primene dobre prakse upravljačke odgovornosti u javnoj upravi. RELOF indeks je testiran u 10 JLS, 88 IBK i 45 javnih preduzeća u Republici Srbiji, kao i u jednoj švajcarskoj opštini. Projekat je podržao 9 JLS (od planiranih 5) u unapređenju organizacione kulture odgovornosti kroz unapređenje Etičkog kodeksa, Plana integriteta i njihove pune primene u praksi. Takođe, RELOF3 je razvio modele Godišnjeg plana rada uprave, Izveštaja o sprovođenju Godišnjeg plana rada uprave, Plana učinka i Izveštaja o učinku kao osnovu za vrednovanje radne uspešnosti rukovodilaca i službenika. U okviru projekta kreiran je i model nadzora nad subvencijama i dotacijama. Kroz projekat „Odgovorne lokalne finansije i uključivanje građana” (MED3)41 data je direktna podrška značajnom broju gradova i opština u primeni principa dobrog upravljanja. Pored toga, u dve iteracije (2023. i 2025. godine) na uzorku JLS primenjen je indeks participativnosti LS (LIPA)42. Prosečna ocena, odnosno prosečan nivo indeksa u istraživanju LIPA 2024/2025 iznosi 34,8% i za 8,4 procentna poena je veći nego u prvom istraživanju pre dve godine (26,4%). To predstavlja relativni rast za gotovo trećinu u odnosu na rezultat prvog istraživanja (32%). Rast indeksa je zabeležen posebno kod uključivanja građana u donošenje lokalnih politika i budžeta lokalne samouprave. Ipak, uprkos povećanju indeksa, istraživanje pokazuje da su građani i dalje u nedovoljnoj meri uključeni u postupke donošenja, ali i sprovođenja propisa na lokalnom nivou. Javna rasprava je najzastupljeniji mehanizam uključivanja građana, ali postoji prostor da se unapredi praksa njenog sprovođenja, uz uvođenje i drugih raspoloživih mehanizama neposrednog uključivanja građana.

Nakon tri prethodne analize, SKGO je krajem 2025. godine sprovela i četvrtu „Analizu učinka i kapaciteta jedinica lokalnih samouprava u primeni principa dobrog upravljanja na lokalnom nivou”. Istraživanje je izvršeno na uzorku od 57 JLS putem „Indeksa dobre uprave”. Prema rezultatima analize, JLS su ostvarile napredak u primeni principa dobrog upravljanja u odnosu na prethodno merenje (2023). Ukupni učinak JLS za 2025. godinu iznosi 55,4%, u odnosu na 52,9% koliko je ostvareno merenjem iz 2023.

Kroz ovo i druga istraživanja realizovana u prethodnom periodu, evidentno je da je transparentnost rada JLS unapređena u periodu realizacije PRSLS 2021–2025, uz primetno osciliranje ili stagnaciju u pojedinim oblastima delovanja lokalne samouprave. Ipak, u svim oblastima merenja, identifikovana je potreba i prostor za unapređenjem prakse JLS. Ukazuje se na nužnost uspostavljanja održivih mehanizama, pre svega kroz dodatno normiranje procedura i obaveza JLS, i još važnije – utvrđivanje odgovornosti za primenu ovih procedura. Takođe, neophodno je ukazivati i promovisati primere dobre prakse među JLS, ali i kontinuirano jačati njihove kapacitete u cilju unapređenja transparentnosti rada.

Institucionalni i tehnički preduslovi za razvoj transparentnosti unapređeni su završetkom aktivnosti na Portalu eKonsultacija, realizovanih u saradnji GIZ-a i Republičkog sekretarijata za javne politike (RSJP). U drugoj fazi projekta sve JLS dobile su mogućnost da na Portalu objavljuju dokumenta javnih politika i sprovode konsultacije sa građanima, uz podršku RSJP i Nacionalne akademije za javnu upravu (NAJU) u izgradnji potrebnih znanja i veština.

Pored horizontalnih, potrebno je unaprediti i vertikalne konsultacije između državnih i lokalnih vlasti, kroz uvođenje obaveze da nacionalni organi prilikom pripreme politika i propisa konsultuju nacionalnu asocijaciju lokalnih vlasti, što bi trebalo da bude deo planiranih izmena Zakona o lokalnoj samoupravi.

Problemi koji su identifikovani kroz proces pripreme prethodnog Programa za reformu sistema lokalne samouprave u periodu 2021–2025. godina ostaju visoko relevantni i u novom periodu planiranih reformi u ovoj oblasti. Izazovi monotipskog sistema lokalne samouprave, potreba jačanja položaja i odgovornosti lokalne samouprave (kroz primenu principa supsidijarnosti, jasno preciziranje nadležnosti u sistemu javne uprave i puna saradnja svih nivoa javne vlasti), neophodno i urgentno potrebno jačanje finansijskih, administrativno-tehničkih i ljudskih kapaciteta gradova i opština i preko potrebno unapređenje i puna primena principa dobrog upravljanja u lokalnoj samoupravi, jesu deo ključnih prioriteta do kraja treće decenije 21. veka. Dalje reforme iziskuju razmatranje izmena Zakona o lokalnoj samoupravi43 i Zakona o državnoj upravi, razmatranje nastavka ratifikacije odredbi Evropske povelje o lokalnoj samoupravi i snažno ulaganje podrške u razvoj kapaciteta lokalnih vlasti da primenjuju pravni okvir za lokalnu samoupravu i principe dobrog upravljanja. Ove aktivnosti predstavljaju preduslov za unapređenje položaja i odgovornosti lokalne samouprave.

–––––––––––––––

37 „Službeni glasnik RS”, br. 79/05, 101/07, 95/10, 99/14, 47/18 i 30/18 – dr. zakon

38 „Lokalna samouprava za 21. vek”, prof. dr Dobrosav Milovanović: Eh ante analiza Položaja i ostvarivanja postojećih funkcija upravnih okruga i obavljanja poslova područnih jedinica resornih ministarstava u njima i potencijala za proširenje uloge upravnog okruga, oktobar 2022.

39 Etički kodeks funkcionera lokalne samouprave je 2019. godine jednoglasno usvojila 47. skupština SKGO, koja je time preporučila na usvajanje skupštinama svih gradova i opština.

40 https://www.lokalnefinansije.co.rs/oprojektu.html

41 Projekat je, u periodu od 2021. do 2025. godine realizovao Helvetas Int. uz podršku Vlade Švajcarske. Više o projektu – https://med.org.rs/

42 https://www.transparentnost.org.rs/sr/istraivanja-o-korupciji/lipa

43 U toku 2024. godine pripremljena je radna verzija Nacrta zakona o izmenama i dopunama Zakona o lokalnoj samoupravi.

3. Finansiranje lokalne samouprave

U Programu za reformu sistema lokalne samouprave za period 2021-2025. godine, finansiranje lokalne samouprave prepoznato je kao jedna od ključnih reformskih oblasti koje su definisane u okviru Programskog cilja 2. Program je identifikovao brojne strukturne i funkcionalne izazove u sistemu finansiranja na koje je neophodno dati reformski odgovor, kao što su:

– Česte izmene pravnog okvira – prihode lokalne samouprave oblikuju brojne izmene zakona, često u sred budžetske godine, što smanjuje stabilnost i onemogućava dugoročno planiranje.

– Nenamenski transferi bez dinamike rasta – iznos transfera je godinama fiksiran, umesto da prati BDP; metodologija je komplikovana, a lista razvijenosti JLS od koje zavisi konačna distribucija ovog ali i dela namenskih transfera, nije ažurirana.

– Nedovoljna predvidivost i garancija dovoljnosti prihoda – nove nadležnosti često nisu praćene izvorima finansiranja; nema jasne metodologije za merenje troškova prenetih poslova. Horizontalne razlike između JLS – devastirane opštine zavise od centralnih transfera i imaju znatno manje sopstvenih prihoda, što ugrožava jednak kvalitet usluga.

– Slaba institucionalna saradnja i dijalog – Komisija za finansiranje lokalne samouprave ne funkcioniše godinama, što otežava razmatranje potencijalnih reformi i sistemskih rešenja.

– Sopstveni prihodi i kapaciteti – porez na imovinu je glavni izvor, ali prostor za rast je ograničen; potencijal postoji u boljoj evidenciji, naplati i široj fiskalnoj decentralizaciji.

– Budžetski procesi i struktura rashoda – česte korekcije budžeta, slabo planiranje prihoda i rashoda i nedovoljna kapitalna ulaganja; nedostatak sistemske prioritizacije projekata i adekvatne koordinacije unutar LS.

– Finansijska kontrola i transparentnost – interna revizija (IR) i finansijsko upravljanje i kontrola (FUK) su slabo razvijeni, a javnost i dalje nema dovoljno informacija o budžetu, izvršenju, investicijama i zaduženosti.

Tokom sprovođenja ovog Programa sprovedene su brojne aktivnosti, ali nisu ostvarene i sve planirane vrednosti pokazatelja za Posebni cilj 2 - Unapređenje sistema finansiranja lokalne samouprave.

Tabela 2: Prikaz ostvarenja pokazatelja na nivou Posebnog cilja 2:

Pokazatelj(i) na nivou posebnog cilja (pokazatelj ishoda)

Početna vrednost

Planirana vrednost

Ostvarena vrednost

Udeo poreskih prihoda LS u ukupnim poreskim prihodima u Republici Srbiji

10.12%

(2020)

12.30% (2025)

10.50 %

(2025)

Udeo kapitalnih izdataka u ukupnim izdacima lokalne samouprave

15.54%

(2019)

17.50% (2025)

15.80%

(2025)

Udeo JLS koje imaju usvojen srednjoročni plan

0%

(2020)

40%

(2025)

6.20 %

(2025)

Vrednosti za unapređenje sistema finansiranja lokalne samouprave imale su pozitivan trend tokom većeg dela prethodnog referentnog perioda kada se radi o udelu kapitalnih izdataka u ukupnim izdacima lokalne samouprave: planirano 17,5% u 2025, a već u 2024. godini dostignuto 18%, uz međutim naknadni pad na rezultat od 15,80% u 2025. godini44. Stoga, povećanje učešća kapitalnih izdataka u JLS ostaje i dalje veliki zadatak za JLS, što uključuje i primenu nove Uredbe za kapitalne projekte (iz 2023. godine).

Kada su u pitanju druga dva indikatora, vrednosti nisu dostignute. Udeo poreskih prihoda LS u ukupnim poreskim prihodima u Republici Srbiji na kraju 2025. godine je ispod planirane ciljne vrednosti i samo neznatno iznad bazne iz 2020. godine. Potrebno je istaći da više od 75% poreskih prihoda JLS predstavljaju ustupljeni prihodi (prevashodno porez na dohodak) na koje JLS nema značajan uticaj, i gde je pozitivna promena trebalo da bude prvenstveno rezultat reforme pravnog okvira. Kada je u pitanju porez na nepokretnosti, kao izvorni prihod JLS i najznačajniji deo poreza na imovinu, njegov udeo je ostao relativno konstantan u ukupnim prihodima i primanjima, uz tek minimalan porast na samom kraju prethodnog referentnog perioda (sa 15,8% u 2019. godini na 15,90% u 2025.), tako da nije ostvarena planirana vrednost učešća ovog poreza u ukupnim budžetskim primanjima LS od 17,50% za 2025. godinu (kako je bilo projektovano i praćeno na nivou prve mere unutar ovog posebnog cilja). Iako nedvosmisleno postoji mogućnost uvećanja udela ovog poreza u ukupnim prihodima i primanjima JLS, imajući u vidu da je njegovo učešće među najvećim u regionu i blizu proseka zemalja članica EU iz srednje i istočene Evrope, taj rast može biti samo ograničen. U skladu sa tim, porez na imovinu ne može samostalno dovesti do rasta udela lokalnih poreskih prihoda u ukupnim poreskim prihodima, već je neophodno razmatrati pravce dalje fiskalne decentralizacije da bi se obezbedio rast značaja lokalne samouprave u poreskim prihodima.

U pogledu indikatora koji se odnosi na JLS koje imaju usvojen srednjoročni plan, iako se nakon završetka pandemije krenulo u sprovođenje ove reforme kada je za period 2023–2025, 27 JLS usvojilo svoje srednjoročne planove, stanje je počelo da se pogoršava jer je za period 2024–2026. ove planove usvojilo samo 18 JLS, a za period 2025–2027 svega 13 JLS. Većina srednjoročnih planova izrađena uz podršku vlade AP Vojvodine i Programa EU Exchange 6, s tim da je samo mali broj JLS nastavio da ih izrađuje u narednim godinama.

Ovde treba napomenuti da je SKGO izradila analizu procesa srednjoročnog planiranja i programskog budžetiranja na lokalnom nivou, koja je ukazala na značajne prepreke kada je u pitanju sprovođenje ovih reformskih aspekata. Analiza ukazuje na neophodnost uspostavljanja nove programske strukture za JLS kroz izmenu Aneksa 5, a koja bi bila zasnovana na principima iz Uputstva za izradu programskog budžeta koji se primenjuju za centralni i pokrajinski nivo vlasti. Na ovo je ukazano još u procesu izrade AP PRSLS 2024–2025 kada je ustanovljeno da je postojeća programska struktura prepreka za usaglašavanje srednjoročnog plana i programskog budžeta te da se ostvarenje pokazatelja u vezi sa tim neće pratiti jer nema preduslova za njegovo ispunjenje. Takođe, kao posebno veliki izazov navodi se zahtev predviđen Zakonom o planskom sistemu45 da se srednjoročni plan usvaja od strane lokalnih predstavničkih tela (skupština), a ne od strane izvršnih organa što je slučaj na višim nivoima vlasti. Analiza SKGO ukazuje da je potrebno razmotriti sva ova otvorena pitanja i sprovesti neophodne promene kako bi bilo moguće sprovoditi ovu reformu na način na koji se ona sprovodi na republičkom i pokrajinskom nivou vlasti.

U okviru unapređenja transparentnosti sistema lokalnih finansija je ostvarena ciljna vrednost za udeo LS koje imaju javno dostupne budžetske portale, to jest značajno je povećan broj JLS koje su uspostavile softverski zasnovane aplikacije/platforme koja omogućavaju napredan sistem elektronskog izveštavanja u vezi sa finansijskom dokumentacijom, olakšavaju finansijsko upravljanje i koordinaciju unutar LS, kao i komunikaciju sa zainteresovanom javnošću46. Ipak, tokom perioda sprovođenja PRSLS 2021-2025, nije po planu uspostavljen javni (centralni) elektronski prikaz za pregled i praćenje stanja lokalnih budžeta svih LS, niti je udeo LS koje javno objavljuju mesečne izveštaje (ili kumulativne mesečne izveštaje) o izvršenju budžeta putem svoje internet stranice dostigao zadovoljavajući nivo.

U pogledu razvoja sistema interne finansijske kontrole u javnom sektoru (IFKJ) na lokalnom nivou učinjen je značajan pomak u udelu JLS koje su uključene u sistem izveštavanja o svom sistemu FUK. Uspostavljen je pravni okvir koji obezbeđuje primenu većine međunarodnih standarda interne kontrole sa Smernicama za internu kontrolu u javnom sektoru Međunarodne organizacije vrhovnih revizorskih institucija – INTOSAI i KOSO okvirom. Takođe, prema Konsolidovanom godišnjem izveštaju za 2024. godinu o stanju interne finansijske kontrole u javnom sektoru u Republici Srbiji47, kod 112 direktnih korisnika sredstava JLS normativno je uspostavljena funkcija IR, a 76 direktnih korisnika sredstava JLS ima funkcionalno uspostavljenu IR. Ukupan broj sistematizovanih radnih mesta za poslove interne revizije je 224, a broj popunjenih radnih mesta iznosi 124.

Takođe, napredak je napravljen i kroz aktivnosti direktne podrške za 10 JLS u domenu FUK i IR u okviru Programa EU Exchange 6 koji je sprovodila SKGO48. Stručna podrška se odnosila kako na organizacione i koordinacione aspekte, tako i na izradu/ unapređenje dokumentacionog okvira za sistem FUK, odnosno funkciju IR. Dodatno, u okviru podrške RELOF 3 programa koji finansira Vlada Švajcarske u saradnji sa Centralnom jedinicom za harmonizaciju (CJH) i Nacionalnom akademijom za javnu upravu (NAJU), završena je izrada onlajn video treninga za korisnike IR, kao i onlajn treninga za uvođenje sistema FUK (video lekcije, tekstualni materijali, pitanja za testiranje), koji je deo NAJU kurikuluma i platforme za obuku zaposlenih i rukovodilaca u državnoj upravi i JLS. Projekat je podržao 50 JLS, kao i njihova javna preduzeća i IBK, u domenu daljeg razvoja/uvođenja interne revizije i sistema finansijskog upravljanja i kontrole. RELOF3 je u 10 sistema JLS radio na unapređenju kapaciteta za primenu nalaza eksterne revizije kao alata za unapređenje upravljačke odgovornosti.

Program (2021–2025) je u SIGMA Izveštaju za Srbiju za 2024. godinu49 ocenjen kao dobro usmeren i na fiskalnu decentralizaciju koju postavlja kao jedan od svojih centralnih prioriteta. Ipak, očita su kašnjenja u implementaciji i to je razlog zašto je neophodno da se deo tekućih mera nastavi i u novom Programu, ali i da se fokus stavi na one aspekte daljeg jačanja značaja ali i odgovornosti lokalne samouprave. Učešće lokalnih samouprava u prihodima i rashodima opšte države je malo u poređenju sa većinom zemalja Evropske unije, i u okviru proseka regiona Zapadnog Balkana, tako da je jedan od željenih pokazatelja promena u prethodnom programu upravo bilo povećanje značaja JLS u ovom smislu. Ipak takva promena bi zahtevala da JLS dobiju nove funkcije u skladu sa osnovnim principom decentralizacije da finansije prate funkcije.

Važno je napomenuti da postojeći sistem finansiranja ima i mnoge pozitivne aspekte, što se pre svega odnosi na učešće poreza na imovinu (kao i generalno izvornih prihoda JLS) u BDP-u koje je najveće u regionu Zapadnog Balkana posle Crne Gore. Gledajući vrednosti SIGMA pokazatelja za Srbiju kroz prizmu principa 32 koji procenjuje fiskalnu autonomiju, raznolikost prihoda i finansijsku održivost, rezultat je nepovoljniji i Srbija je ispod regionalnog proseka50. Stoga prioritet i u Programu do 2030. treba da bude jačanje fiskalne autonomije JLS, ali prevashodno kroz uspostavljanje vertikalne fiskalne ravnoteže između republičkog i lokalnog nivoa vlasti. Takođe, to bi podrazumevalo i uvećanje udela sopstvenih prihoda iz budžeta na nivo pre pandemije.

Kada je reč o sistemu ujednačavanja koje služi za uspostavljanje horizontalnog balansa između samih JLS, SIGMA zaključuje da on u Republici Srbiji nema željeni efekat smanjenja dispariteta između JLS, te da je finansijski kapacitet opština u grupi onih sa 90% najvećeg prihoda i dalje duplo veći od finansijskog kapaciteta opština u 10% najnižih prihoda. Iako su ove vrednosti slične proseku za Zapadni Balkan, one su dosta niže u odnosu na zemlje Evropske unije, pogotovo uzimajući u obzir prosečnu veličinu JLS i razlike u veličini između JLS u Srbiji koje bi trebalo da imaju za rezultat da ovaj disparitet bude manji. SIGMA ukazuje da je ujednačavanje slabo pogotovo kada su u pitanju siromašnije opštine, kao i to da je relacija između finansijskog kapaciteta JLS i visine transfera nejasna, te stoga preporučuje da se razmotre opcije za poboljšanje efektivnosti sistema ujednačavanja. I same lokalne vlasti, poslednjih nekoliko godina ukazuju na neophodnost promena u delu njihovih prihoda od nenamenskih transfera, odnosno na potrebu povećanja ukupnog iznosa nenamenskog transfera, koji je na istom nivou već više od decenije. Ovo posebno utiče na visinu prihoda velikog broja, prevashodno slabije razvijenih JLS koje u značajnoj meri zavise od ove vrste transfera, i onemogućava uticaj ovog transfera na ujednačavanje između JLS, što treba da bude jedna od njegovih najvažnijih karakteristika.

Iz ovih i drugih razloga, uključujući i trendove kako u regionu tako i u širem evropskom kontekstu, unapređenje značaja lokalne samouprave u prihodima i rashodima opšte države, treba da bude prioritet daljih reformi. Neophodno je sagledati stanje sistema finansiranja lokalne samouprave i definisati korake za njegovu reformu. Za potrebe reforme sistema ujednačavanja, uključujući i pitanje iznosa i kriterijuma za obračun nenamenskog transfera, važno je sagledati i uporednu praksu drugih sistema lokalne samouprave. Takođe, u pravcu onoga što i same lokalne vlasti ističu, nakon više od 10 godina, potrebno je reformisati i metodologiju za izračunavanje stepena razvijenosti JLS i definisati novu listu razvijenosti, jer značajan deo kako prihoda tako i druge vrste podrške koju imaju lokalne vlasti, zavisi od pozicije na listi razvijenosti. Prioritet treba da bude i dalje unapređenje procesa pripreme i donošenja lokalnih budžeta, kako u pogledu sadržine i svrsishodnosti, tako i transparentnosti i inkluzivnosti procesa. To podrazumeva da odluke o budžetu budu u skladu sa uputstvom Ministarstva finansija, ali i da proces donošenja bude transparentan i inkluzivan, a dok je posebno važno da raste učešće kapitalnih izdataka u ukupnim rashodima i izdacima JLS. Takođe, iako je pravni, strateški i institucionalni okvir za internu finansijsku kontrolu u javnom sektoru (IFKJ) velikim delom uspostavljen, kapaciteti za sprovođenje standarda interne kontrole, uključujući upravljanje rizicima, moraju biti dodatno unapređeni na lokalnom nivou vlasti i integrisani u okviru administrativne kulture, pa je neophodno da ova oblast ostane prioritet i u narednom periodu. Ovi i drugi prioriteti u daljem jačanju sistema finansiranja lokalne samouprave, ali i održavanja stabilnosti ukupnog finansijskog sistema, zahtevaju intenzivan dijalog između nacionalnih i lokalnih vlasti. U procesu reforme potrebno je pažljivo razmatrati potrebe celog finansijskog sistema, ali i svake različite grupe JLS (male i velike, urbane i ruralne, razvijene i nerazvijene, i dr.), kako u okviru Komisije za finansiranje lokalne samouprave, koja treba da bude osnažena i kontinuirano aktivna, tako i u direktnom dijalogu sa gradovima i opštinama.

–––––––––––––––

44 U 2025. godini udeo kapitalnih izdataka u ukupnim izdacima LS niži je od očekivanog jer su tekući rashodi za plate, socijalne usluge i komunalno održavanje imali prioritet i ograničili prostor za investiciona ulaganja, dok su istovremeno brojni planirani projekti odloženi ili realizovani u manjem obimu usled administrativnih procedura, nedovoljne pripremljenosti projektne dokumentacije i ograničenog pristupa izvorima finansiranja.

45 „Službeni glasnik RS”, broj 30/18

46 Nakon podrške za preko 20 JLS realizovane u prethodnim godinama iz sredstava švedske i švajcarske razvojne saradnje, podrška za još 21 JLS bila je omogućena u okviru Programa EU Exchange 6.

47 https://www.mfin.gov.rs/o-ministarstvu/konsolidovani-godinji-izvetaj

48 5 za FUK, 6 za IR, jedna LS je dobila podršku za obe oblasti

49 https://www.oecd.org/en/publications/public-administration-in-serbia-2024_02001fe4-en.html

50 Vrednost ovog pokazatelja pokazuje da li lokalne vlasti imaju resurse i adekvatnu fiskalnu autonomiju za vršenje svojih poslova, sa finansijskim nadzorom za podsticanje odgovornog finansijskog upravljanja, kao i zakonski okvir koji obezbeđuje fiskalnu autonomiju lokalnih samouprava sa raznovrsnim spektrom resursa. Indikator procenjuje fiskalnu autonomiju, raznolikost prihoda i finansijsku održivost ispitivanjem šest poddimenzija koje uključuju pravne garancije za fiskalnu autonomiju i diverzifikovane prihode, pravila za fiskalno izjednačavanje, mehanizme za finansijski nadzor, kapacitet za generisanje sopstvenih prihoda, okvire za nenamenske i namenske transfere, kao i fiskalnu ravnotežu i održivost.

4. Organizacija i kapaciteti lokalne samouprave

U Programu za reformu sistema lokalne samouprave za period 2021–2025. godine, prepoznata je potreba da deo reforme bude i pitanje organizacije i kapaciteta lokalne samouprave, kao jedno od ključnih reformskih oblasti koje su definisane u Posebnom cilju 3. Program je identifikovao brojne strukturne i funkcionalne izazove na koje je neophodno dati reformski odgovor, kao što su bili:

– Slab institucionalni nadzor i kontrola nad lokalnim ustanovama i javnim preduzećima – skupštine imaju nedovoljno razvijene mehanizme nadzora nad izvršnim organima, javnim preduzećima i ustanovama, a radna tela su često pasivna i svedena na formalnosti.

– Neuređena tipologija organizacionih oblika – postoji značajan broj ad hoc formiranih agencija, fondova i centara bez jasnog pravnog statusa, nadležnosti i finansijske stabilnosti.

– Organizaciona i kadrovska slabost uprava – iako je uspostavljen pravni okvir za karijerni sistem i funkciju upravljanja ljudskim resursima, primena je često nepotpuna ili formalna; kadrovsko planiranje i sistematizacija su nedovoljno kvalitetni. Nedovoljno dobro je uređena unutrašnja organizacija i sistematizacija i postoji nepovoljna kadrovska struktura uz odliv stručnih kadrova.

– Nedovoljno razvijeno stručno usavršavanje – planiranje obuka i utvrđivanje potreba često izostaje, a interni sistemi za prenošenje znanja nisu dovoljno izgrađeni.

– Ograničen sistem merenja učinka i kompetencija i problemi sa motivacijom zaposlenih – ocenjivanje zaposlenih često se sprovodi pro forma, okvir kompetencija još nije u punoj primeni na lokalnom nivou, što slabi orijentaciju ka rezultatima i razvoju karijere, dok odlaganje primene sistema platnih razreda, niske zarade i nepostojanje jasnog sistema nagrađivanja i napredovanja, demotiviše zaposlene.

Imajući u vidu istaknute izazove u sistemu lokalne samouprave, prioritet Programa za reformu sistema lokalne samouprave u periodu 2021–2025. bile su organizacione promene u načinu upravljanja lokalnim poslovima kroz funkcionalno redefinisanje poslova lokalne samouprave, uspostavljanje jasne i dosledne tipologije organizacionih oblika (organa, ustanova, preduzeća i organizacija) preko kojih se upravlja poslovima lokalne samouprave, intenziviranje razvoja međuopštinske saradnje u sprovođenju poslova lokalne samouprave kao odgovora na nedostatak kapaciteta i dalji razvoj sistema za upravljanje ljudskim resursima u lokalnoj upravi.

Tokom perioda sprovođenja ovog Programa, ostvarene su brojne aktivnosti ali nisu ostvarene i sve planirane vrednosti pokazatelja za Posebni cilj 3.

Tabela 3: Prikaz ostvarenja pokazatelja na nivou Posebnog cilja 3:

Pokazatelj(i) na nivou posebnog cilja (pokazatelj ishoda)

Početna vrednost

Planirana vrednost

Ostvarena vrednost

Kapacitet JLS za upravljanje ljudskim resursima u lokalnoj upravi

51%

(2020)

68%

(2025)

56.7%

(2025)

Udeo JLS koji je uspostavio međuopštinsku saradnju u ukupnom broju JLS

27%

(2020)

43%

(2025)

62%

(2025)

Udeo JLS koje su uspostavile međuopštinsku saradnju u ukupnom broju JLS značajno nadmašuje ciljnu vrednost. Kada je reč o pokazatelju za kapacitet JLS za upravljanje ljudskim resursima, treba imati u vidu da prethodna merenja o kojima je izveštavano zaključno sa 2021. godinom, nisu obuhvatala izmene Zakona o zaposlenima u autonomnomnim pokrajinama i JLS koje su usledile i kojima su u funkciju ULJR uvedene kompetencije potrebne za rad službenika. Novo merenje obavljeno za presek stanja u 2025. godini, za čije potrebe je indeks učinka sistema ULJR u JLS ažuriran i unapređen u smislu obuhvata kompetencija, rezultiralo je vrednošću od 56,7% (što se postavlja nadalje kao bazna vrednost za novi programski period)51 i potvrđuje zaključak o srazmerno sporom i zahtevnom procesu unapređivanja funkcije ULJR u gradovima i opštinama, i nužnom nastavku ciljane podrške, naročito u punoj integraciji kompetencija u sve procese upravljanja ljudskim resursima.

Unapređenje funkcije upravljanja ljudskim resursima (ULJR), kao mera, pretpostavljalo je dva prioriteta: puna implementacija sistema plata i nadoknada i uvođenje sistema kompetencija za rad službenika JLS. S tim u vezi, kroz zajednički projekat EU i Saveta Evrope, MDULS i SKGO – „Upravljanje ljudskim resursima u lokalnoj samoupravi – faza 2” direktnu podršku u razvoju funkcije upravljanja ljudskim resursima dobilo je 50 pilot opština i gradova sa više od 2000 zaposlenih koji su prošli različite kurseve i obuke. Ocena učinka upravljanja ljudskim resursima u tim JLS i gradovima nakon implementacije podrške iznosila je 73,9%, što predstavlja povećanje od oko 27,5% u odnosu na kontrolnu grupu od 20 JLS, gde je postignuti skor u učinku upravljanja ljudskim resursima iznosio 53,6 %. Takođe, kroz ovaj projekat pružena je i podrška unapređenju zakonodavnog okvira u oblasti upravljanja ljudskim resursima, od čega je najvažnije što je započeto fazno uvođenje sistema kompetencija za lokalne službenike u 2022. godini, najpre kroz određivanje kompetencija za radna mesta u JLS. Drugi prioritet koji nije ostvaren i što u dužem vremenskom periodu ugrožava održivost sistema upravljanja ljudskim resursima jeste nepotpuno regulisan sistem plata i naknada u JLS. Stavljanje van snage (početkom 2025. godine) sistemskog zakona u oblasti plata u javnom sektoru i pojedinačnog zakona o platama u JLS, odložilo je regulisanje ove vitalne oblasti i ostavilo otvorenim pitanja poput platnih razreda i napredovanja, kataloga radnih mesta, i drugo. Posledice ukidanja ovih propisa su višestruke: vraćanje na fragmentiran sistem plata na nivou javne uprave, otežano upravljanje budžetom u oblasti mase zarada i odlaganje preko potrebnih reformi u ovoj oblasti koja je trebalo da donese ujednačen i održiv sistem zarada. Neophodno je što pre ući u proces koncipiranja sistema plata kako se ne bi dalje ugrožavalo postignuto u oblasti ULJR, a i kako bi se obezbedila održivost sistema.

Dalja integracija sistema kompetencija kroz selekciju kandidata na bazi kompetencija u 2023. i 2024. godini i jačanje kapaciteta lokalnih službenika za ovaj vid selekcije podržano je kroz „Partnerstvo za dobru lokalnu samoupravu” koji podržava Vlada Švajcarske, a sprovodi SKGO. SKGO je u ovom delu aktivnosti sarađivala blisko sa Ministarstvom državne uprave i lokalne samouprave. Iako su službenici u inicijalnom periodu primene nove Uredbe o sprovođenju internog i javnog konkursa za popunjavanje radnih mesta u organima AP i JLS iz 2024. godine, tj. u primeni novog načina selekcije kandidata – dobili odgovarajuću podršku (priručnik i drugi instruktivni materijali, obuke i slično), ovaj kompleksni i višefazni postupak sprovođenja konkursa u JLS zahteva kontinuirano usavršavanje i praksu. SKGO je na kraju 2024. godine sprovela anketu među službenicima JLS o kvalitetu podrške koja je pružena za selekciju na bazi kompetencija tokom 2024. godine i interesantan podatak je, da se oko 2/3 ispitanika od onih koji su prošli obuku za proveru ponašajnih kompetencija izjasnilo da su u konkursnim postupcima tu proveru zaista i radili. Ovaj podatak govori da su potrebne dodatne obuke i možda neke specijalizovane obuke u daljem praktikovanju ove metode. U naznačenom periodu značajna je bila i podrška Službe za upravljanje kadrovima Vlade RS, koja se uključila u obuku službenika JLS i prenela im svoje višegodišnje iskustvo u oblasti provere kompetencija u radu sa organima državne uprave.

Sveobuhvatna podrška daljim procesima kojim će se unapređivati oblast upravljanja ljudskim resursima nastavlja se kroz započetu projektnu saradnju MDULS, SKGO i Saveta Evrope, tj. kroz treću fazu projekta Upravljanje ljudskim resursima u lokalnoj samoupravi, koji finansira EU. Kroz projekat koji neposredno realizuje SKGO između ostalog će se proširiti obuhvat direktne tehničke i stručne podrške na 77 JLS u kojima će se raditi na unapređenju kapaciteta za upravljanje ljudskim resursima zasnovano na kompetencijama i stručnom usavršavanju, dok će projekat Saveta Evrope pružiti podršku u procesu kreiranja politika u oblasti ULJR.

U pogledu stručnog usavršavanja i razvoja lokalnih službenika, tokom poslednjih godina je ostvaren određeni napredak u pojedinim segmentima sistema stručnog usavršavanja u javnoj upravi. NAJU redovno izrađuje i objavljuje Godišnji opšti program obuke kako za zaposlene u JLS, tako i za rukovodioce JLS. NAJU platforma za onlajn učenje je unapređena dodatnim funkcionalnostima za realizaciju različitih oblika elektronskog učenja kao što su samostalni i interaktivni onlajn treninzi, vebinari, gejmifikacija i kombinovano učenje. Time je obezbeđeno pravo na jednak pristup kvalitetnom stručnom usavršavanju za sve zaposlene u javnoj upravi. U 2024. godini je Sektorski program kontinuiranog stručnog usavršavanja zaposlenih u JLS obuhvatao 72 programa obuke u okviru koga je obuke pohađalo 1479 polaznika, dok je Poseban program stručnog usavršavanja zaposlenih u JLS pohađalo 76 polaznika.52 Kada je reč o Opštem programu obuke za zaposlene u JLS i Programu obuke rukovodilaca u JLS, interes za obuke se iz godine u godinu smanjuje, dok su kapaciteti i dalje jedna od najslabijih karika u sistemu.

Uočljivo je dalje i da se u prethodnom periodu smanjuje broj donetih i akreditovanih posebnih programa stručnog usavršavanja u JLS (PPSU). U 2020. godini akreditovano je rekordnih 90

PPSU u JLS za 2021. godinu (razvijeno uz direktnu projektnu podršku Programa Upravljanje ljudskim resursima u lokalnoj samoupravi – faza 2), dok je, na primer u 2022. godini, kada nije bilo direktne projektne podrške, NAJU akreditovala samo 21 PPSU u JLS. Sličan trend se nastavio i na dalje.

Osim sistema upravljanja ljudskim resursima, PRSLS 2021–2025. godine se bavio posebno i unapređenjem organizacije, funkcionalnom transformacijom lokalne samouprave i ujednačavanjem organizacionih oblika koje osnivaju JLS za sprovođenje svojih nadležnosti i poslova. Međutim, očekivani prosečan odnos osnovnih i pratećih funkcija u lokalnoj upravi nije uspostavljen, dok je preduslov za usaglašavanje organizacionih formi JLS sa osnovnom tipologijom organizacionih formi koje mogu da osnivaju JLS – izmena Zakona o lokalnoj samoupravi. U pogledu upravljanja ljudskim resursima sugeriše se kontinuirano stručno usavršavanje i dokvalifikacija službenika, novo zapošljavanje zbog nepopunjenih radnih mesta i odliva kadrova, te unapređenje kvalifikacione strukture zaposlenih. Može se konstatovati i potreba usklađivanja pravilnika o sistematizaciji radnih mesta sa realnim stanjem, sagledanim potrebama iz planova razvoja, srednjoročnih i kadrovskih planova, kao i predloženog SKGO modela.

I u ovom delu je značajno još jednom pomenuti da je u periodu u kome je delovao PRSLS 2021–2025, iako je urađena prva radna verzija izmena i dopuna Zakona o lokalnoj samoupravi – izostalo planirano donošenje ovih izmena i dopuna, kao i podzakonskog akta kojim bi se uredili organizacioni oblici prema prirodi poslova koje obavljaju JLS, kao i osnovna tipologija organizacionih formi koje osniva JLS. Takođe, izostala je i druga normativna pretpostavka za organizaciono ujednačavanje ustanova i organizacija koje osnivaju JLS u vidu ujednačavanja sektorskih propisa u pojedinim oblastima.

U pogledu sopstvenih poslova, Ustav i ZLS pri njihovom određivanju primenjuju načelo monotipnosti, odnosno sve opštine, gradovi i Grad Beograd, imaju u svojoj nadležnosti identične poslove. Ovaj pristup ne odražava razlike koje između JLS postoje (geografske i demografske karakteristike, ekonomski, tehničko-tehnološki potencijal, ljudski resursi). Izazovi se ogledaju u tome da se u pojedinim JLS ne obavljaju određeni poslovi, da neki poslovi nisu primereni konkretnoj JLS, da ona nije u mogućnosti ili ima teškoće da ih obavlja ili da je njihovo obavljanje neracionalno.53

Podsticanje međuopštinske saradnje (MOS) u obavljanju osnovnih i pratećih funkcija lokalne samouprave jedan je od načina da se adresira problem nedovoljnih i neodgovarajućih kapaciteta. Njena svrha je da se udruživanjem resursa (organizacionih, ljudskih, finansijskih, infrastrukturnih) dve ili više JLS unapredi kvalitet i efikasnost obavljanja poslova lokalne samouprave, ali i uštede sredstva za pružanje javnih usluga. Kod manjih JLS ova potreba proizlazi iz skromnosti resursa kojima raspolažu i velikog opterećenja relativno širokim obimom nadležnosti koji je veoma sličan onom kod velikih JLS, a kod većih se ona zasniva na mogućnosti unapređenja kvaliteta i ekonomičnosti postizanjem efekata ekonomije obima. Važno je istaći da MOS nipošto nije isto što i uspostavljanje novog nivoa vlasti na teritoriji koju obuhvata, jer se konkretna međuopštinska partnerstva uspostavljaju kao odgovor na različite potrebe i ne moraju sva imati iste članice, niti su nužno regionalno ograničene. Da bi MOS bila uspešna, neophodno je jasno definisati njen predmet, subjekte i postupke za uspostavljanje i funkcionisanje (što je propisano dopunama ZLS 2018. godine), kao i očekivana unapređenja u vezi sa zajedničkim obavljanjem određenog posla.

I konceptualno i u međunarodnoj praksi postoje različiti oblici MOS, kao i različite vrste odnosa i podrške centralnih i/ili regionalnih vlasti prema MOS. Pravni okvir za MOS u Srbiji obuhvata veliki broj propisa, uključujući Zakon o lokalnoj samoupravi, Zakon o državnoj upravi, kao i neke sektorske zakone.54 Treba razlikovati MOS u sprovođenju izvornih i poverenih poslova LS, jer je kod potonjih naglašena nadzorna uloga državnih organa. To je u skladu sa EPLS, koja predviđa da viši nivoi vlasti mogu nadzirati celishodnost obavljanja poverenih poslova. EPLS predviđa pravo na saradnju JLS i na osnivanje konzorcijuma za obavljanje poslova od zajedničkog interesa.

Kroz projekat „Lokalna samouprava za 21. vek” koji je sprovodilo MDULS, finansijski je podržano 12 međuopštinskih projekata, čime je testirano uspostavljanje državnih podsticaja za MOS, što je posebno značajno jer je 2024. godine izmenjen Pravilnik o načinu i kriterijumima raspodele sredstava za finansiranje programa podrške razvoju i funkcionisanju sistema LS,55 u kome su sada prepoznati i međuopštinski projekti. Izuzetno je važno što je MDULS obezbedilo održivost ovog mehanizma i da će kroz Budžetski fond nastaviti da stimuliše udruživanje gradova i opština, dok se od daljih izmena ZLS očekuje unapređenje osnovnog i sektorskog pravnog okvira u cilju razvoja MOS. Ovaj proces podržan je nalazima analize potreba za uspostavljanjem jedinstvenog nacionalnog fonda za finansiranje MOS, koja je izrađena u okviru PRSLS 2021–2025.

MOS je jedan od ključeva daljeg razvoja lokalnih usluga. Nastavak njenog razvoja predstavlja važan korak ka unapređenju kvaliteta i dostupnosti lokalnih usluga. Aktivnosti sprovedene u okviru Programa značajno su doprinele njenom jačanju u Srbiji. Značajan rast broja JLS koje ulaze u MOS je evidentan, te podaci pokazuju da je zaključno sa 2025. godinom 90 JLS uspostavilo MOS, što predstavlja 62% JLS u Srbiji. Pozitivni rezultati su prepoznati i u izveštajima SIGMA-e, koja je visoko ocenila dosadašnje napore i zadovoljstvo korisnika usluga nastale kao rezultat ovih saradnji.56

Dalji razvoj i intenziviranje MOS podrazumeva dalju reformu sistemskog zakona o lokalnoj samoupravi i izmene i dopune pojedinačnih odredbi u nizu sektorskih propisa, koje trenutno otežavaju ostvarivanje potencijala za MOS u različitim oblastima u nadležnosti lokalne samouprave, kako bi se omogućio fleksibilniji pristup zajedničkom rešavanju problema, efikasnije korišćenje resursa i unapređenje kvaliteta javnih usluga. Potrebno je nastaviti finansijsku podršku projektima MOS u sprovođenju usluga, odnosno širiti podsticaje za kvalitetnije i ekonomičnije obavljanje poslova lokalne samouprave kroz MOS. Neophodno je nastaviti podršku u vidu izrade modela međuopštinskih sporazuma i drugih pratećih lokalnih akata, pripremu smernica i uputstva za zaključivanje i sprovođenje MOS, savetodavnu podršku i dr. Konačno, važno je i uvođenje sistema efikasnog nadzora centralnih vlasti nad međuopštinskim obavljanjem poslova iz poverenih nadležnosti lokalne samouprave.

U obuhvatu trećeg posebnog cilja PRSLS 2021–2025, značajno mesto (sa posvećenom posebnom merom) imalo je i unapređenje razvojnog planiranja na lokalnom nivou. Objektivna je ocena da se realizacija Programa u prethodnom periodu pokazala izrazito relevantnom kroz aktivnosti koje su predstavljale direktnu operacionalizaciju primene Zakona o planskom sistemu i pratećih Uredbi na lokalnom nivou, i primerenim potrebama gradova i opština. Sa stanovišta vremenskog okvira, nakon stabilizacije pravne i metodološke postavke (sa smernicama posebno adaptiranim za gradove i opštine), upravo je prethodni petogodišnji period bio ključan za aktivno i efektivno usvajanje znanja i veština neophodnih lokalnim samoupravama za izradu krovnih planskih dokumenata i za testiranje pratećih koordinacionih procesa za njihovu primenu. Akcioni planovi uz PRSLS 2021-2025 u ovom aspektu, dali su kvalitetan okvir i platformu i za koordinaciju i sinhronizaciju intervencija/projekata razvojne podrške, koji su u kombinaciji sa naporima i resursima samih LS, ostvarili pozitivan reformski rezultat. Zaključno sa 2025. godinom, pokrivenost JLS važećim planovima razvoja - od 83,50% (121 od 145 JLS) – naprednija je od ciljane vrednosti, tj. prevaziđena je vrednost odnosnog pokazatelja i za zaključnu 2025. godinu (od 80%), tako da je konačno ostvarenje u ovom aspektu za prethodni programski period zadovoljavajuće i dodatno iznad projektovanog. Horizontalna izgradnja kapaciteta LS kontinuirano je kroz sve programske godine podržavana ciljanim obukama, usmeravanjem i savetovanjem gradova i opština (posebno kroz koordinirano delovanje RSJP i SKGO). Pažnja je posvećena unapređenju obuhvata podataka i razvoju kvalitativnih funkcionalnosti poslovno informacionog sistema JLS pri RSJP (Analitički servis JLS i Analitičko-izveštajni sistem JLS), kao značajnom podržavajućem alatu za činjenično utemeljeno planiranje, objektivno sagledavanje stanja i donošenje odluka o pravcima razvoja i prioritizaciji ciljeva u planskim dokumentima gradova i opština. Dodatno, ključna poveznica sa globalnom UN Agendom 2030. (sa kojom su komplementarne i integrišu je i politike i zakonodavstvo Evropske unije) ostvarena je upravo inkorporiranjem Ciljeva (i potciljeva) održivog razvoja (COR) kroz planove razvoja brojnih gradova i opština. Kroz temu lokalizacije COR i zajednički preduzimane aktivnosti, neposredno je osnaženo partnerstvo nacionalnih, pokrajinskih, lokalnih aktera iz javne uprave i civilnog sektora (ministarstava nadležnih za lokalnu samoupravu, društveni dijalog, RSJP, Republičkog zavoda za statistiku, Agencije za prostorno planiranje i urbanizam, Državne revizorske institucije, SKGO, nekolicine nevladinih organizacija kao nosilaca sektorskih tema i njihovih mrežnih lokalnih partnera). U tom smislu, u orijentaciji ka kraju dekade 2030 i zajedničkim naporima koje svi nivoi vlasti treba da preduzimaju u doprinosu globalnim pokazateljima uz COR, kao i u ostvarivanju komplementarnih merila iz procesa evropskih integracija, na temelju domaćeg planskog sistema formirana je solidna osnova u ekosistemu lokalnih samouprava. U narednoj petogodišnjoj perspektivi stoga je ključno da se ova baza održi i nadogradi kroz funkcionalnu podršku gradovima i opštinama i na liniji daljeg konsolidovanja planskog i pravnog okvira koji će omogućiti efektivnije i ambicioznije sprovođenje njihovih nadležnosti, kao i kroz izgradnju kapaciteta i metodološko vođenje. Usvajanje nacionalnog plana razvoja, kao i konsolidovanih sektorskih strategija, programa i propisa na državnom nivou, omogućilo bi bolje vertikalno usklađivanje sadžaja lokalnih planskih dokumenata, što ostaje važan zadatak u smislu Zakona o planskom sistemu. Gradovima i opštinama predstoji obavezno izveštavanje o učincima sprovođenja planova razvoja usvojenih u prethodnom periodu, sagledavanje ostvarenog i promišljanje eventualne rekalibracije i revizije razvojnih prioriteta. Uz primenu Smernica za pripremu izveštaja o učincima sprovođenja planova razvoja JLS57 koje su tek inicijalno testirane u prethodnom periodu na malom uzorku JLS, podršku za navedene procese potrebno je usmeriti naročito ka objektivnom uklapanju planova sa finansijskim kapacitetom gradova i opština, i potencijale za rast i investicije uklapati sa perspektivom primene strukturnih instrumenata kohezione politike EU i integrisanog teritorijalnog razvoja.

–––––––––––––––

51 Rezultati merenja postali su dostupni tek početkom 2026. godine u fazi finalizacije ovog PRSLS. Podrazumevaju i aspekt ažuriranja indeksa koji je uključio novi sistem kompetencija što je svakako od uticaja na rezultat skromniji od očekivanog, ali potvrđuje načelnu konstataciju o zahtevnosti reforme i nužnosti dalje podrške u domenu ULJR.

52 https://napa.gov.rs/extfile/sr/8109/Aneks-evaluacija-2024.pdf

53 Prof. dr Dobrosav Milovanović, septembar 2024. godine

54 U njih spadaju Zakon o komunalnim delatnostima „Službeni glasnik RS”, br. 88/11, 104/16, 95/18, 94/24, Zakon o upravljanju otpadom „Službeni glasnik RS”, broj 109/25, Zakon o javnim preduzećima „Službeni glasnik RS”, br. 15/16, 88/19, Zakon o javnim službama „Službeni glasnik RS”, br. 42/91, 71/94, 79/05 (dr. zakon), 83/14 (dr. zakon), Zakon o socijalnoj zaštiti „Službeni glasnik RS”, br. 24/11, 117/22 (US), Zakon o prosvetnoj inspekciji „Službeni glasnik RS”, br. 27/18, 129/21, 76/23, 76/23 (dr. zakon), Zakon o regionalnom razvoju „Službeni glasnik RS”, br. 51/09, 30/10, 89/15 (dr. zakon) https://mduls.gov.rs/obavestenja/pravilnik-o-izmenama-i-dopunama-pravilnika-o-nacinu-i-kriterijumima-raspodele-sredstava-za-finansiranje-programa-podrske-razvoju-i-funkcionisanju-sistema-lokalne-samouprave/https://mduls.gov.rs/obavestenja/pravilnik-o-izmenama-i-dopunama-pravilnika-o-nacinu-i-kriterijumima-raspodele-sredstava-za-finansiranje-programa-podrske-razvoju-i-funkcionisanju-sistema-lokalne-samouprave/

https://mduls.gov.rs/obavestenja/pravilnik-o-izmenama-i-dopunama-pravilnika-o-nacinu-i-kriterijumima-raspodele-sredstava-za-finansiranje-programa-podrske-razvoju-i-funkcionisanju-sistema-lokalne-samouprave/https://mduls.gov.rs/obavestenja/pravilnik-o-izmenama-i-dopunama-pravilnika-o-nacinu-i-kriterijumima-raspodele-sredstava-za-finansiranje-programa-podrske-razvoju-i-funkcionisanju-sistema-lokalne-samouprave/

55 https://pravno-informacioni-sistem.rs/eli/rep/sgrs/ministarstva/pravilnik/2024/69/1

56 Videti više u izveštaju SIGMA o međuopštinskoj saradnji u regionu Zapadnog Balkana https://www.sigmaweb.org/en/publications/inter-municipal-co-operation-in-the-western-balkans_a78a01e6-en.html

57 https://rsjp.gov.rs/cir/dokumenti-kategorija-cir/prirucnici-cir/

5. Unapređenje kvaliteta i dostupnosti usluga lokalne samouprave

U Programu za reformu sistema lokalne samouprave za period 2021–2025. godine, prepoznata je važnost usmerenja prema krajnjim korisnicima i većoj dostupnosti i kvalitetu usluga lokalne samouprave prema građanima i privredi, kao i većem stepenu zadovoljstva uslugama koje dobijaju od lokalnih organa, službi, organizacija i javnih preduzeća. Program je identifikovao brojne strukturne i funkcionalne izazove na koje je neophodno dati reformski odgovor, kao što su bili:

– Nadležnosti i kapaciteti JLS: Nedostatak jasnih kriterijuma i procedura za poveravanje poslova, nepostojanje mehanizama za praćenje i evaluaciju, kao i nesrazmeran prenos nadležnosti u odnosu na kadrovske, finansijske i tehničke kapacitete lokalnih samouprava.

– Kvalitet i dostupnost upravnih usluga: Neujednačena i nestandardizovana praksa u administrativnim postupcima, spor proces digitalne transformacije i ograničen razvoj e-Uprave, nedovoljna rasprostranjenost jedinstvenih upravnih mesta i izostanak metodologija za merenje kvaliteta usluga i zadovoljstva građana i privrede.

– Komunalne delatnosti i javna preduzeća: Nedostatak sistematske analize rada i kapaciteta javnih preduzeća, ograničeni resursi i slab nadzor od strane JLS, nedovoljna transparentnost i učešće građana, kao i nepostojanje strateškog pristupa u planiranju i razvoju komunalne infrastrukture.

– Lokalni ekonomski razvoj i javno-privatna partnerstva: Nepotpun pravni okvir i nejasni elementi LER programa, nedovoljni institucionalni i kadrovski kapaciteti, naročito u manjim opštinama, kao i ograničeno znanje i iskustvo u pripremi, realizaciji i praćenju projekata javno-privatnog partnerstva uz izostanak sveobuhvatne nacionalne analize i dobrih praksi.

Tokom perioda sprovođenja PRSLS 2021–2025, realizovane su brojne aktivnosti ali nisu ostvarene i sve planirane vrednosti pokazatelji za Posebni cilj 4 – „Unapređenje kvaliteta i dostupnosti usluga lokalnih organa uprave, komunalnih usluga i usluga javnih ustanova”.

Tabela 4: Prikaz ostvarenja pokazatelja na nivou Posebnog cilja 4:

Pokazatelj(i) na nivou posebnog cilja (pokazatelj ishoda)

Početna vrednost

Planirana vrednost

Ostvarena vrednost

Izrađen indeks za merenje dostupnosti i kvaliteta usluga JLS

0

(2020)

1 - da

(2022)

1 - da

(2022)

Izrađen indeks za merenje zadovoljstva korisnika pruženim uslugama lokalne samouprave

0

(2020)

1 – da

(2022)

1 – da

(2022)

Ustanovljene polazne vrednosti za unapređenje zadovoljstva korisnika lokalnim uslugama

0

(2023)

1 – da

(2024)

1

(2025)

Ipak, kada se sagledaju rezultati celog Programa, najveći pomaci su učinjeni upravo u okviru ovog posebnog cilja. Ostvarena su dva pokazatelja na nivou posebnog cilja – izrađen je indeks za merenje dostupnosti i kvaliteta usluga JLS, kao i indeks za merenje zadovoljstva korisnika pruženim uslugama lokalne samouprave. Na osnovu izrađenih metodoloških alata, SKGO je najpre sprovela istraživanje/merenje dostupnosti i kvaliteta prioritetnih usluga na uzorku od 30 JLS i to: usluga upravnih organa, socijalne zaštite (uslugu pomoć u kući za stara i odrasla lica i uslugu lični pratilac deteta sa invaliditetom odnosno smetnjama u razvoju), usluga predškolskog vaspitanja i obrazovanja i tri komunalne usluge (usluge snabdevanje vodom za piće, usluge upravljanja komunalnim otpadom i usluge prečišćavanje i odvođenje atmosferskih i otpadnih voda). Cilj je bio da se identifikuje stanje i potrebe za unapređenjem rada lokalne samouprave kako bi usluge bile efikasnije i dostupnije građanima.

U drugoj fazi se na osnovu izrađene metodologije pristupilo istraživanju i merenju zadovoljstva građana uslugama (administrativne, socijalna zaštita, predškolsko obrazovanje, komunalne) koje pružaju jedinice lokalne samouprave, a koje treba da pomogne u identifikovanju oblasti u kojima je potrebno dalje poboljšanje. Nakon sprovedenog istraživanja krajem 2023. godine, na uzorku od 50 JLS, urađena je analiza dobijenih podataka i pripremljen je izveštaj. Nalazi istraživanja prezentovani su predstavnicima MDULS, kao i lokalnim samoupravama na četiri regionalne prezentacije i svaka JLS dobila je svoj nalaz, a izveštaj na nivou uzorka od 50 JLS dostupan je na internet stranici programa PRO - Lokalno upravljanje za ljude i prirodu u okviru kojeg je ovo istraživanje i sprovedeno.

U skladu sa planiranim aktivnostima utvrđena je osnovna metodologija za obračun neophodnih finansijskih, ljudskih i tehničkih kapaciteta za sprovođenje poslova lokalne samouprave, i sprovedena analiza stepena uspostavljenih poslova u prioritetnim oblastima lokalne samouprave. Metodologija je izrađena kao alat za merenje troškova postojećih i eventualnih novih nadležnosti JLS, što je od velikog značaja prilikom prenošenja/poveravanja nadležnosti, kao i procene odnosno obračuna njihovih troškova.

Završena je i Analiza mogućnosti za prenošenje novih poslova javne uprave u cilju efikasnije raspodele odgovornosti između različitih nivoa vlasti. Ova analiza poslužiće za kreiranje mogućih novih politika u oblasti decentralizacije. Analiza je identifikovala oblasti u okviru izvornih i poverenih nadležnosti lokalne samouprave u kojima ima prostora za dalja razgraničenja i prenos nadležnosti sa centralnog i pokrajinskog na lokalni nivo, a koja će biti značajna u planiranju i sprovođenju dalje decentralizacije javnih usluga i poslova na lokalnu samoupravu u narednom periodu.

Za nastavak analize potrebno je sagledati iskustva zemalja iz regiona i EU u pogledu nadležnosti i poslova lokalne samouprave, te kroz komparativnu analizu utvrditi mogućnosti za dalju efikasniju raspodelu javnih usluga i poslova, koje bi vodile jačanju lokalne samouprave u skladu sa principom supsidijarnosti, odnosno tamo gde postoji opravdanost obavljanja poslova na nivou lokalne samouprave. U skladu sa navedenim, neophodno je pripremiti izmene i dopune Zakona o lokalnoj samoupravi u cilju razvijanja novih modaliteta upravljanja procesom poveravanja (ili prenošenja) nadležnosti, kao i definisanja procesa poveravanja sa ciljem utvrđivanja opravdanosti i sposobnosti JLS za obavljanje budućih poverenih poslova, odnosno kako bi se obezbedio veći kvalitet i efikasnost prilikom realizacije preuzetih poslova. Prema nalazima SIGMA u delu koji se odnose na primenu principa 14 ove organizacije u procesu reforme javne uprave, pravni okvir za efikasno funkcionisanje lokalnih samouprava je dobro razvijen, odnosno politička i organizaciona autonomija, kao i saradnja i koordinacija među njima su uspostavljeni. Međutim, postoji značajan prostor za unapređenje nekih funkcija lokalnih samouprava, odnosno za preuzimanje novih ili dodatnih odgovornosti za efikasnije i celovitije pružanje usluga.58 U skladu sa tim, posebno treba razmotriti prostor za efikasniju raspodelu nadležnosti u sistemu javne uprave u pravcu jačanja značaja lokalne samouprave (prvenstveno u oblastima kao što su: obrazovanje, primarna zdravstvena zaštita, socijalna zaštita, itd.), a podela nadležnosti između nacionalnog, pokrajinskog i lokalnog nivoa vlasti treba da se redovno preispituje kako bi se odgovorilo na promenljive potrebe građana i unapredila efikasnost usluga. Takođe, neophodno je i redovno praćenje i procena rezultata decentralizovanih funkcija, sa jasnim smernicama i podrškom u cilju jačanja kapaciteta lokalnih samouprava za kvalitetno pružanje usluga.

Jedna od značajnih aktivnosti realizovanih u prethodnom periodu bila je podrška JLS prilikom unosa postupaka iz izvorne nadležnosti u Registar administrativnih postupaka. Tokom 2024. i 2025. godine uložen je veliki napor (uz podršku RSJP i SKGO) da JLS unesu sve relevantne podatke i informacije o postupcima koje sprovode. Do kraja 2025. godine 79 JLS je unelo svoje postupke u navedeni Registar, što predstavlja 54,5% svih lokalnih samouprava u Republici Srbiji59. Registar, pored svoje informativne i transparentne funkcije, predstavlja važan alat za procenu efektivnosti i svrsishodnosti administrativnih postupaka na lokalnom nivou. Njegova primena doprinosi boljem razumevanju i unapređenju javnih usluga, kao i jačanju poverenja građana u rad lokalne uprave. Imajući u vidu potencijal koji Registar pruža, neophodno je nastaviti aktivnosti usmerene ka unosu izvornih postupaka svih JLS u Registar administrativnih postupaka, u koordinaciji sa ministarstvima u popisu poverenih administrativnih postupaka koji se sprovode na nivou

JLS, kao i daljem pojednostavljenju, objedinjavanju i ujednačavanju administrativnih postupaka u okviru izvornih nadležnosti JLS. Analiza podataka iz Registra može poslužiti kao osnova za sistemsko unapređenje lokalne uprave, kroz standardizaciju postupaka, smanjenje administrativnog opterećenja i unapređenje korisničkog iskustva. Pozitivni rezultati su prepoznati i u izveštajima SIGMA-e, koja je visoko ocenila dosadašnje napore i zadovoljstvo korisnika usluga, dok je sam Registar administrativnih postupaka osvojio Evropsku nagradu za javni sektor za inovacije u javnom sektoru. Ipak, navodi se i da bi Registar postigao svoj pun potencijal ukoliko bi, pored informacija o uslugama u standardizovanom i jednostavnom formatu, prikazivao i podatke o učinku usluga, odnosno stepenu zadovoljstva korisnika.60

Kada je reč o postupanju LS, evidentna je dalja potreba održavanja i razvoja Jedinstvenog popisa poslova na lokalnom nivou koji obezbeđuje MDULS na osnovu podataka dobijenih od JLS i organa državne uprave. Ovaj važan alat za praćenje nadležnosti i poslova JLS je potrebno dalje unapređivati i ažurirati. U tom smislu novi koraci treba da budu u pravcu formiranja digitalne platforme za održavanje Jedinstvenog popisa poslova na lokalnom nivou i praćenje njegove realizacije. Formiranje digitalne platforme omogućilo bi značajno unapređenje transparentnosti i koordinacije u radu lokalne samouprave, a centralizovana baza podataka o poslovima omogućava lak pristup informacijama svim relevantnim akterima, uključujući javna preduzeća, institucije i građane, čime se podstiče odgovornost i javni uvid u realizaciju zadataka. Povezivanjem različitih službi i institucija, olakšava se koordinacija i praćenje međusobno zavisnih aktivnosti, čime se unapređuje ukupna efikasnost i kvalitet javnih usluga na lokalnom nivou.

U svrhu unapređenja kapaciteta lokalne samouprave za pružanje upravnih usluga, zaključno sa 2025. godinom radi 70 jedinstvenih upravnih mesta, što predstavlja jedan od najbolje ostvarenih rezultata obzirom da je planirani pokazatelj daleko prevaziđen (39). Uspostavljanje Jedinstvenih upravnih mesta na lokalnom nivou predstavlja strateški korak ka modernizaciji rada lokalne samouprave, unapređenju komunikacije sa građanima i povećanju efikasnosti kroz racionalizaciju procedura, kao i uštedu vremena i finansijskih sredstava za građane. Uvođenju JUM-ova na lokalnom nivou je prethodila značajna podrška kroz identifikaciju mogućih postupaka i organa/službi čije postupanje bi moglo da se obuhvati organizovanjem jedinstvenog upravnog mesta u okviru lokalne samouprave, izradu modela odluke o uspostavljanju JUM-a, modela sporazuma o saradnji i procedura za komunikaciju i razmenu podataka/dokumentacije sa drugim organima, organizovanje brojnih obuka i radionica i pružanje drugih vidova savetodavne podrške za uspostavljanje JUM-a, uključujući i prilagođavanje procedura testiranim modelima. Objektivno posmatrano, ostvareni rezultati su doveli do značajnog unapređenja rada gradskih/opštinskih uprava, te je potrebno nastaviti sa daljom afirmacijom JUM-a kao efikasnog mehanizma koji građanima omogućava jednostavnije, brže i transparentnije ostvarivanje prava u postupcima pred organima javne uprave.

Planirane aktivnosti na izradi analize kapaciteta JLS za uvođenje e-uprave u cilju formiranja IKT međuopštinskih centara za podršku/koordinaciju/unapređenje elektronske uprave i podrška za pilotiranje jednog međuopštinskog IKT centra za koordinaciju i unapređenje e-uprave nisu sprovedene s obzirom da sredstva za sprovođenje ovih aktivnosti nisu obezbeđena tokom sprovođenja PRSLS 2021-2025. Iako ove važne aktivnosti nisu sprovedene, treba istaći da su informacije o javnim uslugama u Srbiji dostupne na Portalu eUprava i u onlajn Registru administrativnih postupaka (RAP), gde su organizovane po tematskim oblastima i životnim događajima. Takođe, Republika Srbija raspolaže stabilnim pravnim i političkim okvirom za pružanje više-kanalnih usluga, pri čemu je, u skladu sa Zakonom o opštem upravnom postupku, elektronska komunikacija ravnopravna komunikaciji na papiru. Platforma za interoperabilnost beleži značajan napredak – tokom 2024. godine bilo je povezano 500 centralnih organa javne uprave, a broj transakcija je porastao šest puta

u odnosu na 2021. godinu. Ipak, uprkos ovim pozitivnim trendovima, povezivanje i digitalna transformacija na nivou lokalnih samouprava nisu u istoj meri razvijeni kao u centralnim organima. Da bi se obezbedila ravnomerna dostupnost i kvalitet javnih usluga za sve građane, neophodno je nastaviti sa ulaganjima u razvoj lokalnih digitalnih usluga. Interoperabilnost, kao ključni mehanizam za direktan pristup podacima između različitih sektora i organizacionih jedinica javne uprave, mora biti proširena i na lokalni nivo. To će omogućiti efikasniju interakciju građana i privrede sa upravom, smanjiti administrativna opterećenja i unaprediti ukupno korisničko iskustvo.

Jačanje upravljačke odgovornosti predstavlja važan element unapređenja efikasnosti i transparentnosti rada JLS. U tom cilju u periodu 2021–2025. godina realizovan je set aktivnosti usmerenih na razvoj kapaciteta zaposlenih i rukovodilaca, kroz 50 tematskih treninga koji su obuhvatili oblasti kao što su: uvod u upravljačku odgovornost, izrada i praćenje godišnjeg plana rada uprave, delegiranje nadležnosti i odgovornosti, etika i integritet u javnom sektoru, kao i razvoj organizacione kulture odgovornosti. Pored toga, održano je 119 mentorskih sesija i dve radionice uzajamnog stručnog usavršavanja, sa ukupno 503 učesnika iz različitih JLS. Ove aktivnosti doprinele su boljem razumevanju uloge rukovodilaca u procesima donošenja odluka, kao i izgradnji sistema unutrašnje odgovornosti i profesionalizma u radu lokalne uprave. U saradnji sa NAJU, RELOF3 projekat razvio je onlajn program stručnog usavršavanja „Odgovornost na delu – kako uvesti koncept upravljačke odgovornosti u JLS” koji je uvršten u godišnji program obuka za rukovodioce. Dodatno, u 10 sistema JLS pruženi su treninzi i intenzivni mentoring na temu unapređenja upravljačke odgovornosti i linija odgovornosti. RELOF3 je pružio i treninge i mentoring javnim preduzećima na temu korporativnog upravljanja.

Aktivnosti koje se odnose na unapređenje lokalnih javnih usluga kroz lokalni ekonomski razvoj i primenu modela JPP koje su planirane tokom PRSLS 2021–2025, su u najvećoj meri završene, odnosno pokazatelji programa u ovoj oblasti su ostvareni ili značajno prevaziđeni. Pružena je značajna podrška JLS u sprovođenju aktivnosti u oblasti LER-a (savetodavna i mentorska podrška, umrežavanje i razmena znanja, regionalne radionice, izrada instruktivnih materijala, stručna podrška za izradu Programa za LER, i dr.). Takođe, kontinuirano su održavani sastanci sa JLS u cilju pružanja podrške u svim fazama pripreme i realizacije projekata JPP, a Komisija za javno privatno partnerstvo je izradila i Priručnik radi informisanja i lakše realizacije projekata JPP koji je javno dostupan i nalazi se na internet domenu Komisije. Izmene i dopune Zakona o javno-privatnom partnerstvu i koncesijama bile su u pripremi u cilju pune harmonizacije normativnog okvira sa direktivama Evropske unije 2014/23/EU i 2014/24/EU, ali nije došlo do planiranih izmena i dopuna ovog zakona.

Oblast komunalnih delatnosti u pravnom sistemu Republike Srbije regulisana je velikim brojem propisa, među kojima centralno mesto zauzima Zakon o komunalnim delatnostima61. Pored njega, primenu u ovoj oblasti imaju i propisi koji se odnose na javna preduzeća, javno-privatno partnerstvo i koncesije, ulaganja, sredstva u svojini Republike Srbije, lokalnu samoupravu, glavni grad, energetiku, upravljanje otpadom, vodama, putevima, sahranjivanje i groblja, trgovinu, održavanje stambenih zgrada, javne nabavke, strana ulaganja i druge oblasti. Tokom sprovođenja prethodnog PRSLS-a, u ovoj oblasti lokalnih usluga ostvarene su značajne aktivnosti i rezultati. Svakako najveći uspeh jesu izmene i dopune Zakona o komunalnim delatnostima, usvojene tokom 2024. godine. Izmene i dopune ovog važnog propisa imaju za cilj unapređenje efikasnosti, kvaliteta, pravne sigurnosti i racionalnosti u obavljanju komunalnih usluga, kao i rešavanje problema preklapanja nadležnosti inspekcijskih organa, odnosno unapređenje postupka nadzora. Problemi u vršenju komunalnih delatnosti najčešće se odnose na nedostatak stručnog kadra, posebno u delatnostima koje zahtevaju inženjersku i tehnološku stručnost, kao i na zastarelu opremu i nedovoljne tehničke kapacitete. U tom kontekstu, Zakon predviđa instrument zajedničkog obavljanja ili ustupanja komunalne delatnosti, što treba da doprinese razvoju, unapređenju i ekonomičnijem obavljanju komunalnih usluga, kao i njihovoj dostupnosti. Uvedena je i metodologija za utvrđivanje cena komunalnih usluga po jedinstvenim principima i pravilima, koju će primenjivati JLS nakon što se izradi podzakonski akt koji će urediti njen sadržaj. Takođe, sada lokalne samouprave imaju obavezu da donose Program izgradnje komunalne infrastrukture kao osnovu za dugoročno održivo planiranje komunalnih sistema, i da pripremaju Izveštaj o obavljanju komunalnih delatnosti, na osnovu kojih Ministarstvo građevinarstva, saobraćaja i infrastrukture stiče uvid u kvalitet i obuhvat pružanja usluga, efikasnost vršilaca delatnosti, kretanje cena, broj zaposlenih i nivo ulaganja u infrastrukturu. Ministarstvo o svojim nalazima godišnje obaveštava Vladu i javnost kroz sumarni izveštaj.

Reforme u ovoj oblasti je potrebno nastaviti u cilju efektivne implementacije novog zakonskog okvira. U prvom redu neophodna je izrada podzakonskog akta koji uređuje metodologiju za formiranje cena komunalnih usluga i podzakonskog akta koji bliže propisuje sadržinu i način donošenja programa izgradnje i održavanja komunalne infrastrukture. Obzirom na izmene sistemskog propisa koji uređuje komunalne delatnosti, kao i primenu zastarelog propisa o grobljima i sahranjivanju, treba pristupiti i izradi novog Zakona o grobljima i sahranjivanju. Nakon donošenja podzakonskih akata biće potrebna podrška lokalnim vlastima da primene nove važne odredbe ovog sistemskog Zakona (kroz izradu modela lokalnih akata i programa, izradu instruktivnih materijala i organizaciju obuka, i dr.).

–––––––––––––––

58 Public administrationin Serbia 2024 – SIGMA- https://www.sigmaweb.org/en/publications/public-administration-in-serbia-2024_02001fe4-en.html

59 U trenutku finalizacije nacrta PRSLS 2026–2030 postao je dostupan i najnoviji podatak u ovom pogledu, naime: zaključno sa februarom 2026. godine 90 JLS je unelo svoje postupke, što predstavlja 62,1% svih lokalnih samouprava u Republici Srbiji.

60 Public administrationin Serbia 2024 – SIGMA - https://www.sigmaweb.org/en/publications/public-administration-in-serbia-2024_02001fe4-en.html

61 „Službeni glasnik RS”, br. 88/11, 104/16, 95/18 i 94/24

III. Vizija

Vizija ove reforme, kao i u prethodnom Programu jeste moderna, profesionalna, efikasna i odgovorna lokalna samouprava. Lokalna samouprava treba da bude u potpunosti sposobna da efektivno sprovodi izvorne i poverene nadležnosti, finansijski što nezavisnija i pruža kvalitetne javne usluge građanima i privredi. Od javne uprave se očekuje da primenjuje načela dobrog upravljanja u svom radu i da svojim delovanjem unapređuje kvalitet života građana i doprinosi ravnomernom razvoju Republike Srbije.

IV. Opšti cilj, posebni ciljevi i mere

Imajući u vidu postizanje efekata i ostvarenje rezultata u prethodnom programskom periodu, potvrđeno je da prethodno uspostavljenu osnovnu strukturu Programa za reformu sistema lokalne samouprave, kojim je definisan jedan opšti i četiri posebna cilja, ne treba menjati za naredni petogodišnji period.

1. Opšti cilj

Opšti cilj Programa za reformu sistema lokalne samouprave u Republici Srbiji utvrđen je Strategijom reforme javne uprave za period od 2021. do 2030. godine, kao Poseban cilj 8. i glasi: Uspostavljanje sistema lokalne samouprave koji omogućava efikasno i održivo ostvarivanje prava građana na lokalnu samoupravu.

Pokazatelji ostvarenja opšteg cilja Programa:

Opšti cilj

Pokazatelji

Uspostavljanje sistema lokalne samouprave koji omogućava efikasno i održivo ostvarivanje prava građana na lokalnu samoupravu

SIGMA indikator 14 (multilevel governance)

PV (2024): 76

CV (2030): 85

Udeo rashoda LS u konsolidovanim javnim rashodima u Republici Srbiji

PV (2025): 10,90%

CV (2030): 15%

Kapacitet JLS za primenu načela dobrog upravljanja62

PV (2025): 54,8%

CV (2030): 59%

Na nivou opšteg kao i posebnih ciljeva za novi programski period – dodatni naglasak stavlja se na povezanost ovih ciljeva (i pripadajućih pokazatelja63) UN Agendi 2030 za održivi razvoj – odnosno Ciljevima (i potciljevima) održivog razvoja (COR). U smislu opšteg cilja PRSLS 2026–2030, osnovni prikaz ovih veza je kako sledi:

–––––––––––––––

62 Praćenje ovog pokazatelja shodno posebno definisanom Indeksu dobre uprave (IDU) JLS koji je razvila SKGO, se nastavlja i u periodu 2026–2030, uz napomenu da je predmetni Indeks u 2025. godini adaptiran u skladu sa aktuelnim pravnim i planskim okvirima, tako da se sadržinski u određenim aspektima razlikuje od Indeksa koji je praćen u periodu 2018–2025. godine. Pri tome je u 2025. godini obavljeno dvostruko merenje učinka JLS, tj., po prethodnoj kao i po novoj sadržini IDU. U tom smislu, zaključna izveštajna vrednost za 2025. godinu, shodno inicijalno postavljenoj sadržini IDU i ovog pokazatelja iznosi: 55,4%. Vrednost IDU za 2025. godinu izmerena shodno novoj, unapređenoj sadržini IDU iznosi: 54,8% – i ona se postavlja kao nova polazna vrednost Programa za reformu sistema LS za period 2026–2030, a u odnosu na nju su definisane i ciljane vrednosti za novi referentni period.

63 Veze sa COR predočene su u nastavku teksta Programa kod svakog posebnog cilja. U smislu kategorizacije pokazatelja posebnih ciljeva PRSLS koji se povezuju sa pokazateljima COR, na ovom mestu naglašavamo da svi pripadaju tipu dopunskih pokazatelja. Tj. njihova formulacija se razlikuje od formulacije UN globalnog pokazatelja cilja, odnosno potcilja održivog razvoja, ali je odgovarajuća za predmetni dokument javne politike i koristi se kao dopuna UN pokazatelja za potrebe praćenja COR u kontekstu ovog PRSLS (tipologija pokazatelja u skladu sa Metodologijom za povezivanje ciljeva DJP sa COR, RSJP, septembar 2025: httrs://rsjr.gov.rs/wr-sontent/urloads/Metodologija-za-povezivanje-ciljeva-DJP-sa-ciljevima-održivog-razvoja.rdf )

2. Postavka Programa sa stanovišta analize i izbora opcija za dostizanje ciljeva

Pristup u pogledu sagledavanja opcija za reformisanje sistema lokalne samouprave na nivou ovog programa, najdirektnije je zasnovan na zaključcima ex-ante analize iz prethodno predočenog pregleda postojećeg stanja i izveštajnim informacijama o sprovođenju PRSLS 2021–2025. Imajući u vidu argumentovani i potvrđeni stav da opšti kao i svi posebni ciljevi prethodnog Programa ostaju relevantni i aktuelni za naredni programski period, uz određene modifikacije na nivou mera, opredeljen je nastavak njihovog sprovođenja u narednom programskom ciklusu. Na nivou ciljeva je stoga adaptiran i aktuelizovan deo pokazatelja, uz zadržavanje osnovnog kursa željene promene i ciljanih učinaka i uz prateću konsolidaciju i inoviranje mera.

U tom smislu, PRSLS 2026–2030. promoviše umeren i izvodljiv reformski pravac, orijentisan ka stabilizaciji i unapređenju sistema lokalne samouprave i dobrobiti građana, nadogradnjom potencijala prepoznatih u prethodnom programskom periodu i daljim insistiranjem na usvajanju i primeni postulata demokratije i decentralizacije u skladu sa vrednosnim sistemom u evropskom kontekstu. Sa metodološkog stanovišta64 stoga nije vršena kompletna revizija opcija, već je u odnosu na prethodno analizirane i postavljene setove mera u okviru posebnih ciljeva, argumentovan i predočen adaptirani pristup za postizanje željenih promena tokom novog programskog perioda. Ova razmatranja izložena su u nastavku teksta na nivou svakog od posebnih ciljeva u formi sažetaka zasnovanih na: detaljnoj obradi i analizi opcija iz PRSLS 2021–2025, kriterijumima prethodno opredeljenim za izbor opcija i zasebnim uporednim pregledima prethodnih i novih setova mera kroz matricu novih rukovodećih pitanja za identifikaciju opcija65.

U pogledu ključnih rizika u odnosu na opšti cilj Programa i imajući u vidu delimično izmenjeni prateći set pokazatelja, osnovna razmatranja su kako sledi66:

–––––––––––––––

64 U smislu člana 9. stav 3. Uredbe o metodologiji izrade dokumenata javnih politika/DJP („Službeni glasnik RS”, br. 20/25, 27/26, 30/26).

65 Pitanja u skladu sa članom 9. i Prilogom 4 Uredbe o metodologiji izrade DJP. Uporedni pregledi izrađeni su u formi pomoćnih tabela koje su u procesu pripreme novog Programa poslužile kao orijentir za uklapanje sa novim metodološkim zahtevima u skladu sa važećom Uredbom. Predstavljale su dopunski radni materijal za članove radne grupe prilikom zauzimanja stavova i formulisanja predloga za modifikaciju postojećih i/ili uvođenje novih mera na nivou posebnih ciljeva (tj., za parcijalnu adaptaciju opcija za dostizanje posebnih ciljeva).

66 Pri sagledavanju rizika na nivou PRSLS 2026–2030. uzeta su u obzir i rukovodeća pitanja u skladu sa čl. 16. i Prilogom 10 Uredbe o metodologiji izrade DJP.

Opšti cilj

Pokazatelji

Opis rizika

Ublažavanje rizika

Uspostavljanje sistema lokalne samouprave koji omogućava efikasno i održivo ostvarivanje prava građana na lokalnu samoupravu

SIGMA indikator 14 (multilevel governance)

Nedovoljno jasna raspodela pojedinih aspekata odgovornosti i nadležnosti između nivoa vlasti i nedovoljna koordinacija

Predviđene detaljne analize pravnog okvira, njegove izmene i dopune u pravcu izgradnje snažnijeg i funkcionalnijeg sistema LS i usklađivanja sa EPLS.

Udeo rashoda LS u konsolidovanim javnim rashodima u Republici Srbiji

Slabljenje finansijske pozicije LS i ograničenost sredstava za efektivno sprovođenje nadležnosti i za učešće u razvojnim inicijativama i investicijama

Planirana sistemska unapređenja u domenu finansiranja LS zasnovana na analizama uz mogućnost da se aktivnosti postepeno usmere ka unapređenju izvornih prihoda, preciznijem uređenju sistema transfera i jačanju fiskalnih kapaciteta lokalnih samouprava. Ovakvi koraci bi, kroz fazni pristup i uz procenu fiskalnih efekata, mogli doprineti održivom jačanju lokalnih finansija, uz očuvanje makrofiskalne stabilnosti.

Kapacitet JLS za primenu načela dobrog upravljanja

/

/

Prvi prepoznati rizik u vezi je sa aspektima organizacije, odgovornosti i nadzora u upravljanju i sprovođenju nadležnosti kroz koordinaciju nivoa vlasti. Postavljen je u odnosu na elemente pokazatelja koji razrađuje i prati SIGMA (pojašnjeno u pasošu pokazatelja) i u vezi je sa ostvarivanjem ključnih evropskih postulata i standarda za lokalnu samoupravu ka kojima se orijentiše i Republika Srbija. Imajući u vidu da je kompletan PRSLS 2026–2030 sadržinski usmeren ka uspostavljanju funkcionalnijeg sistema LS, sprovođenje mera unutar posebnih ciljeva, a posebno adaptacije pravnog okvira i sagledavanje mogućih unapređenja ka doslednijem usklađivanju sa EPLS pod prvim posebnim ciljem – adresiraju ovaj rizik, te će uspešnost njihove realizacije biti u direktnoj vezi sa kvalifikacijom i popravljanjem pozicije RS po posmatranim SIGMA parametrima za višeslojno upravljanje (multilevel governance).

Drugi prepoznati rizik u vezi sa finansijskom pozicijom LS i srazmernim kapacitetima za razvojna ulaganja, istaknut je imajući u vidu da se u prethodnom periodu materijalizovao (u odnosu na polaznu vrednost od 14,75% rezultat pokazatelja za prethodni programski period zaključno sa 2025. godinom je oslabio na 10,90%). Stoga, zahteva pažnju i stratešku orijentaciju da bi se konstatovani trend pozitivno preusmerio u periodu sprovođenja PRSLS 2026–2030. Dosadašnja silazna putanja posmatranog udela objašnjava se i objektivnom činjenicom da je povećano izvršenje rashoda na republičkom nivou (pre svega realizacijom kapitalnih investicija, uključujući i značajna ulaganja u lokalnu infrastrukturu), te je posledično udeo rashoda lokalnih vlasti manji od projektovanog. Ipak, budući da se na nivou Opšteg cilja Programa u kontekstu učešća u konsolidovanim javnim rashodima – radi o sistemski opredeljenom pokazatelju koji se i u međunarodnom kontekstu koristi za sagledavanje stepena značaja LS (decentralizacije) u sistemu javne uprave – njegovo praćenje se nastavlja, i planira preduzimanje konsekventnih aktivnosti naručito u obuhvatu Posebnog cilja 2 PRSLS, kako bi se ostvarile pretpostavke za unapređenje fiskalne održivosti i fiskalne autonomije LS, a značaj sistema LS po ovom kriterijumu približio proseku zemalja EU.

U vezi sa trećim pokazateljem i parametrom uspešnosti u ostvarivanju opšteg cilja – u smislu primene načela dobrog upravljanja na lokalnom nivou – sistemski rizik nije izdvojen imajući u vidu i umereno pozitivne trendove u prethodnom periodu, ali je kroz Program dosledno prepoznat horizontalni značaj ovih principa, potreba za njihovom doslednijom primenom i podrška gradovima i opštinama u tom pogledu.

3. Posebni ciljevi i mere za sprovođenje reforme sistema lokalne samouprave

Relevantnost i validnost posebnih ciljeva prethodnog Programa potvrđeni su nalazima brojnih analiza i vrednovanja, uključujući i SIGMA monitoring Izveštaj za 2024. godinu. Imajući u vidu napredak ostvaren sprovođenjem prethodnog Programa, pojedini pripadajući pokazatelji su po potrebi revidirani, odnosno definisani novi.

Posebni ciljevi i ishodni pokazatelji prikazani su u tabeli ispod:

Poseban cilj

Pokazatelji ishoda

Posebni cilj 1: Unapređenje položaja i odgovornosti lokalne samouprave

Broj odredaba EPLS čiju je primenu ratifikovala Republika Srbija

PV (2025): 27

CV (2030): 30

Prosečna vrednost indeksa dobre uprave u izdvojenim oblastima: 1) odgovornost; 2) transparentnost, otvorenost i participacija67;

PV (2025): 58,1%

CV (2030): 63%

Stepen obučenosti lokalnih organa i uprave za primenu novog sistemskog pravnog okvira za lokalnu samoupravu

PV (2025): 0

CV (2030): 5

Posebni cilj 2: Unapređenje sistema finansiranja lokalne samouprave

Udeo tekućih prihoda gradova i opština (sa uračunatim transferima od drugih nivoa vlasti) u ukupnim tekućim prihodima u Republici Srbiji

PV (2024): 13%

CV (2030): 14,5%

Udeo kapitalnih izdataka u ukupnim izdacima lokalne samouprave

PV (2025): 15,80 %

CV (2030): 20%

Posebni cilj 3: Unapređena organizacija i kapaciteti lokalne uprave

Kapacitet JLS za upravljanje ljudskim resursima u lokalnoj upravi

PV (2025): 56,7%

CV (2030): 68%

Stepen obučenosti lokalnih uprava za primenu novih pravnih i procesnih rešenja u oblasti upravljanja ljudskim resursima i stručnog usavršavanja

PV (2025): 0

CV (2030): 5

Posebni cilj 4: Unapređenje kvaliteta i dostupnosti usluga lokalnih organa uprave, komunalnih usluga i usluga javnih ustanova

Nivo funkcija za koje su JLS preuzele odgovornost

PV (2025): 7.5

CV (2030): 8.5

Udeo JLS koje su uspostavile međuopštinsku saradnju u ukupnom broju JLS

PV (2025): 62%

CV (2030): 67%

–––––––––––––––

67 Praćenje ovog pokazatelja shodno posebno definisanom Indeksu dobre uprave (IDU) JLS koji je razvila SKGO, se nastavlja i u periodu 2026–2030, uz napomenu da je predmetni Indeks u 2025. godini adaptiran u skladu sa aktuelnim pravnim i planskim okvirima, tako da se sadržinski u određenim aspektima razlikuje od Indeksa koji je praćen u periodu 2018–2025. godine. Pri tome je u 2025. godini obavljeno dvostruko merenje učinka JLS, tj., po prethodnoj kao i po novoj sadržini IDU. U tom smislu, zaključna izveštajna vrednost za 2025. godinu, shodno inicijalno postavljenoj sadržini indeksa u navedenim oblastima i ovog pokazatelja iznosi: 61,2%. Vrednost indeksa za 2025. godinu izmerena shodno novoj, unapređenoj sadržini indeksa iznosi: 58,1% – i ona se postavlja kao nova polazna vrednost Programa za reformu sistema LS za period od 2026. do 2030. godine a u odnosu na nju su definisane i ciljane vrednosti za novi referentni period.

Kako bi se ostvario opšti cilj reforme sistema lokalne samouprave, potvrđena su četiri posebna cilja i definisane njima pripadajuće mere, koji vode planiranim krajnjim ishodima Programa za reformu sistema lokalne samouprave.

U skladu sa njima, dalji razvoj sistema lokalne samouprave podrazumeva nastavak nastojanja da se unapredi položaj, značaj lokalne samouprave i njena srazmerna odgovornost kroz primenu načela supsidijarnosti u upravljanju javnim poslovima, puno učešće građana i lokalne zajednice u procesu donošenja odluka na lokalnom nivou, stabilan i održiv sistem finansiranja lokalne samouprave koji obezbeđuje predvidivost i dovoljnost prihoda lokalne samouprave, dalji razvoj kapaciteta lokalne samouprave i reformisanje i optimizaciju njene organizacije u skladu sa potrebama lokalne zajednice, dugoročno planiranje lokalnog razvoja i usmeravanje ka perspektivi kohezione politike EU (integrisan i ravnomerniji teritorijalni razvoj), nastavak reforme efikasnosti rada lokalne uprave i lokalnih javnih službi i jačanje kvaliteta i dostupnosti njihovih usluga građanima i privredi, kao i unapređenje međuopštinske saradnje i međusobnih odnosa različitih nivoa vlasti u zajedničkom upravljanju javnim poslovima i razvoju Republike Srbije.

U sklopu prikaza posebnih ciljeva Programa, predočene su mere javnih politika koje će se sprovoditi radi postizanja posebnih ciljeva uz određivanje odgovarajućih pokazatelja učinaka. Mere su utvrđene kao odgovor na pitanje kako će se nameravane promene, odnosno ciljevi, postići, a dodatno su opisno obrazložene oslanjanjem na aktivnosti razrađene u Akcionom planu za sprovođenje Programa, koji čini njegov sastavni deo.

Posebni cilj 1: Unapređenje položaja i odgovornosti lokalne samouprave

Unapređenje položaja i odgovornosti lokalne samouprave pretpostavlja stvaranje snažnijeg i funkcionalnijeg sistema lokalne samouprave u Srbiji, kroz reformu pravnog okvira, jačanje institucija i primenu principa dobrog upravljanja. Prioriteti mera obuhvataju izmene ključnih zakona kako bi se lokalna samouprava usaglasila sa evropskim standardima, pre svega Evropskom poveljom o lokalnoj samoupravi (EPLS), i time obezbedilo doslednije poštovanje lokalne demokratije. Ključna aktivnost odnosi se na buduće izmene i dopune Zakona o lokalnoj samoupravi u skladu sa ranije utvrđenim prioritetnim pravcima i prethodno pripremljenom Ex ante analizom. Takođe, važan deo planiranih reformi jeste i reforma Zakona o državnoj upravi i Zakona o lokalnim izborima. Reformski planovi biće zaokruženi planovima za punu ratifikaciju Evropske povelje o lokalnoj samoupravi do kraja trajanja Programa.

Osim zakonodavnih promena, treba da se unapredi i praktična primena – kroz sistemske obuke za službenike, funkcionere i odbornike, razvoj priručnika i modela akata, kao i profesionalizaciju izbornih komisija. Jačanje etičkih standarda i primena principa dobrog upravljanja biće ključni za izgradnju transparentne i odgovorne lokalne vlasti koja aktivno uključuje građane u procese odlučivanja. Podrška razvoju institucije lokalnog ombudsmana i podsticanje inovativnih praksi dodatno treba da osiguraju da lokalne samouprave budu bliže građanima, efikasnije u pružanju usluga i snažnije u zaštiti javnog interesa. Posebna pažnja biće posvećena i izgradnji kapaciteta lokalnih administracija za za sprovođenje referenduma i narodne inicijative.

Pokazatelj ishoda

Polazna vrednost

2026.

2027.

2028.

2029.

2030.

Broj odredaba EPLS čiju primenu je ratifikovala Republika Srbija

27 (2025)

27

27

27

27

30

Prosečna vrednost indeksa dobre uprave u izdvojenim oblastima: 1) odgovornost; 2) transparentnost, otvorenost i participacija

58,1% (2025)

61%

63%

Stepen obučenosti lokalnih organa i uprave za primenu novog sistemskog pravnog okvira za lokalnu samoupravu

0 (2025)

1

2

3

4

5

Kada je reč o doprinosu Agendi 2030, na nivou prvog posebnog cilja PRSLS 2026–2030 – relevantan je posebno pokazatelj koji prati elemente dobrog upravljanja, tako da je osnovni prikaz ovih veza kako sledi:

POSEBNI CILj PRSLS 2026-2030

Pokazatelj cilja u PRSLS

Veza sa potciljem održivog razvoja

Veza sa pokazateljem COR

1: Unapređenje položaja i odgovornosti lokalne samouprave

Prosečna vrednost indeksa dobre uprave u izdvojenim oblastima: 1) odgovornost; 2) transparentnost, otvorenost i participacija

16.7

16.a

11.3

16.7.2 Udeo stanovništva koje smatra da je proces donošenja odluka inkluzivan i odgovara na potrebe, prema polu, starosti, invaliditetu ili populacionim grupama

16.a.1 Postojanje nezavisnih nacionalnih institucija za zaštitu ljudskih prava u skladu sa Pariskim načelima

11.3.2 Udeo gradova koji imaju strukture za direktno učešće civilnog društva u urbanom planiranju i upravljanju koje funkcionišu redovno i na demokratski način

Opcije za dostizanje Posebnog cilja 1 – prikaz adaptacije u odnosu na prethodni programski period i odgovor prilagođenog seta mera na prepoznate rizike:

U detaljnom razmatranju opcija i analizi efekata na nivou ovog cilja u okviru PRSLS 2021–2025, argumentovan je i opredeljen izbor opcije koja potencira izmene zakonskog okvira i paralelno jačanje kapaciteta JLS koji poboljšavaju primenu principa dobrog upravljanja. Ova opcija ostaje u potpunosti validna za novi programski period, uz konsolidovanje seta mera rukovođeno: iskustvima stečenim u sprovođenju prethodnog Programa; smanjenjem kompleksnosti i boljim fokusiranjem planova i resursa; adresiranjem nalaza/preporuka SIGMA. Uporedni pregled setova mera kao opcija prethodnog i novog Programa za dostizanje Posebnog cilja 1 je kako sledi:

Opcija: izmene zakonskog okvira i jačanje kapaciteta JLS koji poboljšavaju primenu principa dobrog upravljanja

Status quo – set mera za PC 1 PRSLS 2021–2025.

Umereni dalji reformski pristup – set mera za PC 1 PRSLS 2026-2030

Mera 1.1: Nastavak usklađivanja pravnog okvira Republike Srbije za lokalnu samoupravu sa principima Evropske povelje o lokalnoj samoupravi

Mera 1.1: Reforma sistemskog pravnog okvira za ostvarivanje lokalne samouprave u Republici Srbiji

Mera 1.2: Unapređenje izbornog sistema i jačanje kapaciteta lokalne administracije za sprovođenje lokalnih izbora

Mera 1.3: Unapređenje pravnog okvira i procedura za neposredno učešće građana u upravljanju lokalnom samoupravom

Mera 1.2: Unapređenje kapaciteta lokalne administracije za primenu sistemskog pravnog okvira za lokalnu samoupravu

Mera 1.4: Unapređenje učešća lokalne samouprave u procesu izrade nacionalnih propisa i javnih politika

Mera 1.5: Dalji razvoj kapaciteta lokalne samouprave za primenu principa dobrog upravljanja

Mera 1.3: Unapređenje primene principa dobrog upravljanja u lokalnoj samoupravi

Mera 1.6: Unapređenje vertikalnog i horizontalnog nadzora u obavljanju izvornih i poverenih poslova JLS

Postavka mera novog Programa za Programski cilj 1: 1) uvažava činjenicu da u prethodnom programskom periodu nije došlo do realizacije važnih izmena pravnog okvira i nastavlja da insistira na njima pojačavajući naglasak na analitičkoj podlozi za takve izmene (konsolidacija na nivou mere 1.1); 2) predviđa sveobuhvatnu izgradnju kapaciteta za nosioce aktivnosti u organima gradova i opština i osposobljavanje za primenu novih regulatornih rešenja (mera 1.2) – usklađeno sa periodima planiranih zakonskih izmena; 3) potencira unapređenu primenu principa dobrog upravljanja u LS uz stimulativne intervencije i osiguravanje stručne podrške (mera 1.3).

Za efektivnu realizaciju mera i ostvarivanje Posebnog cilja 1, ključni rizik koji se u značajnoj meri ispoljio u prethodnom programskom periodu i stoga treba da bude praćen i adekvatno adresiran u okviru PRSLS 2026–2030. je kako sledi:

Opis rizika

Ublažavanje rizika

Izostanak ili usporena reforma pravnog okvira koji uređuju sistem lokalne samouprave (Zakon o potvrđivanju EPLS, Zakon o lokalnoj samoupravi, Zakon o državnoj upravi, Zakon o lokalnim izborima)

Fokusirane i prioritizovane aktivnosti za izmene pravnog okvira uz blagovremenu pripremu i koordinaciju resornih institucija; ciljane aktivnosti za edukaciju i izgradnju kapaciteta LS

Opisima mera u nastavku i pratećim Akcionim planom, kompletiraju se informacije o rokovima, nosiocima realizacije, potrebnim resursima i očekivanim promenama u funciji ostvarivanja opredeljene opcije.

Mera 1.1. Reforma sistemskog pravnog okvira za ostvarivanje lokalne samouprave u Republici Srbiji

Ključni korak u reformi sistema lokalne samouprave Republike Srbije jesu izmene i dopune Zakona o lokalnoj samoupravi, kao temeljnog sistemskog propisa. U sklopu pripreme izmena ovog zakona, biće pripremljena Eh ante analiza. Ova analiza razmotriće potrebe i pravce izmene Zakona o lokalnoj samoupravi, a posebno ideje koje su već ranije definisane kao mogući pravac izmena i dopuna zakona: jačanje uloge lokalne skupštine (unapređenje njene nadzorne funkcije i jačanje položaja njenih radnih tela); unapređenje transparentnosti rada lokalne samouprave (unapređenje transparentnosti i dostupnosti propisa iz izvorne nadležnosti u elektronskom obliku i dr.); razvijanja novih modaliteta upravljanja procesom poveravanja nadležnosti jedinicama lokalne samouprave (prenošenje u zavisnosti od kapaciteta, preuzimanje veće odgovornosti od strane gradova i dr.); uključivanje lokalne samouprave u odlučivanje u zakonima i drugim propisima koji se na nju odnose (obaveznost konsultacija sa reprezentativnim udruženjem lokalne samouprave); jačanje pozicije lokalnog ombudsmana (uvođenje obaveznosti ove funkcije i veća primena međuopštinske saradnje u funkcionisanju ove lokalne institucije za zaštitu prava građana).

Ove zakonske novine biće praćene normativnom podrškom za njihovu primenu u JLS, kroz pripremu najvažnijih modela akata: model statuta, model poslovnika o radu skupštine, modeli pratećih akata za uspostavljanje drugostepenog organa, modeli izveštaja izvršnih organa, kao i model odluke o objavljivanju pravnih akata JLS.

Pravni okvir Republike Srbije treba da bude maksimalno moguće usklađen sa načelima EPLS, što iziskuje razmatranje mogućnosti za njenu dalju ili potpunu ratifikaciju. U skladu sa tim, pristupiće se izradi analize pravnog sistema RS, tj. sagledavanju ustavnih i zakonskih prilagođavanja neophodnih za punu ratifikaciju EPLS (primena principa iz člana 4. stav 3 – supsidijarnost; člana 4. stav 4 – sloboda LS u prilagođavanju svojih aktivnosti lokalnim uslovima; i člana 8. stav 3 – srazmerna administrativna kontrola). Posebno zahtevan aspekt analize i sagledavanja mogućnosti primene kroz domaći pravni okvir, očekivan je u pogledu načela supsidijarnosti. U skladu sa ovim načelom, javne poslove prvenstveno treba da obavljaju javne vlasti koje su najbliže građanima, osim kada drugačije nalažu obim i priroda tih poslova, odnosno zahtevi efikasnosti i svrsishodnosti. Ovo je temeljno načelo evropskog koncepta lokalne samouprave, koje je osnov za dobro organizovanje sistema javne uprave i za razvoj lokalne samouprave i lokalne demokratije u celini. Po sprovedenoj analizi, dodatna ratifikacija shodno nalazima analize – bila bi formalizovana kroz nove izmene i dopune Zakona o potvrđivanju EPLS.

Reforma upravnog sistema u Srbiji kroz predviđene izmene i dopune Zakona o državnoj upravi imaće važan uticaj na funkcionisanje lokalne samouprave u vidu donošenja odluka u zakonskim rokovima, kao i potencijalno efikasnije i efektivnije sprovođenje poverenih nadležnosti. Ove zakonske izmene i dopune će se u domenu relevantnom za lokalnu samoupravu ticati definisanog krajnjeg roka za davanje saglasnosti, mišljenja ili usvajanje akta od strane organa državne uprave, a koji je deo procedure koju sprovodi jedinica lokalne samouprave, krajnjeg roka za dostavljanje podataka na zahtev jedinica lokalne samouprave, kao i unapređenja funkcionisanja upravnih okruga, što uključuje i definisanje mogućnosti za zajedničko (tj. međuopštinsko) obavljanje poverenih poslova lokalne samouprave na nivou upravnog okruga. Posebna tema koja će se razmatrati u okviru reforme Zakona o državnoj upravi a onda i sektorskih zakona u pojedinim oblastima, jeste dalje unapređenje nadzora državne uprave nad zakonitošću rada lokalne samouprave i unaređenje mehanizama za prevenciju preklapanja nadležnosti između različitih nivoa javne vlasti. U tom cilju prethodno će biti izrađena posebna analiza stanja u vezi sa funkcionisanjem sistema nadzora i definisati preporuke za unapređenje sistemskog okvira (Zakona o državnoj upravi) i sektorskih propisa koji uređuju nadležnosti koje obavljaju nacionali i lokalni nivoi odnosno poverene poslove lokalnih vlasti, međuzavisnost njihove saradnje i sistem nadzora nad sprovođenjem poslova lokalne samouprave.68

Važan korak u reformi izbornog sistema u lokalnoj samoupravi biće izrada izmena i dopuna Zakona o lokalnim izborima u cilju daljeg razvoja profesionalizacije lokalnih izbornih komisija.

Pokazatelj na nivou mere (pokazatelj rezultata)

Polazna vrednost

2026.

2027.

2028.

2029.

2030.

Reformisan sistemski pravni okvir za ostvarivanje lokalne samouprave (Zakon o lokalnoj samoupravi i Zakon o potvrđivanju Evropske povelje o lokalnoj samoupravi)69

0(2025)

0

1

1

1

2

–––––––––––––––

68 Program SIGMA u svom izveštaju o reformi javne uprave u Republici Srbiji u 2024 ističe da MDULS vrši eksterni administrativni nadzor nad lokalnim samoupravama putem upravnih inspekcija a da resorna ministarstva sprovode inspekcijske nadzore u okviru svojih nadležnosti. Provera zakonitosti vrši se samo u relevantnim pitanjima. Prema podacima SIGMA za tri ministarstva, približno 60% opština u Srbiji bilo je predmet inspekcijskog nadzora tokom 2022. i 2023. godine, međutim objedinjene centralne informacije i analiza nalaza nadzora centralne vlasti nisu dostupne.

69 Numeričke oznake – vrednosti kod predmetnog indikatora u odnosu na dva obuhvaćena zakona, podrazumevaju sledeće: 0 – polazno stanje koje se odnosi na Zakon o LS (sa poslednjim izmenama i dopunama iz 2021. godine) i Zakon o dopuni Zakona o potvrđivanju EPLS (dopuna iz 2025. godine zaključno sa kojom je Republika Srbija ratifikovala ukupno 27 od 30 odredbi iz Prvog dela Povelje); 1 – očekivano stanje u skladu sa kojim bi do kraja 2027. godine bile usvojene izmene i dopune Zakona o LS; 2 – očekivano stanje u skladu sa kojim bi do kraja 2030. godine bio usvojen i novi Zakon o dopuni Zakona o potvrđivanju EPLS (zaključno sa kojim bi Republika Srbija ratifikovala i preostale odredbe iz Prvog dela Povelje).

Mera 1.2. Unapređenje kapaciteta lokalne administracije za primenu sistemskog pravnog okvira za lokalnu samoupravu

Podrška jedinicama lokalne samouprave za primenu propisa koji na sistemski način uređuju lokalnu samoupravu u Republici Srbiji biće usredsređena na izgradnju i unapređenje

Videti više u: Public administration in Serbia 2024 – SIGMA: https://www.sigmaweb.org/en/publications/public-administration-in-serbia-2024_02001fe4-en.html, strana 72 kapaciteta funkcionera i službenika koji će raditi na primeni zakonskih novina. Tako će izmene i dopune Zakona o lokalnoj samoupravi iziskivati obuku sekretara lokalnih skupština za primenu novih rešenja o funkcionisanju ovog organa, dok će nova rešenja u domenu funkcionisanja lokalne uprave iziskivati odgovarajuću obuku zaposlenih u lokalnim upravama.

Primena reformisanog zakonodavstva u oblasti lokalnih izbora takođe će biti podržana, s jedne strane, kroz obuku zaposlenih u lokalnoj samoupravi za sprovođenje novih rešenja iz Zakona o lokalnim izborima, a s druge strane, izradom Priručnika za sprovođenje lokalnih izbora (koji uključuje i više desetina modela akata), u cilju jačanja kapaciteta za primenu procedura i radnji u sprovođenju lokalnih izbora. Dakle, po usvajanju novog pravnog okvira za lokalne izbore, u saradnji MDULS i SKGO biće izrađen novi priručnik za sprovođenje lokalnih izbora, sa modelima relevantnih akata (po uzoru na dosadašnja dva izdanja ovakvog priručnika – iz 2016. i 2020. godine).

Primena Zakona o referendumu i narodnoj inicijativi (kao i odredbi Zakona o lokalnoj samoupravi koje se odnose na ovu oblast), biće podržana kroz sprovođenje obuke za zaposlene u lokalnoj samoupravi koji mogu biti angažovani na sprovođenju referenduma i narodnih inicijativa.

Posebna pažnja biće posvećena odbornicima, kao članovima jedinog neposredno izabranog organa lokalne samouprave, kako bi na što kompetentniji način obavljali svoje dužnosti u donošenju lokalnih propisa i u nadzoru nad radom ostalih organa lokalne samouprave. Njihova velika brojnost nalaže što efikasniji način postizanja velikog obuhvata, pa će uspostavljanje kapaciteta novoizabranih odbornika za poznavanje sistema lokalne samouprave i za ostvarivanje odborničke funkcije biti podržano posebnom elektronskom obukom.

Pokazatelj(i) na nivou mere (pokazatelj rezultata)

Polazna vrednost

2026.

2027.

2028.

2029.

2030.

Broj zaposlenih u LS koji su obučeni za primenu novih rešenja u Zakonu o lokalnoj samoupravi (kumulativno)

0 (2025)

/

50

200

250

300

Broj zaposlenih u LS koji su obučeni za sprovođenje postupaka referenduma i narodne inicijative (kumulativno)

0 (2025)

60

100

150

200

250

Mera 1.3. Unapređenje primene principa dobrog upravljanja u lokalnoj samoupravi

Ovom merom predviđa se nastavak aktivnosti usmerenih na primenu principa dobre uprave, kroz različite vidove podrške, obuke i promocije, dok će se i u ovom programskom periodu praćenje razvoja u ovoj oblasti (tj. u podoblastima koje su u širokom obuhvatu dobrog upravljanja) realizovati kroz periodične analize – vrednovanje učinka LS putem Indeksa dobrog upravljanja koji su razvili SKGO i MDULS (primena na uzorku LS).

U narednom periodu planira se intenzivno sprovođenje obuke iz Opšteg programa u oblasti dobre uprave za zaposlene u JLS, sa posebnim naglaskom na teme koje se odnose na primenu principa dobrog upravljanja i aktivno uključivanje građana i lokalne zajednice u rad i donošenje odluka organa lokalne samouprave. Obuke imaju suštinsku ulogu u izgradnji otvorene, odgovorne i inkluzivne lokalne uprave. Kroz sprovođenje značajnog broja regionalnih obuka i vebinara omogućava se sistematsko jačanje kapaciteta zaposlenih za primenu alata i mehanizama koji podstiču učešće građana u procesima odlučivanja, kao što su javne rasprave, konsultacije, inicijative i drugi oblici participativnog upravljanja.

Pošto upravljačka odgovornost ima ključnu ulogu u primeni principa dobrog upravljanja, u narednom periodu biće sprovedena analiza nivoa upravljačke odgovornosti u sistemima JLS, uz primenu RELOF indeksa, kao osnov za formulisanje preporuka za unapređenje. Istovremeno će biti obezbeđena stručna i mentorska podrška za uvođenje i jačanje sistema upravljanja učinkom u JLS, a u saradnji MDULS-a i RELOF projekta biće razvijen digitalni alat koji će omogućiti sistematično praćenje učinka i unapređenje kvaliteta izveštavanja ministarstva, uz kontinuiranu podršku za njegovu održivu primenu.

Posebna pažnja biće usmerena na usvajanje i primenu Etičkog kodeksa funkcionera lokalne samouprave i na obuku za njegovu primenu. Naime, imajući u vidu da je do kraja 2025. godine 36,5% lokalnih samouprava usvojilo ovaj dokument, postoji značajan prostor i potreba da se nastavi podrška za njegovo usvajanje, uz obuku različitih ciljnih grupa o značaju ovog kodeksa i njegove efektivne primene. U tom smislu, pored godišnje obuke za funkcionere LS, planirana je i periodična realizacija obuke za lokalne savete za praćenje primene Etičkog kodeksa.

MDULS i SKGO nastaviće sa organizovanjem godišnjeg konkursa za nagrađivanje JLS koje primenjuju principe dobrog upravljanja i realizuju primere najbolje prakse u ovoj oblasti. Očekuje se da će u narednom periodu u konkursu učestvovati sve veći broj lokalnih samouprava, ohrabrenih dosadašnjim pozitivnim iskustvima i podstaknutih da predstave inovativna rešenja, odgovorne pristupe upravljanju i primere koji doprinose unapređenju javnih usluga i kvalitetu života građana. Ova inicijativa ima za cilj ne samo promociju dobrih praksi, već i podsticanje međusobnog učenja, saradnje i širenja standarda dobrog upravljanja na lokalnom nivou širom Srbije.

U oblasti unapređenja dobrog upravljanja, aktivnosti na uspostavljanju institucije lokalnog ombudsmana i promocija saradnje kroz formu međuopštinske saradnje zauzimaju sve značajnije mesto. U cilju jačanja kapaciteta lokalnih samouprava i obezbeđivanja dostupnosti mehanizama zaštite prava građana, planirana je podrška za proširenje instituta lokalnog ombudsmana na veći broj jedinica lokalne samouprave. Poseban akcenat stavlja se na formiranje zajedničkih lokalnih ombudsmana kroz modele međuopštinske saradnje, što će omogućiti manjim i resursno ograničenim opštinama da obezbede ovu važnu funkciju. Ovakva organizacija doprinosi većoj zaštiti prava građana, racionalizaciji troškova, unapređenju stručnosti i dostupnosti ombudsmana građanima, kao i ujednačavanju prakse u postupanju po pritužbama.

Iskorak u novom programskom periodu i u okviru ove mere, jeste i posvećivanje pažnje i sagledavanje potencijala za konkretizovanje pristupa dobrog upravljanja kroz lokalne sektorske javne politike. U domenu lokalne omladinske politike planirano je u tom smislu uspostavljanje titule Omladinske prestonice koja se po konkursnom principu dodeljuje JLS.

Pokazatelj(i) na nivou mere (pokazatelj rezultata)

Polazna vrednost

2026.

2027.

2028.

2029.

2030.

Broj lokalnih službenika obučenih za primenu principa dobrog upravljanja (kumulativno )

2.931 (2025)

3.000

3.100

3.200

3.300

3.400

Broj gradova, opština i gradskih opština koje su dobile nagradu za primenu principa dobre uprave (kumulativno)

28 (2025)

32

36

40

44

48

Analiza efekata mera

U pogledu ekonomskih efekata, uticaj mera iz obuhvata PC 1 ocenjuje se kao pozitivan ali pretežno indirektan, imajući u vidu planirane sistemske reforme usmerene na bolje funkcionisanje lokalne administracije, jačanje transparentnosti i odgovornosti od kojih koristi treba da imaju i privredni subjekti aktivni u gradovima i opštinama.

Efekti na životnu sredinu i klimatske promene su indirektni, dok se najdirektniji pozitivni efekti ispoljavaju u odnosu na društvo i upravljanje, budući da se sprovođenjem ove opcije unapređuje odgovornost uprave, jednakost u postupanju i dostupnost mehanizama zaštite prava građana. Od značaja je i dalja profesonalizacija administracije (uključujući i izbornu) i jačanje kapaciteta za dobro upravljanje, kao i jačanje pozicije lokalnog nivoa za participaciju u formulisanju javnih politika i propisa.

Posebni cilj 2: Unapređenje sistema finansiranja lokalne samouprave

Sistem finansiranja lokalne samouprave treba da bude još stabilniji, transparentniji i pravičniji, da bi se ispunili preduslovi za kvalitetniji lokalni razvoj i bolje javne usluge za građane. Prioriteti u okviru ovog posebnog cilja usmereni su na jačanje fiskalne održivosti i veću autonomiju jedinica lokalne samouprave, kroz reformu pravnog i institucionalnog okvira, ali i kroz izgradnju praktičnih kapaciteta za odgovorno upravljanje prihodima i rashodima. Poseban akcenat stavlja se na unapređenje transparentnosti lokalnih budžeta i širenje kulture javne odgovornosti, jer je upravo otvorenost u korišćenju javnih sredstava ključna za poverenje građana.

U tom procesu značajna pažnja posvećuje se i podršci najugroženijim i nerazvijenim opštinama kako bi se smanjile teritorijalne nejednakosti i obezbedilo ravnomernije pružanje usluga na celoj teritoriji Srbije. Istovremeno, sistematsko unapređenje planiranja i sprovođenja kapitalnih investicija na lokalnom nivou treba da obezbedi da lokalne zajednice budu nosioci održivog razvoja i modernizacije javne infrastrukture.

Strateška namera ovog cilja je da se stvori finansijski sistem koji obezbeđuje stabilne izvore prihoda za lokalne samouprave, podstiče racionalno i predvidivo planiranje, omogućava ulaganje u javne investicije i osigurava pravičnu raspodelu sredstava između različitih sredina.

Pokazatelj ishoda

Polazna vrednost

2026.

2027.

2028.

2029.

2030.

Udeo tekućih prihoda gradova i opština (sa uračunatim transferima od drugih nivoa vlasti) u ukupnim tekućim prihodima u Republici Srbiji

13% (2024)

13%

13%

14,3%

14,3%

14,5%

Udeo kapitalnih izdataka u ukupnim izdacima lokalne samouprave

15,8 % (2025)

18,3%

18,7%

19,2%

19,7%

20%

Kada je reč o povezanosti sa Agendom 2030 na nivou drugog posebnog cilja PRSLS 2026–2030, ishodi u okviru COR ne sužavaju fokus na finansijske parametre lokalnog nivoa vlasti već posmatraju ukupnost prihodnih i rashodnih kretanja države, pri čemu se srazmerni doprinosi ostvaruju i kroz napredak parametara koji se prate za lokalni nivo, tako da je osnovni prikaz ovih veza kako sledi:

POSEBNI CILj PRSLS 2026-2025

Pokazatelji cilja u PRSLS

Veza sa potciljevima održivog razvoja

Veza sa pokazateljem COR

2: Unapređenje sistema finansiranja lokalne samouprave

Udeo tekućih prihoda LS u ukupnim tekućim prihodima u Republici Srbiji

Udeo kapitalnih izdataka u ukupnim izdacima lokalne samouprave

17.1

16.6

17.1.1 Ukupni (državni) prihodi kao udeo u BDP-u, prema izvorima

16.6.1 Primarni (državni) rashodi kao udeo u originalno odobrenom budžetu, po sektorima (ili po budžetskim linijama i sl.)

Opcije za dostizanje Posebnog cilja 2 – prikaz adaptacije u odnosu na prethodni programski period i odgovor prilagođenog seta mera na prepoznate rizike:

U detaljnom razmatranju opcija i analizi efekata na nivou ovog cilja u okviru PRSLS 2021–2025, argumentovan je i opredeljen izbor opcije koja potencira izmene zakonskog okvira koji uređuje sistem finansiranja LS uz jačanje kapaciteta gradova i opština. Ova opcija ostaje u potpunosti validna za novi programski period, uz prilagođavanje seta mera rukovođeno: 1) iskustvima stečenim u sprovođenju prethodnog Programa i uvažavanjem intervencija predviđenih drugim reformskim planskim dokumentima; 2) fokusiranjem planova i resursa i potenciranjem javnosti i dostupnosti podataka o lokalnim finansijama; 3) adresiranjem nalaza/preporuka SIGMA. Uporedni pregled setova mera kao opcija prethodnog i novog Programa za dostizanje Posebnog cilja 2 je kako sledi:

Opcija: izmene zakonskog okvira koji uređuje sistem finansiranja LS uz jačanje kapaciteta gradova i opština

Status quo – set mera za PC 2 PRSLS 2021–2025.

Umereni dalji reformski pristup – set mera za PC 2 PRSLS 2026-2030

Mera 2.1: Reforma sistema finansiranja lokalne samouprave i podrška razvoju fiskalne decentralizacije

Mera 2.1: Unapređenje fiskalne održivosti LS i povećanje fiskalne autonomije LS

Mera 2.2: Podrška JLS za unapređenje procesa planiranja budžeta

Mera 2.2: Podrška JLS za unapređenje procesa planiranja i transparentnosti budžeta

Mera 2.3: Unapređenje transparentnosti sistema lokalnih finansija

Mera 2.4: Intenzivan razvoj sistema interne finansijske kontrole u javnom sektoru (IFKJ) na lokalnom nivou

Postavka mera novog Programa za Programski cilj 2 uvažava činjenicu da u prethodnom programskom periodu nije reformisan sistemski pravni okvir za finansiranje LS. U skladu sa tim nastavlja se sa planom da se sprovedu izmene sistemskog okvira i pojačava naglasak na analitičkoj podlozi koja uključuje i razmatranje pristupa iz uporedne prakse za finansijsko ujednačavanje prihoda LS i praćenje novog pokazatelja horizontalnog balansa finansija JLS. Takođe na liniji nalaza i preporuka EK/SIGMA, potvrđuje se značaj uloge i aktiviranja Komisije za finansiranje LS, a zbog tesne veze kategorizacije LS po razvijenosti sa sistemom transfera - predviđene su i komplementarne aktivnosti za unapređenje i testiranje odnosne metodologije (formirana sveobuhvatna mera 2.1). Neophodna unapređenja procesa budžetiranja i srednjoročnog planiranja adresiraju se kroz predviđenu izgradnju kapaciteta LS i uz pojačani fokus na usklađivanju sa smernicama za pripremu budžeta, a primena načela dobrog upravljanja lokalnim finansijama biće podržana i sa centralnog nivoa formiranjem javnog elektronskog portala za prikazivanje i praćenje stanja lokalnih budžeta (konsolidacija aktivnosti u obuhvatu mere 2.2.). Solidni pomaci prethodno ostvareni u domenu IFKJ na lokalnom nivou su konstatovani, ali su dalje reformske aktivnosti pridružene kao komplementarne centralnom nivou u obuhvatu novog Programa za reformu sistema upravljanja javnim finansijama (i u aspektu upravljačke odgovornosti – deo su novog AP uz SRJU).

Za efektivnu realizaciju mera i ostvarivanje Posebnog cilja 2, ključni rizik koji se u značajnoj meri ispoljio u prethodnom programskom periodu i stoga treba da bude praćen i adekvatno adresiran u okviru PRSLS 2026–2030 je kako sledi:

Opis rizika

Ublažavanje rizika

Stagniranje iznosa ukupnog nenamenskog transfera i slabljenje finansijskog položaja najnerazvijenijih LS

Konsenzus o nužnosti osiguravanja pravičnije raspodele sredstava i kretanja ka finansijskom ujednačavanju prihoda LS, uz posvećenost unapređenju metodologije za izračunavanje stepena razvijenosti LS

Opisima mera u nastavku i pratećim Akcionim planom, kompletiraju se informacije o rokovima, nosiocima realizacije, potrebnim resursima i očekivanim promenama u funkciji ostvarivanja opredeljene opcije.

Mera 2.1: Unapređenje fiskalne održivosti LS i povećanje fiskalne autonomije LS

U okviru ove mere, predviđa se preduzimanje neophodnih koraka za dalje unapređenje sistema finansiranja lokalne samouprave i za podršku unapređenju kapaciteta JLS za administriranje lokalnih izvornih prihoda. Pravni okvir za sistem finansiranja nije značajno menjan od 2011. godine, a kontekst se značajno promenio. Stoga postoji potreba da se produbi analiza postojećeg sistema finansiranja lokalne samouprave (kroz sagledavanje stanja prihoda i primanja, ali i rashoda i izdataka JLS i drugih značajnih parametara domaćeg sistema), kao i da se obrade komparativni primeri sistema finansiranja LS i izvedu zaključci o primeni mogućih unapređenja za domaći sistem. Nakon toga, na osnovu zaključaka iz ovih analiza, treba pristupiti definisanju mogućeg pravca za unapređenje sistema finansiranja lokalne samouprave – kroz reformu sistemskog pravnog okvira, tako da se obezbedi dovoljnost prihoda za obavljanje funkcija LS i stabilnost neophodna za njihovo predvidivo planiranje. Reforma treba da vodi dodatnom unapređenju transparentnosti sistema transfera (kako nenamenskih tako i namenskih) ka lokalnim budžetima i da na srednji rok uspostavi okvir za jačanje prihoda lokalne samouprave u Republici Srbiji, kao i da ohrabri JLS da unaprede strukturu lokalnih rashoda kroz povećanje učešća kapitalnih izdataka u svojim budžetima. Stabilnošću lokalnih prihoda, koji ne bi smeli biti predmet čestih izmena, i dobrim planiranjem i analizom efekata raspodele i primene postojećih i, posebno, novih poslova lokalne samouprave i javnih rashoda i troškova za njihovo sprovođenje, treba obezbediti maksimalnu moguću ravnotežu lokalnih javnih finansija, kako vertikalnu (u odnosu na više nivoe vlasti), tako i horizontalnu (između samih JLS) koja je posebno narušena.

U procesu dalje reforme sistema lokalnih finansija treba posebno sagledati položaj i podsticaje odnosno mere za dalju podršku za one opštine koje pripadaju grupi nerazvijenih JLS. Socio-ekonomski i demografski izazovi kojima su one izložene dugi niz godina, traže poseban pristup i posebno profilisane mere finansijske podrške kako bi ove JLS bile u mogućnosti da pokrenu svoj razvoj i podignu kvalitet javnih usluga za građane. Na terenu utvrđivanja i praćenja nivoa razvijenosti JLS, nužno je u novom programskom periodu učiniti ključni iskorak ka formulaciji nove metodologije za izračunavanje stepena razvijenosti i razvrstavanju JLS. Budući da se radi o zahtevnoj reviziji i da se u prethodnom periodu radilo na mogućim modelima, predviđen je sveobuhvatni pristup koji uključuje ponovno sagledavanje indikatora, formulisanje unapređene/nove metodologije i simulaciju merenja razvijenosti JLS – koja bi prethodila formalizaciji kroz nove podzakonske akte.

Veoma je važno u daljem procesu unapređenja sistema finansiranja lokalne samouprave ostvariti širi dijalog nacionalnog i lokalnog nivoa javne vlasti, prvenstveno kroz aktiviranje Komisije za finansiranje JLS, ali i dijalog unutar samih lokalnih vlasti sa drugim važnim partnerima (civilno društvo, poslovna i privredna udruženja, regionalne razvojne agencije i dr.), što bi trebalo da dovede do dobrih rešenja u vezi sa reformom pravnog okvira i unapređenjem prakse lokalne samouprave. Funkcionisanje Komisije za finansiranje lokalne samouprave je posebno važno za dalje unapređenje procesa planiranja lokalnih finansija i sa stanovišta obezbeđenja otvorenosti sistema finansiranja lokalne samouprave i davanja preporuka za unapređenja u tom smislu.

Pokazatelj(i) na nivou mere (pokazatelj rezultata)

Polazna vrednost

2026.

2027.

2028.

2029.

2030.

Horizontalni balans finansija JLS (odnos prihoda po stanovniku JLS posle ujednačavanja)

2,07 (2023)

2,07

2,07

1,8

1,8

1,8

Udeo opštih budžetskih prihoda LS u ukupnim budžetskim prihodima LS

92% (2024)

92%

92%

93%

93%

94%

Mera 2.2: Podrška JLS za unapređenje procesa planiranja i transparentnosti budžeta

Kvalitetno i odgovorno budžetiranje u skladu sa smernicama godišnjeg uputstva Ministarstva finansija je od ključnog značaja za celokupni sistem upravljanja u gradovima i opštinama i ovom procesu će biti posvećena posebna pažnja. Kroz ovu meru nastavlja se podrška LS za kvalitetnije sprovođenje budžetskih procesa kroz kontinuiranu savetodavnu podršku, izradu modela i smernica, po potrebi, za primenu propisa i osiguravanje usaglašenosti sa Uputstvima MFIN u važnim oblastima kao što su programsko, rodno, i budžetiranje koje prati potrebe poštovanja životne sredine (tzv. zeleni budžet), kao i posebno planiranje i budžetiranje kapitalnih projekata kao posebno izazovan aspekat za JLS. Dalja izgradnja kapaciteta LS u ovom pogledu uključuje i ciljane godišnje budžetske seminare za LS za unapređenje kvaliteta odluka o budžetu i odluka o završnom računu LS u skladu sa Uputstvima MFIN i nalazima eksterne revizije. Ovo podrazumeva i zadržavanje fokusa na unapređenju kvaliteta i sadržinske konzistentnosti programskog budžeta i izveštaja LS o učincima budžetskih programa. U tesnoj vezi sa navedenim, obuhvatu ove mere pripada i dalja podrška LS u procesu srednjoročnog planiranja i izveštavanja o sprovođenju srednjoročnih planova, tim pre što se u prethodnom programskom periodu upravo aspekt srednjoročnog planiranja ispostavio kao izrazito kompleksan za primenu od strane LS i veoma skroman po rezultatima (u smislu broja JLS koje su uopšte usvojile srednjoročne planove, uspešnosti u povezivanju programskih budžeta sa ovim planovima i sl.).

Značajna reformska aktivnost preneta u novi programski period – tiče se uspostavljanja javnog elektronskog prikaza lokalnih budžeta (planiranja i izvršenja po svakoj LS) pri Ministarstvu finansija. Ministarstvo je u prethodnom periodu uspešno primenilo i sukcesivno usavršilo informacione sisteme za budžetsko poslovanje – pripremu, izvršenje, računovodstvo i izveštavanje – za sve nivoe vlasti. U tom smislu, počev od 2025. godine i sve lokalne samouprave uključene su u aktuelni sistem SPIRI, čime je formirana i napredna tehnološka osnova sa dnevno ažurnim podacima o budžetima LS – koja bi trebalo da bude nadograđena modulima/opcijama za formiranje planiranog javnog prikaza budžeta svih LS. Ovo će predstavljati prekretnicu u pogledu transparentnosti lokalnih finansija, pouzdanosti i dostupnosti budžetskih informacija po LS, i značajan iskorak u pravcu dostizanja standarda i prakse država članica EU, ali i zemalja u okruženju. Time će se prevazići dosadašnji izazovi i manjkavosti u pogledu preglednosti, kompletnosti, ažurnosti i detaljnosti ključnih informacija o lokalnim javnim finansijama. Agregirani parametri u ovom domenu obrađuju se i publikuju kroz biltene javnih finansija MFIN, zastupljeni su i kroz finansijske pokazatelje LS u okviru analitičkog servisa LS koji vodi RSJP i sl., ali će obim i blagovremenost informacija biti značajno unapređeni, a napori ovih državnih institucija u prikazivanju lokalnih budžetskih podataka bitno olakšani – upravo kroz predviđeni mehanizam. Naravno, njegova ključna dodata vrednost u smislu javnog interesa i dobrog upravljanja, ogledaće se u javnoj dostupnosti i transparentnosti zbirnih i pojedinačnih informacija o budžetima LS.

Na terenu samih LS međutim, nužno je zadržati fokus na individualnoj disciplini i doslednosti svakog grada i opštine u pogledu budžetske transparentnosti i sprovođenja pratećih procesa i unapređenja dostupnosti budžetskih materijala. Obavezni minimum u ovom pogledu već je u najvećoj meri uređen propisima, a razvijene su i brojne napredne prakse pojedinačnih LS. Ovo se odnosi na sprovođenje javnih rasprava o nacrtima lokalnih budžeta, izradu građanskih vodiča kroz budžet, ugrađivanje rodne perspektive u budžet, proaktivno objavljivanje informacija o izvršenju budžeta i realizovanim investicijama, o kreditnoj sposobnosti i zaduženosti, izveštaja o reviziji završnog računa budžeta LS, itd. Zbirno posmatrano međutim, pomaci u pogledu budžetske transparentnosti i participacije odvijaju se sporo ili stagniraju u pojedinim segmentima, a rezultati iz različitih izvora, indeksa i istraživanja gotovo jednoznačno ukazuju da su uzroci takvih trendova u nedovoljnim administrativnim kapacitetima značajnog broja LS. Stoga se i u narednom programskom periodu pažnja posvećuje kvalitetu i primeni budžetske transparentnosti i participacije i izgradnji kapaciteta nosilaca ovih procesa u LS.

Imajući u vidu da kritičnu tačku i bitan strukturni nedostatak finansija LS i dalje čini manjak javnih investicija iz lokalnog budžeta, u obuhvatu ove mere planirano je dalje delovanje u pravcu unapređenja upravljanja lokalnim kapitalnim projektima (a time takođe i dodatno unapređenje transparentnosti sa stanovišta investicionih aktivnosti LS koje su u posebnom fokusu javnosti). Zaključno sa 2025. godinom, operacionalizacija Uredbe o kapitalnim projektima70 zaživela je u najvećoj meri kroz formalne korake uspostavljanja lokalnih komisija za kapitalne investicije, dok je nešto detaljniji pristup za JLS razrađen kroz priručnik71 za primenu Uredbe koji su MFIN i SKGO namenili gradovima i opštinama. Međutim, imajući u vidu i pripremu novog koncepta politike u oblasti javnih investicija, i izvesne dalje izmene i dopune pravnog i metodološkog okvira, biće potreban sistematičan pristup u podršci LS za njegovu primenu i efektivno uključivanje gradova i opština u konsolidovani sistem upravljanja kapitalnim projektima.

–––––––––––––––

70 Uredba o kapitalnim projektima „Službeni glasnik RS”, broj 79/23

71 Priručnik objavljen 2025. godine, dostupan na: https://www.skgo.org/storage/app/uploads/public/175/515/816/1755158163_Prirucnik%20za%20primenu%20Uredbe%20o%20KP%20u%20LS%20sa%20prilozima.zip

Pokazatelj(i) na nivou mere (pokazatelj rezultata)

Polazna vrednost

2026.

2027.

2028.

2029.

2030.

Procenat LS čije Odluke o budžetu su (u potpunosti) usklađene sa smernicama iz godišnjeg Uputstva za izradu Odluke o budžetu lokalnih vlasti

60% (2024)

70%

78%

85%

90%

93%

Procenat LS za koje su javno dostupni aktuelni podaci o stanju i kretanjima lokalnih javnih finansija (kroz elektronski portal za prikazivanje i praćenje stanja lokalnih budžeta)

0 (2025)

0

100%

100%

100%

100%

Transparentnost jedinica lokalne samouprave u oblasti budžeta

63,5% (2025)

/

/

67%

/

70%

Analiza efekata mera

U pogledu ekonomskih efekata, uticaj mera iz obuhvata PC 2 se može oceniti kao direktan i pozitivan, neposrednije kroz očekivani rast i bolju predvidivost javnih prihoda, uključujući kvalitetnije, transparentnije i participativno planiranje javnih finansija i vezu sa srednjoročnim i razvojnim planiranjem, a u širem smislu i kroz ukupno unapređenje investicione politike i doprinos generisanju radnih mesta. Takođe, direktan uticaj na društvo, kao i upravljački efekti mogu se oceniti kao pozitivni, jer su mere orijentisane na jačanje odgovornosti, transparentnosti i ravnopravnosti. Pozitivni indirektni efekti, naročito u pogledu smanjenja teritorijalnih dispariteta, očekuju se kao rezultati planiranog rada na unapređivanju metodologije za kategorizaciju razvijenosti LS i usmerenju ka ostvarivanju horizontalnog finansijskog balansa. U pogledu uticaja na životnu sredinu, pozitivne efekte treba očekivati kroz strateško planiranje i realizaciju investicija u zelenu infrastrukturu.

Posebni cilj 3: Unapređena organizacija i kapaciteti lokalne uprave

U nastavku reforme sistema lokalne samouprave neophodno je sveobuhvatno jačanje institucionalnih i kadrovskih kapaciteta lokalnih samouprava, kao preduslova za njihovo efikasno funkcionisanje i aktivno učešće u procesima nacionalnog razvoja i evropskih integracija. Ključni prioriteti obuhvataju dalji razvoj sistema upravljanja ljudskim resursima zasnovanog na kompetencijama, unapređenje stručnog usavršavanja zaposlenih i izgradnju održivog i transparentnog sistema plata. Pored reforme sistema plata, neophodno je podržati JLS u jačanju analitičkog planiranja kadrova i prepoznavanju deficitarnih radnih mesta. Na ovaj način postavljaju se temelji profesionalizacije i modernizacije lokalnih uprava, čime se obezbeđuje da one budu stabilni, pouzdani i efikasni nosioci javnih poslova.

Pored toga, značajan deo reforme treba da bude usmeren na unapređenje sistema lokalnog razvojnog planiranja, sprovođenje planskih dokumenata i integraciju ciljeva održivog razvoja, kako bi lokalne samouprave bile u stanju da sistematski upravljaju svojim razvojem i doprinose sprovođenju nacionalnih i globalnih agendi. Istovremeno, razvoj kapaciteta za primenu evropskog pravnog okvira i kohezione politike postavljen je kao prioritet, sa ciljem da se gradovi i opštine osposobe za korišćenje evropskih fondova i primenu integrisanih teritorijalnih pristupa.

Osnovna namera jeste da se nastavi izgradnja lokalne uprave koja je profesionalna, kompetentna i motivisana, sposobna da planira i realizuje složene razvojne politike, pruža usluge visokog kvaliteta građanima i aktivno učestvuje u oblikovanju nacionalnih i evropskih procesa. Na taj način, lokalni nivo postaje nosilac modernizacije javne uprave i garant održivog i ravnomernog razvoja.

Pokazatelj ishoda

Polazna vrednost

2026.

2027.

2028.

2029.

2030.

Kapacitet JLS za upravljanje ljudskim resursima u lokalnoj upravi

56,7% (2025)

/

62,4%

65,2%

/

68%

Stepen obučenosti lokalnih uprava za primenu novih pravnih i procesnih rešenja u oblasti upravljanja ljudskim resursima i stručnog usavršavanja

0 (2025)

1

2

3

4

5

Kada je reč o doprinosu Agendi 2030, na nivou trećeg posebnog cilja PRSLS 2026–2030 – relevantan je posebno pokazatelj koji prati napredak u pogledu upravljanja ljudskim resursima u lokalnoj upravi, tako da je osnovni prikaz ovih veza kako sledi:

POSEBNI CILj PRSLS 2026-2030

Pokazatelj cilja u PRSLS

Veza sa potciljem održivog razvoja

Veza sa pokazateljem COR

3: Unapređena organizacija i kapaciteti lokalne uprave

Kapacitet JLS za upravljanje ljudskim resursima u lokalnoj upravi

17.14

17.14.1 Broj zemalja koje imaju mehanizme za unapređenje koherentnosti mera politike za održivi razvoj

Opcije za dostizanje Posebnog cilja 3 – prikaz adaptacije u odnosu na prethodni programski period i odgovor prilagođenog seta mera na prepoznate rizike:

U detaljnom razmatranju opcija i analizi efekata na nivou ovog cilja u okviru PRSLS 2021–2025, argumentovan je i opredeljen izbor opcije usmerene na izmene zakonskog okvira koji uređuje organizaciju LS, unapređenje primene planskog sistema na lokalnom nivou i efektivniju primenu postojećih institucionalnih mehanizama. Ova opcija ostaje validna za novi programski period, uz adaptacije i određeno inoviranje seta mera rukovođeno: 1) iskustvima stečenim u sprovođenju prethodnog Programa i inkorporiranjem ciljanih mera u domenu razvoja i upravljanja ljudskim resursima (ULJR) u obuhvat novog Programa; 2) nužnošću reformisanja sistema plata i efektivnije primene propisa koji uređuju ULJR u skladu sa nalazima EK; 3) boljim fokusiranjem planova i resursa, uključujući i izmeštanje međuopštinske saradnje (MOS) pod posebni cilj 4 kako bi MOS bila u funkciji unapređenja usluga; 4) potrebom jačanja kapaciteta JLS u pravcu ostvarivanja teritorijalne kohezije (po modelima strukturnih instrumenata EU) koja se uvodi kao komplementarni potencijal uz domaći planski sistem. Uporedni pregled setova mera kao opcija prethodnog i novog Programa za dostizanje Posebnog cilja 3 je kako sledi:

Opcija: Izmene zakonskog okvira od značaja za zaposlene u LS, unapređenje primene planskog sistema na lokalnom nivou i efektivniju primenu postojećih institucionalnih mehanizama

Status quo – set mera za PC 3 PRSLS 2021–2025

Umereni dalji reformski pristup – set mera za PC 3 PRSLS 2026-2030

Mera 3.1: Unapređenje funkcije upravljanja ljudskim resursima u lokalnoj upravi

Mera 3.1: Razvoj i unapređenje sistema ULJR u JLS zasnovanog na kompetencijama

Mera 3.2: Unapređenje procesa stručnog usavršavanja zaposlenih u organima JLS

Mera 3.2: Unapređenje procesa stručnog usavršavanja zaposlenih u organima JLS

Mera 3.3: Podrška organizacionoj i funkcionalnoj transformaciji LS i ujednačavanju organizacionih oblika koje osnivaju JLS za sprovođenje svojih nadležnosti i poslova

Mera 3.3: Unapređenje pravnog okvira za uređivanje sistema plata zaposlenih u JLS

Mera 3.4: Nastavak razvoja međuopštinske saradnje u sprovođenju nadležnosti lokalne samouprave

Mera 3.4: Unapređenje sistema planiranja razvoja lokalne samouprave

Mera 3.5: Unapređenje sistema planiranja razvoja lokalne samouprave

Mera 3.5: Unapređenje kapaciteta lokalne samouprave za primenu pravnog okvira EU i kohezione politike EU

Postavka mera novog Programa za Programski cilj 3 je takva da su eksplicitno formulisane tri mere (3.1–3.3.) sa kompletnim obuhvatom aktivnosti koje se odnose na zaposlene u LS – za razliku od pristupa u prethodnom programskom periodu kada je značajan broj aktivnosti za ULJR, stručno usavršavanje i reformisanje sistema plata bio primarno inkorporiran u AP uz SRJU. Pored toga, i dalje važna pitanja mogućnosti i perspektive funkcionalnih unapređenja u LS, izmeštena su iz obuhvata ovog cilja u naredni, čime se postiže direktnija i logična uvezanost sa aspektima nadležnosti i poslova gradova i opština, tj. usluga koje pružaju. Merom 3.4 ostvaruje se kontinuitet u domenu primene planskog sistema na lokalnom nivou na temelju uspešnih rezultata iz prethodnog programskog perioda, uz jasnu orijentaciju ka anticipiranim potrebama LS shodno Zakonu o planskom sistemu. Konačno, merom 3.5 se u okviru PRSLS 2026–2030 prepoznaje značaj potencijala i neophodnih priprema domaćih kapaciteta za aktivnu ulogu u Kohezionoj politici EU, kroz usvajanje znanja i veština i učvršćivanjem saradnje relevantnih lokalnih, regionalnih i nacionalnih aktera, što su aspekti neposredno povezani sa reformisanjem javne uprave, domaćim planskim i budžetskim sistemom.

Za efektivnu realizaciju mera i ostvarivanje Posebnog cilja 3, ključni prepoznati rizik koji treba da bude praćen i adekvatno adresiran u okviru PRSLS 2026–2030 je kako sledi:

opis rizika

ublažavanje rizika

Limitirane mogućnosti zadržavanja i stimulisanja kadrova u LS i slabljenje njihove motivacije za sticanje naprednijih znanja i veština neophodnih za ostvarivanje željenih reformskih rezultata

Posvećenost unapređenju pravnog okvira za uređivanje sistema plata zaposlenih u LS; raspoloživa podrška za unapređenje operativnog i strateškog planiranja ljudskih resursa; atraktivnost tema u okviru planiranih paketa stručne podrške

Opisima mera u nastavku i pratećim Akcionim planom, kompletiraju se informacije o rokovima, nosiocima realizacije, potrebnim resursima i očekivanim promenama u funciji ostvarivanja opredeljene opcije.

Mera 3.1 Razvoj i unapređenje sistema ULJR u JLS zasnovanog na kompetencijama

U cilju dalje podrške razvoju funkcije ULJR u lokalnoj upravi, naročito podrške potpunoj integraciji sistema upravljanja ljudskim resursima zasnovanog na kompetencijama, u okviru ove mere planiran je niz važnih aktivnosti i različiti vidovi podrške: obuke, tehnička podrška, podrška integraciji u informacioni sistem za ULJR, harmonizacija i izmena pravnog i funkcionalnog okvira, i dr. U narednom periodu se očekuje kompletiranje integracije kompetencija u sve funkcije upravljanja ljudskim resursima, te će jedan deo aktivnosti biti usmeren na održivost uspostavljenog sistema. Kako bi se unapredio proces daljeg kreiranja politika u oblasti ULJR na lokalnom nivou, biće razvijena metodologija, indikatori i alati za praćenje stanja u oblasti, kao i mehanizmi komunikacije između ministarstva i JLS.

Jedan od prioriteta u narednom periodu biće i uvođenje strateškog planiranja ljudskih resursa, kroz uspostavljanje sveobuhvatnog višegodišnjeg i operativnog planiranja kadrova (analize, preporuke i pilotiranje). Takođe, akcenat će biti i na uspostavljanju sistema kvaliteta u oblasti upravljanja ljudskim resursima (što će biti podržano i pilotiranjem odgovarajućih standarda na uzorku JLS) i stručnom usavršavanju zaposlenih. Pored toga, po prvi put će biti obezbeđena podrška za uvođenje i integraciju novozaposlenih u rad. U tu svrhu biće izrađene metodološke smernice i organizovane obuke.

Konačno, u daljem procesu razvoja ULJR jedan od prioriteta (ne i poslednji) jeste i dalja ukupna podrška ostvarivanju ove funkcije u praksi. U sklopu toga, potrebno je nastaviti razvoj znanja i kapaciteta lokalne uprave kroz obuke, razmenu prakse i pripremu priručnika i modela lokalnih dokumenata. Konkretni paketi stručne podrške za unapređenje funkcije ULJR predviđeni su u 77 lokalnih samouprava. Ova sveobuhvatna podrška podrazumevaće povećanje kapaciteta JLS za upravljanje ljudskim resursima zasnovano na kompetencijama. Sveukupni učinak sistema ULJR na lokalnom nivou u novom programskom periodu pratiće se kroz periodična merenja. Pošto od uvođenja okvira kompetencija službenika JLS učinak sistema nije bio meren, prvo merenje u 2025. godini predstavlja polaznu osnovu. Naredno merenje, planirano za 2027. godinu, omogućiće procenu efekata sprovedenih paketa podrške, a zatim će merenje u 2028. godini dati ocenu održivosti sistema. Konačno, planirano je i merenje za presek stanja na manjem uzorku JLS u 2030. godini.

Pokazatelj(i) na nivou mere (pokazatelj rezultata)

Polazna vrednost

2026.

2027.

2028.

2029.

2030.

Kapacitet JLS za upravljanje ljudskim resursima u lokalnoj upravi (prosečna vrednost indeksa SKGO za ULJR u izdvojenim oblastima: organizacija i planiranje ljudskih resursa; popunjavanje radnih mesta, ocenjivanje zaposlenih, disciplinska odgovornost i žalbeni postupak, komunikacija, etika, vrednosti i kultura organizacije)

64,7% (2025)

/

71,2%

74,4%

/

77,7%

Broj zaposlenih u JLS koji su prošli obuke iz oblasti upravljanja ljudskim resursima (kumulativno)

607 (2024)

957

1207

1357

1407

1457

Mera 3.2: Unapređenje procesa stručnog usavršavanja zaposlenih u organima JLS

U prethodnom periodu sistem stručnog usavršavanja dobio je sve neophodne konture jednog sveobuhvatnog sistema. Sistem stručnog usavršavanja zaposlenih u organima jedinica lokalne samouprave funkcioniše kao organizovan i kontinuiran proces unapređenja znanja i veština, u skladu sa potrebama radnog mesta, prioritetima lokalne uprave i zakonskim okvirom u kojem međusobno sarađuju svi činioci sistema: MDULS, Nacionalna akademija za javnu upravu, Savet za stručno usavršavanje zaposlenih u JLS, i dr. U narednom periodu, potrebno je nastaviti izgradnju održivog sistema za stručno usavršavanje. Slično prethodnoj, i ovom merom se predviđa niz aktivnosti usmerenih na unapređenje procesa stručnog usavršavanja zaposlenih u organima JLS, kroz različite vidove podrške i obuke, razvoj pratećih materijala i jačanje kapaciteta, kao i izmenu pravnog okvira.

Izabrane lokalne samouprave će na prvom mestu u okviru paketa podrške za unapređenje funkcije ULJR biti direktno i intenzivno podržane u procesu utvrđivanja potreba za stručnim usavršavanjem, pripremi i sprovođenju programa stručnog usavršavanja, planiranju troškova stručnog usavršavanja, kao i u procesu vrednovanja i praćenja efekata obuka. Pored ove direktne podrške, predviđena je i linearna podrška za sve JLS u oblasti stručnog usavršavanja, i to kroz regionalne obuke na temu vrednovanja programa stručnog usavršavanja i kroz intenzivni program elektronske obuke na temu stručnog usavršavanja u JLS. Sve ove aktivnosti biće usmerene ka tome da se izgrađuju kapaciteti koji će omogućiti da LS samostalno i kontinuirano pripremaju i realizuju programe stručnog usavršavanja koji su u njihovoj nadležnosti i da u punoj meri koriste programe koji se sprovode od strane prvenstveno NAJU i resornih ministarstava, ali i SKGO i drugih institucija i organizacija koje su deo sistema stručnog usavršavanja lokalnih službenika. Na osnovu sprovedene analize učinka važećeg pravnog okvira za stručno usavršavanje, planira se utvrđivanje optimalnih rešenja za unapređenje i izmene zakonskih i podzakonskih akata koji regulišu oblast stručnog usavršavanja. Konačno, ali ne i poslednje, kako bi planirane aktivnosti bile uspešno sprovedene i postavljene na održive osnove, planiraju se različite aktivnosti podrške koje će biti usmerene na unapređenje institucionalnih kapaciteta na centralnom i lokalnom nivou, koji će imati ključnu ulogu u ostvarenju većine ciljeva predviđenih ovim programom.

Pokazatelj(i) na nivou mere (pokazatelj rezultata)

Polazna vrednost

2026.

2027.

2028.

2029.

2030.

Kapacitet JLS za stručno usavršavanje u lokalnoj upravi (prosečna vrednost indeksa SKGO za ULJR u izdvojenim oblastima: stručno usavršavanje i osposobljavanje zaposlenih)

35,3% (2025)

/

38,8%

40,6%

/

42,4%

Broj zaposlenih u JLS koji su obučeni za sprovođenje ciklusa stručnog usavršavanja (kumulativno)

85 (2025)

305

405

Mera 3.3: Unapređenje pravnog okvira za uređivanje sistema plata zaposlenih u JLS

Izazov na koji će morati da se da odgovor u narednom periodu jeste i sistem plata i nadoknada koji i dalje nedostaje. Na prvom mestu mora se kreirati novi pravni okvir za plate. Dalje, da bi sistem plata bio funkcionalan i kompaktan i da bi u potpunosti zaživeo, potrebno je usvojiti i u potpunosti implementirati kategorije kao što su katalog radnih mesta, odnosno zvanja, položaja i funkcija u lokalnoj samoupravi, platne grupe i platni razredi, sistem napredovanja itd.

Nakon uspostavljanja novog pravnog okvira za plate, planirana je podrška JLS za implementaciju novog sistema. Planirana podrška ka JLS biće linearna, kroz savetodavnu podršku i kroz izradu modela akata, kao i kroz sprovođenje obuka za primenu sistema, a sa određenim brojem JLS koje budu korisnice paketa podrške u oblasti ULJR će se raditi i kroz direktnu podršku. Cilj ove podrške je efikasnija primena novog sistema kako bi se obezbedila ujednačena praksa, transparentan, pravičan i održiv sistem plata i nagrađivanja u JLS.

Pokazatelj(i) na nivou mere (pokazatelj rezultata)

Polazna vrednost

2026.

2027.

2028.

2029.

2030.

Broj zaposlenih u JLS koji su obučeni za primenu novog pravnog okvira za plate i druga primanja zaposlenih u JLS (kumulativno)

0 (2025)

0

150

250

250

250

Mera 3.4: Unapređenje sistema planiranja razvoja lokalne samouprave

Imajući u vidu da je u periodu od 2021. do 2025. godine većina JLS (83,4%) usvojila planove razvoja koji su hijerarhijski najviši i obavezan planski dokument za svaku JLS, u novom programskom periodu naglasak je na procesu njihovog sprovođenja, praćenja i izveštavanja od strane JLS. U tom smislu, posebno važan aspekt predstavlja izrada izveštaja o učincima sprovođenja planova razvoja čije je usvajanje od strane lokalnih skupština zakonska obaveza za sve JLS nakon tri godine od usvajanja plana razvoja. Takođe, potrebno je nastaviti rad na integraciji Ciljeva održivog razvoja kroz lokalne planske dokumente, i u radu sa gradovima i opštinama na izveštajnim procesima potencirati jasnije iskazivanje doprinosa sprovođenju UN Agende 2030. Ovakva usmerenja već su inkorporirana kroz dopunske instruktivne materijale za JLS (izrađene u koordinaciji RSJP i SKGO tokom 2025. godine), te je u novom programskom periodu planirana izgradnja kapaciteta kroz modalitete stručnog usavršavanja i savetodavnu podršku za sve gradove i opštine. Za konsolidaciju razvojnog planiranja i korpusa planskih dokumenata na lokalnom nivou, od značaja će biti dalja koordinacija (posredstvom RSJP i uz podršku SKGO) sa resornim ministarstvima u nastojanju da se sektorski propisi usklade sa Zakonom o planskom sistemu na bazi nalaza prethodno izrađene analize.

Uspeh u realizaciji ove mere treba posmatrati i u širem kontekstu sprovođenja komplementarnih mera unutar ovog programa, pre svega aktivnosti predviđenih u domenu srednjoročnog planiranja i za unapređenje upravljanja lokalnim kapitalnim investicijama (veza sa merom 2.2), a takođe i kroz sinergijsko delovanje na planu priprema za efektivno sprovođenje kohezione politike EU i integrisani teritorijalni razvoj (u skladu sa narednom merom 3.5).

Pokazatelj(i) na nivou mere (pokazatelj rezultata)

Polazna vrednost

2026.

2027.

2028.

2029.

2030.

Broj JLS čija je skupština usvojila izveštaj o učincima sprovođenja plana razvoja (kumulativ)

3 (2025)

10

20

30

40

50

Mera 3.5: Unapređenje kapaciteta lokalne samouprave za primenu pravnog okvira EU i kohezione politike EU

U okviru procesa evropskih integracija, podizanje kapaciteta zaposlenih u lokalnoj samoupravi za primenu mera kohezione politike i pravnog okvira EU predstavlja ključni korak ka uspešnom uključivanju u evropski razvojni model. S obzirom na kompleksnost evropskih politika i procedura, neophodno je kontinuirano jačati stručne i institucionalne kapacitete kako bi lokalni nivo uprave bio spreman da odgovori na zahteve koji proizilaze iz pristupnih procesa i budućeg članstva u EU.

Poseban značaj ima unapređenje razumevanja lokalnih aktera o načinu funkcionisanja EU fondova, pravilima korišćenja sredstava, kao i principa održivog i ravnomernog regionalnog razvoja. Uz podršku koja će se realizovati kroz implementaciju integralnih projekata zasnovanih na teritorijalnim strategijama, u fokusu ove mere jeste osiguravanje komplementarne i intenzivne izgradnje kapaciteta kroz niz obuka na temu EU integracija i kohezionih politika. Kroz sistemsku podršku, obuke i stvaranje uslova za praktičnu primenu znanja, lokalne samouprave postaju sposobnije da prepoznaju razvojne potencijale svojih zajednica, pripremaju kvalitetne projekte i na efikasan način koriste dostupne izvore finansiranja. Kroz implementaciju integralnih projekata, lokalne samouprave će steći neophodna znanja i iskustva u procesu planiranja, pripreme i izvođenja projekata u skladu sa principima i pravilima EU. Imajući u vidu značaj principa partnerstva koji je ugrađen u temelje kohezione politike EU72, pripreme i sprovođenja njenih razvojnih programa, intenziviraće se i ciljane obuke za domaće potencijalne partnere i korisnike kohezione politike, što uključuje širok obuhvat aktera i na regionalnom i lokalnom nivou, privrednih subjekata i socijalnih partnera, organizacija civilnog društva itd.

Takođe, u cilju jačanja uloge lokalnog nivoa u implementaciji evropskih standarda, efikasnijeg korišćenja dostupnih EU fondova i podsticanja aktivnog učešća lokalnih zajednica u planiranju i realizaciji razvojnih projekata, planiran je set aktivnosti usmerenih ka podršci procesu evropskih integracija. U okviru ovih aktivnosti, predviđeno je unapređenje kapaciteta 50 jedinica lokalne samouprave za upravljanje EU projektima i razumevanje kohezione politike Evropske unije, kao i za sprovođenje lokalnih sektorskih politika koje su od značaja za proces pristupanja EU, uključujući oblasti kao što su zaštita životne sredine, socijalna inkluzija, digitalna transformacija, održivi razvoj, itd. Ove aktivnosti imaju za cilj da ojačaju institucionalne i kadrovske kapacitete lokalnih samouprava, kako bi one postale aktivni i kompetentni partneri u procesu evropskih integracija. Jačanje lokalnih administrativnih kapaciteta kroz prizmu nadogradnje i optimizacije veza zasnovanih na principima međuopštinske saradnje, direktno doprinosi boljoj apsorpciji fondova, usklađivanju sa evropskim standardima i stvaranju preduslova za održiv lokalni razvoj. Dugoročno, ovakav pristup omogućava lokalnim zajednicama da postanu ravnopravni akteri u evropskom prostoru, sa većom sposobnošću da oblikuju svoje razvojne politike u skladu sa principima kohezije i teritorijalnog razvoja.

Pored toga, uključivanje jedinica lokalne samouprave u programe Evropske unije predstavlja takođe važan mehanizam za jačanje institucionalnih kapaciteta, unapređenje lokalnih javnih politika i neposredno uključivanje građana u procese evropskih integracija. Poseban značaj ima program Unije – Građani, jednakost, prava i vrednosti (Citizens, Equality, Rights and Values Programme - CERV), koji lokalnim samoupravama omogućava sprovođenje projekata usmerenih na zaštitu evropskih vrednosti i jačanje demokratskog učešća u razvoju i sprovođenju lokalnih, nacionalnih i evropskih politika. Učešćem u CERV programu, JLS stiču praktična znanja u oblasti upravljanja EU projektima, međunarodne saradnje i primene evropskih standarda na lokalnom nivou, dok se istovremeno podstiče razvoj inkluzivnih lokalnih zajednica. Dodatno, učešće u ovim programima doprinosi jačanju administrativnih kapaciteta za korišćenje budućih strukturnih i kohezionih fondova EU, kao i boljem povezivanju lokalnih politika sa prioritetima procesa pristupanja Evropskoj uniji.

Zarad osiguravanja što bolje kompatibilnosti domaćih i evropskih planskih i budžetskih okvira u sprovođenju strukturnih i kohezionih intervencija, planirano je u okviru ove mere i blagovremeno preduzimanje aktivnosti pilotiranja i razvijanje sveobuhvatnije podrške i usmerenja u radu sa JLS i RRA upravo na modelu teritorijalnih strategija.

–––––––––––––––

72 Evropski kodeks o partnerstvu u okviru Evropskih strukturnih i investicionih fondova (Uredba EK broj 240/14 od 7. januara 2014): https://eur-lex.europa.eu/eli/reg_del/2014/240/oj/eng

Pokazatelj(i) na nivou mere (pokazatelj rezultata)

Polazna vrednost

2026.

2027.

2028.

2029.

2030.

% JLS koje su podržane u izgradnji kapaciteta za primenu kohezione politike EU

20% (2025)

30%

50%

65%

67%

70%

Analiza efekata mera

U pogledu ekonomskih i društvenih efekata, uticaj mera u obuhvatu PC 3 se može oceniti kao pretežno indirektan i pozitivan, posebno u delu usmerenom na uspešnije sprovođenje razvojnih politika i efektivniju apsorpciju sredstava iz EU fondova, ali i, šire gledano, podsticanja integrisanog teritorijalnog razvoja i željenog unapređenja materijalnog položaja zaposlenih u LS. Dodatni direktniji aspekt od značaja za društvo i upravljanje, jeste predviđeno dalje integrisanje kompetencija kroz sve aspekte ULJR, što je i podloga za snaženje poverenja javnosti u lokalnu administraciju. Efekti na životnu sredinu i klimatske promene su pozitivni i uglavnom indirektni kroz očekivane doprinose u perspektivi sprovođenja projekata za unapređenje lokalne komunalne infrastrukture i praćenje parametara o stanju životne sredine (prilikom izveštavanja o sprovođenju lokalnih planskih dokumenata).

Posebni cilj 4: Unapređenje kvaliteta i dostupnosti usluga lokalnih organa uprave, komunalnih usluga i usluga javnih ustanova

Unapređenje efikasnosti, kvaliteta i dostupnosti lokalnih javnih usluga jedan je od temeljnih zadatka lokalne samouprave. Prioriteti u tom delu reforme sistema lokalne samouprave, obuhvataju modernizaciju načina pružanja usluga, razvoj digitalnih alata i administrativnih postupaka, kao i jačanje institucionalnih mehanizama koji obezbeđuju jednak pristup uslugama za sve građane. Podrška efikasnom sprovođenju lokalnih poslova i dalje optimizaciji upravnih usluga ima za cilj da lokalne zajednice postanu pouzdan servis građana i privrede, sa većim stepenom transparentnosti i predvidivosti u radu.

Kvalitet, obim i dostupnost usluga koje pružaju lokalni organi, javne službe i komunalni sistem nisu ujednačeni između JLS, što posebno pogađa manje i slabije razvijene JLS. Zato dalje reforme moraju biti usmerene i na standardizaciju, pristupačnost i održive modele zajedničkog pružanja usluga. Upravo zato je razvoj međuopštinske saradnje postavljen kao jedan od ključnih instrumenata za racionalnije korišćenje resursa, bolju organizaciju i jednak kvalitet usluga bez obzira na veličinu ili stepen razvijenosti pojedinih jedinica lokalne samouprave. Značajan prioritet predstavlja i sveobuhvatna reforma sistema komunalnih delatnosti, koja obuhvata uvođenje jasnog regulatornog i finansijski održivog okvira, digitalizaciju i jačanje kapaciteta zaposlenih u lokalnim samoupravama i javnim preduzećima.

Osnovna ideja jeste da se obezbedi moderan, predvidiv i odgovoran sistem pružanja lokalnih usluga, koji će biti bliži građanima, bolje prilagođen njihovim potrebama i usklađen sa evropskim standardima kvaliteta. Na taj način, lokalne samouprave postaju pouzdani partneri građana i privrede, kao i nosioci održivog razvoja i poboljšanog kvaliteta života u svim lokalnim zajednicama.

Pokazatelj ishoda

Polazna vrednost

2026.

2027.

2028.

2029.

2030.

Nivo funkcija za koje su JLS preuzele odgovornost

7,5 (2025)

7,5

7,5

7,75

8

8,5

Udeo JLS koje su uspostavile međuopštinsku saradnju u ukupnom broju JLS

62%(2024)

63%

64%

65%

66%

67%

U pogledu doprinosa Agendi 2030 na nivou četvrtog posebnog cilja PRSLS 2026–2030 – relevantan je posebno pokazatelj koji ukazuje na željeno povećanje u nivou/obuhvatu funkcija u nadležnosti JLS, a što se u kontekstu COR prati iz perspektive korisnika usluga koje JLS pružaju, tako da je osnovni prikaz ovih veza kako sledi:

POSEBNI CILj PRSLS 2026-2030

Pokazatelj cilja u PRSLS

Veza sa potciljem održivog razvoja

Veza sa pokazateljem COR

4: Unapređenje kvaliteta i dostupnosti usluga lokalnih organa uprave, komunalnih usluga i usluga javnih ustanova

Nivo funkcija za koje su JLS preuzele odgovornost

16.6

16.6.2 Udeo stanovništva koje je zadovoljno svojim poslednjim iskustvom sa javnim službama

Opcije za dostizanje Posebnog cilja 4 – prikaz adaptacije u odnosu na prethodni programski period i odgovor prilagođenog seta mera na prepoznate rizike:

U detaljnom razmatranju opcija i analizi efekata na nivou ovog cilja u okviru PRSLS 2021–2025, argumentovan je i opredeljen izbor opcije usmerene na izmene zakonskog okvira koji uređuje pružanje usluga uz pojačano korišćenje postojećih institucionalnih mehanizama. Ova opcija ostaje validna za novi programski period, uz adaptacije i određeno inoviranje seta mera rukovođeno: 1) iskustvima stečenim u sprovođenju prethodnog Programa, a posebno prepoznavanjem potrebe da se osigura šira analitička podloga za razmatranje mogućnosti efikasnije raspodele nadležnosti za javne usluge i poslove; 2) boljim fokusiranjem planova i resursa, uz manji obuhvat sektorskih oblasti; 3) logičnijim grupisanjem i potenciranjem raspoloživih mehanizama u funkciji unapređenog pružanja usluga.

Uporedni pregled setova mera kao opcija prethodnog i novog Programa za dostizanje Posebnog cilja 4 je kako sledi:

Opcija: izmene zakonskog okvira koji uređuje pružanje usluga uz pojačano korišćenje postojećih institucionalnih mehanizama

Status quo – set mera za PC 4 PRSLS 2021–2025

Umereni dalji reformski pristup – set mera za PC 4 PRSLS 2026-2030

Mera 4.1: Izrada i unapređenje osnovne metodologije i alata za praćenje ostvarivanja nadležnosti i poslova lokalne samouprave

Mera 4.1: Podrška efikasnom sprovođenju usluga i poslova lokalne samouprave

Mera 4.2: Unapređenje kapaciteta lokalne samouprave za pružanje upravnih usluga

Mera 4.3: Pokretanje sistemskih reformi komunalnih delatnosti i usluga

Mera 4.2: Podrška daljem razvoju međuopštinskih usluga

Mera 4.4: Unapređenje lokalnih javnih usluga kroz lokalni ekonomski razvoj i primenu modela javno-privatnog partnerstva

Mera 4.5: Izrada metodoloških i analitičkih alata za sprovođenje praćenja usluga JLS i zadovoljstva građana njihovim kvalitetom

Mera 4.3: Podrška razvoju sistema komunalnih delatnosti lokalne samouprave

Postavka mera novog Programa za Posebni cilj 4 predviđa: 1) sagledavanje (analizu) uporednih praksi za efikasnu raspodelu poslova javne uprave i izradu prateće mape puta za delovanje u pravcu povećanja značaja LS u sistemu javne uprave, uz paralelan nastavak podrške za efektivnije organizovanje administrativnih postupaka i usluga (mera 4.1); 2) stimuliše i funkcionalno podržava unapređenje međuopštinske saradnje za sprovođenje usluga LS (mera 4.2); 3) osigurava široku saradnju nadležnih aktera i pružanje podrške LS za efektivno sprovođenje reformisanog pravnog okvira komunalnih delatnosti, kao i nastavak rada na regulativi u pogledu ciljanih tema od značaja za LS (mera 4.3).

Za efektivnu realizaciju mera i ostvarivanje Posebnog cilja 4, ključni prepoznati rizik koji treba da bude praćen i adekvatno adresiran u okviru PRSLS 2026–2030 je kako sledi:

opis rizika

ublažavanje rizika

Nedovoljni kapaciteti za pružanje i neujednačenost kvaliteta, obima i dostupnosti usluga koje pružaju lokalni organi uprave, komunalnih usluga i usluga javnih ustanova

Raspoloživost podrške za efikasno okončanje unosa postupaka u Registar administrativnih postupaka od strane JLS i za njegovo korišćenje; analiza i modelovanje pristupa JLS za pojednostavljenje i objedinjavanje administrativnih postupaka i za unapređenje dostupnosti usluga; potenciranje međuopštinskih usluga; kao i metodološko i stručno usmeravanje JLS za efektivnije obavljanje komunalnh delatnosti

Opisima mera u nastavku i pratećim Akcionim planom, kompletiraju se informacije o rokovima, nosiocima realizacije, potrebnim resursima i očekivanim promenama u funciji ostvarivanja opredeljene opcije.

Mera 4.1: Podrška efikasnom sprovođenju usluga i poslova lokalne samouprave

U procesu dalje transformacije lokalne samouprave kao servisa građana, praćenje i unapređenje efikasnosti obavljanja poslova JLS predstavlja jedan od ključnih prioriteta. U okviru toga, a imajući u vidu i nalaze SIGMA izveštaja za 2025. godinu, biće preduzete aktivnosti usmerene na identifikovanje mogućnosti za efikasniju preraspodelu nadležnosti i poslova između različitih nivoa javne uprave. Identifikovane mogućnosti biće pretočene u mapu puta koja će dati smernice za potrebna normativna unapređenja sektorskog pravnog okvira, a sa ciljem efikasnijeg obavljanja pojedinih nadležnosti, a time unapređenja dostupnosti i kvaliteta usluga za građane i privredu. Deo mape puta biće: 1) prioritetne liste sektora u kojima će se raditi na efikasnijoj raspodeli nadležnosti i poslova; 2) plan normativnih intervencija; 3) standardi za praćenje dostupnosti i kvaliteta obavljanja nadležnosti koje su decentralizovane; i po potrebi 4) pilot modeli za pojedine oblasti nadležnosti ili javne poslove i usluge.

Pored toga, radi lakšeg praćenja konkretnih nadležnosti postojeći tabelarni prikaz Jedinstvenog popisa poslova na lokalnom nivou formiran 2019. godine, biće razvijen kao digitalna platoforma. Nova digitalna platforma omogućiće redovno ažuriranje podataka u skladu sa izmenama zakonskog okvira i vođenje ove evidencije na transparentan način koji će biti dostupan javnosti. Pored toga, podaci prikazani u okviru platforme biće od koristi i kao analitička baza za funkcionalniju raspodelu poslova između različitih nivoa vlasti.

U prethodnom periodu učinjeni su značajni koraci na optimizaciji, efikasnosti i dostupnosti upravnih usluga. Na reformisanju administrativnih postupaka i transformisanju načina organizacije upravnih usluga, radilo se kroz razvoj jedinstvenih upravnih mesta (uslužnih centara, tj. JUM) i e-uprave i digitalizacije upravnih usluga.

U vezi sa lokalnim upravnim uslugama u narednom periodu potrebno je nastaviti sa podrškom unapređivanju efikasnosti upravnih postupaka. Kao aspekt od značaja i pokazatelj uspešnosti predmetne mere, postavljeno je praćenje i očekivano progresivno povećanje udela JLS koje su unele svoje postupke u Registar administrativnih postupaka (RAP). Imajući u vidu da je u prethodnom programskom periodu do izražaja došla upravo kompleksnost ovog procesa i njegova zahtevnost za JLS, planirane su aktivnosti kontinuirane podrške gradovima i opštinama za korišćenje RAP, a posebno i koordinacija sa ministarstvima u popisu poverenih administrativnih postupaka koji se sprovode na nivou JLS u RAP. Kada je reč o izvornim poslovima JLS, planirana je izrada analize potencijala za pojednostavljenje, objedinjavanje i ujednačavanje administrativnih postupaka za ove poslove JLS – na bazi podataka iz RAP. Nadalje, i upravo na osnovu preporuka analize, biće pripremljeni modeli pojednostavljenih i objedinjenih administrativnih postupaka, a sve u cilju unapređenja jednake dostupnosti istovrsnih usluga.

Podrška uspostavljanju JUM za pružanje lokalnih upravnih usluga koja je započeta u prethodnom periodu za sve JLS, nastavlja se u saradnji MDULS, RSJP, drugih resornih institucija i SKGO, tokom celog programskog perioda. Jedna od prvih planiranih aktivnosti predmetne mere, biće realizovana u okviru švajcarske razvojne saradnje kroz ciljanu podršku za 12 gradova i opština za objedinjavanje administrativnih postupaka posebno u odnosu na ranjive kategorije stanovništva kojima će usluge biti dostupnije, jednostavnije i brže pružene (okosnica paketa i rezultat ove podrške biće upravo uspostavljanje JUM za ovaj tip usluga, uz osnaživanje korisničkih LS za efektivnu komunikaciju sa zaposlenima i građanima i privredom o aspektima pružanja i dostupnosti usluga).

Pokazatelj(i) na nivou mere (pokazatelj rezultata)

Polazna vrednost

2026.

2027.

2028.

2029.

2030.

Stepen ostvarenja preporuka iz mape puta za uspostavljanje efikasnije raspodele poslova javne uprave i jačanje značaja lokalne samouprave u sistemu javne uprave.

0 (2025)

0

0

20%

40%

60%

% JLS koje su unele svoje postupke u Registar administrativnih postupaka

54,5% (2025)

100%

Mera 4.2: Podrška daljem razvoju međuopštinskih usluga

Ovom merom predviđaju se aktivnosti usmerene na dalji razvoj međuopštinske saradnje (MOS). Njena svrha jeste postizanje efekta regionalnog razvoja „odozdo”, dobrovoljnim udruživanjem resursa (organizacionih, materijalnih, finansijskih i dr.) dve ili više jedinica lokalne samouprave. Ovo udruživanje resursa treba da dovede do kvalitetnijeg obavljanja nadležnosti i poslova lokalne samouprave, kao i do ušteda u tom pogledu. Suštinski, MOS treba da doprinese da svi građani Srbije – bez obzira na veličinu, razvijenost ili geografski položaj lokalne samouprave u kojoj žive/rade – imaju priliku da uživaju ravnopravan pristup svim uslugama za koje je lokalna samouprava nadležna i koje je dužna da im pruža. U operativnom smislu, gradovi i opštine se opredeljuju za MOS radi efikasnije organizacije rada, ustupanja pojedinih poslova iz izvornih nadležnosti ili unapređenja kvaliteta i dostupnosti usluga građanima i privredi kroz osnivanje zajedničkih organa i službi, preduzeća, ustanova i drugih organizacija čiji su oni osnivači, u skladu sa zakonom.

Važna sistemska aktivnost u pravcu intenziviranja MOS kao modaliteta za obezbeđivanje i kvalitativno unapređenje javnih usluga koje pružaju JLS, jeste nastavak državnih podsticaja, tj. finansijske podrške međuopštinskim projektima posredstvom MDULS. U 2024. godini uspostavljene su proceduralne pretpostavke i tzv. Fond za lokal73 proširen je i na dodatnu kategoriju – namenu dodele sredstava upravo u pogledu MOS. Zadatak u novom programskom periodu i parametar od značaja za praćenje uspešnosti realizacije predmetne mere, biće progresivno povećanje broja projekata MOS podržanih u okviru ovog fonda (uključujući i dodatno animiranje LS da pripremaju i zajednički konkurišu projektima MOS za dostupna sredstva; promovisanje primera dobrih praksi i iskustava već podržanih LS u tom pogledu i sl.). Imajući u vidu objektivne potrebe i iskazana interesovanja LS, kao i potencijal MOS koji resorna ministarstva prepoznaju za efektivnije sprovođenje javnih politika u delu u kojem su za njih nadležni gradovi i opštine, očekivan je porast projekata i uspostavljenih formata MOS posebno u domenu socijalne i dečije zaštite, prosvete, komunalnih delatnosti, lokalnih upravnih usluga.

Pored toga, očekuje se i nastavak dobre prakse koja je prethodnih godina ostvarivana uz podršku Vlade Švajcarske, da se projekti međuopštinske saradnje podrže i od strane donatora.

Podrška praktičnom ostvarivanju MOS biće obezbeđena savetodavnom (stručnom i tehničkom) podrškom procesu uspostavljanja MOS (dodatni modeli međuopštinskih sporazuma, smernice za zaključivanje i sprovođenje procesa MOS i dr.).

Pokazatelj(i) na nivou mere (pokazatelj rezultata)

Polazna vrednost

2026.

2027.

2028.

2029.

2030.

Broj projekata međuopštinske saradnje podržan kroz nacionalni i donatorski finansijski mehanizam

22 (2025)

27

32

37

42

47

–––––––––––––––

73 Program podrške razvoju i funkcionisanju sistema lokalne samouprave – na osnovu Pravilnika o načinu i kriterijumima raspodele sredstava za finansiranje Programa podrške razvoju i funkcionisanju sistema lokalne samouprave (MDULS, „Službeni glasnik RS”, br. 101 od 27. oktobra 2021. godine i 69 od 12. avgusta 2024. godine).

Mera 4.3: Podrška razvoju sistema komunalnih delatnosti lokalne samouprave

Reforme u oblasti komunalnih delatnosti ostaju jedan od ključnih prioriteta dalje reforme sistema lokalne samouprave. Važnu prekretnicu u prethodnom programskom periodu predstavljalo je usvajanje izmena i dopuna Zakona o komunalnim delatnostima krajem 2024. godine i preduzimanje početnih koraka za njegovu operativnu primenu na lokalnom nivou u skladu sa uvedenim novinama (modelovanje lokalne odluke o komunalnim delatnostima). Dalje planirane aktivnosti nastavljaju se na istoj liniji podrške za realizaciju širih reformi u praksi funkcionisanja LS.

U tom smislu, u okviru predmetne mere za podršku razvoju sistema komunalnih delatnosti, teži se sveobuhvatnoj modernizaciji ovog ključnog sektora kroz uspostavljanje jasnog regulatornog, metodološkog i tehnološkog okvira. Ovaj sistemski pristup obuhvata, prvo, digitalnu transformaciju kroz izradu elektronskog portala za centralizovano i standardizovano izveštavanje, što će eliminisati fragmentiranost podataka i obezbediti relevantne informacije za donošenje odluka. Drugo, predviđa se unapređenje regulatorne osnove donošenjem specijalizovanog Zakona o grobljima i sahranjivanju, koji detaljno uređuje osetljivu oblast javne usluge od opšteg interesa, kao i donošenje ključnih podzakonskih akata. Takođe, potrebno je modelovanje akata koji bliže propisuju sadržinu i način donošenja programa izgradnje i održavanja infrastrukture i uspostavljaju transparentnu i ekonomski opravdanu metodologiju za formiranje cena komunalnih usluga, čime se obezbeđuje njihova finansijska održivost.

Ovaj normativan i tehnološki okvir biće potpomognut obimnim programom jačanja kapaciteta zaposlenih u jedinicama

lokalne samouprave i komunalnim preduzećima. Predviđena je izrada praktičnih modela i instruktivnih materijala, kao i organizacija ciljanih obuka i seminara za primenu novog (izmenjenog) Zakona o komunalnim delatnostima, korišćenje e-portala, izradu programa izgradnje infrastrukture i primenu metodologije za cene komunalnih delatnosti. Ovim se direktno deluje na najveći izazov, odnosno nedostatak stručnih kapaciteta na lokalnom nivou, ali i obezbeđuje održivost reforme i kontinuirano unapređenje praksi u domenu pružanja komunalnih usluga. Implementacija aktivnosti u okviru mere 4.3. omogućiće kreiranje predvidivog, standardizovanog i efikasnog sistema komunalnih delatnosti. Kombinovanjem jasne regulative, savremenih tehnologija i ojačanih ljudskih kapaciteta, direktan rezultat biće značajno poboljšanje kvaliteta, dostupnosti i transparentnosti komunalnih usluga za građane, ujednačavanje uslova na celoj teritoriji Republike Srbije i stvaranje osnova za dugoročni održivi razvoj lokalnih zajednica.

Posebno je značajna reforma upravljanja i nadzora nad radom preduzeća čiji je osnivač JLS, sa ciljem unapređenja efikasnosti, transparentnosti i odgovornosti u pružanju komunalnih usluga. Sveobuhvatna analiza pravnog, finansijskog i upravljačkog stanja predstavljaće osnovu za unapređenje zakonskog okvira i mehanizama nadzora, uz razvoj metodoloških i softverskih alata koji će omogućiti jasno definisanje ciljeva, praćenje učinka i sistematično i odgovorno upravljanje preduzećima u vlasništvu JLS.

Pokazatelj(i) na nivou mere (pokazatelj rezultata)

Polazna vrednost

2026.

2027.

2028.

2029.

2030.

Procenat JLS koje imaju Program izgradnje i održavanja komunalne infrastrukture

0 (2025)

0

75%

100%

Analiza efekata mera

U pogledu ekonomskih kao i društvenih efekata, uticaj mera u obuhvatu PC 4 se može oceniti kao pozitivan i uglavnom indirektan, iako se i deo direktnih uticaja može očekivati na privredne subjekte i na građane tj., lokalne zajednice, kroz dalje reformisanje konteksta i podršku za bolje pružanje usluga i obavljanje komunalnih delatnosti od strane LS. Dok će unapređena dostupnost usluga koje pruža LS i bolje funkcionisanje kroz Registar administrativnih postupaka (RAP) svakako voditi pozitivnim uticajima dikretnijeg karaktera, dosledno sprovođenje metodologije za određivanje cena komunalnih usluga povećaće predvidivost, ali neće nužno biti finansijski povoljnije za sve kategorije krajnjih korisnika. Efekti na životnu sredinu i klimatske promene su indirektni, sa potencijalom za neposrednije uticaje nakon preduzimanja inicijalnih koraka u vezi sa postavkom programa komunalne infrastrukture. Najdirektniji pozitivni efekti su u vezi sa upravljačkim aspektima, budući da se sprovođenjem ove opcije potenciraju međuopštinski modaliteti pružanja usluga, ali se i pozitivno i u pravcu veće odgovornosti transformišu i upravljački mehanizmi po vertikalnoj osi (uspostavljanje centralizovanog portala za izveštavanje o obavljanju komunalnih delatnosti). Od značaja je i formiranje digitalne platforme za održavanje Jedinstvenog popisa poslova na lokalnom nivou i praćenje njegove realizacije, a posebno široko postavljena koordinacija partnera nacionalnog nivoa za podršku gradovima i opštinama da izvrše upis postupaka u RAP efektivno ga koriste.

V. Institucionalni okvir za upravljanje i praćenje reforme sistema lokalne samouprave i zainteresovane strane i ciljne grupe

Ministarstvo državne uprave i lokalne samouprave je nadležno za sistem lokalne samouprave i teritorijalne autonomije, usmeravanje i podršku lokalnim samoupravama u obezbeđivanju zakonitosti i efikasnosti rada, za izgradnju kapaciteta i stručno usavršavanje zaposlenih u organima gradova i opština, kao i teritorijalnu organizaciju Republike Srbije.

Ministarstvo je kao predlagač Programa vodeća institucija u pogledu reforme javne uprave i kao takva upravlja i njenom koordinacijom.

Institucionalni okvir za upravljanje reformom lokalne samouprave i sprovođenje Programa sastoji se iz dva nivoa: 1) operativnog administrativnog nivoa i 2) političkog nivoa upravljanja ovim procesom.

1. Operativno-administrativno upravljanje i koordinacija

Prvi nivo, odnosno operativno administrativno upravljanje i koordinacija sprovođenja Programa, nalazi se u Ministarstvu državne uprave i lokalne samouprave (MDULS), koje je u procesu sprovođenja Programa posebno zaduženo za:

– stručno, operativno i administrativno upravljanje i koordinaciju sprovođenja svih planiranih aktivnosti;

– podršku drugim resornim ministarstvima, službama i organizacijama Vlade u sprovođenju aktivnosti koje su u njihovom delokrugu;

– komunikaciju sa partnerima i javnošću u vezi sa ostvarivanjem aktivnosti predviđenih Programom;

– stručne poslove za potrebe Saveta za reformu javne uprave u vezi sa praćenjem ostvarivanja Programa;

– pripremu izveštaja o sprovođenju Programa, uključujući i izveštaje za potrebe procesa evropskih integracija sa aspekta sprovođenja dokumenata javnih politika u oblasti reforme javne uprave i za potrebe praćenja primene Strategije za reformu javne uprave.

U okviru MDULS za operativno sprovođenje i koordinaciju odgovoran je sektor zadužen za sistem lokalne samouprave, u saradnji sa drugim organizacionim jedinicama unutar MDULS u skladu sa njihovim delokrugom. MDULS će u procesu sprovođenja i koordinacije aktivnosti planiranih Programom blisko sarađivati sa SKGO, koja je ključni partner u sprovođenju Programa. Zarad bliske koordinacije i planiranja zajedničkih aktivnosti, posebno s obzirom na to da će deo aktivnosti biti finansijski podržan i od strane SKGO (i projekata koje sprovodi ova organizacija), biće uspostavljena kontinuirana operativna saradnja za sprovođenje Programa, između MDULS i SKGO.

Narednu instancu koordinacije sprovođenja i razmatranja izveštaja koji se odnose na sve Programe i Akcione planove u obuhvatu SRJU, pa tako i PRSLS 2026–2030, činiće Međuministarska projektna grupa (MPG) kojom se obezbeđuje aktivno učešće svih relevantnih organa državne uprave, službi Vlade i udruženja građana u procesu reforme javne uprave.

Izveštavanje o rezultatima sprovođenja Programa vršiće se u skladu sa čl. 43. i 46. Zakona o planskom sistemu Republike Srbije (ZPS) i podzakonskim aktima kojima su uređeni obavezna sadržina izveštaja, Jedinstveni informacioni sistem (JIS), način na koji se izveštava i koordinira prikupljanje podataka i dr.

Sami generisani izveštaji iz JIS-a biće objavljeni na internet stranici MDULS u rokovima koje je propisao ZPS. Imajući u vidu da je Program deo Strategije RJU, MDULS će izveštavanje sprovoditi tako da obezbedi praćenje ostvarenja i Programa u skladu sa metodologijom praćenja, izveštavanja i vrednovanja koja je definisana Strategijom SRJU. Svo izveštavanje o sprovođenju Strategije RJU uređeno je tim dokumentom.

Praćenje sprovođenja Programa vršiće se putem redovnog prikupljanja podataka o sprovođenju aktivnosti utvrđenih u Akcionom planu. To će dati osnov za ocenjivanje procesa sprovođenja Programa i ispunjavanja planiranih aktivnosti, mera i ciljeva, ali i za mapiranje aktuelnih ili potencijalnih rizika i potreba da se u skladu sa njima aktivnosti prilagode i donesu pravovremene odluke da bi se postigli predviđeni rezultati. S obzirom na to da je Akcioni plan za sprovođenje programa usaglašen sa obaveznim elementima i sadržinom koje propisuje ZPS, obezbeđena je struktura koja omogućava izveštavanje na osnovu rezultata. To podrazumeva da su utvrđeni planirani rezultati i njihovi indikatori, mere koje vode ka njihovom dostizanju i aktivnosti koje se sprovode u cilju ostvarivanja planiranih mera, uz definisane merljive pokazatelje i resurse potrebne za njihovo sprovođenje. U cilju jasnog praćenja i vrednovanja ostvarenja opšteg cilja i posebnih ciljeva, izrađene su tehničke specifikacije svih pokazatelja (u daljem tekstu: „pasoši”), koje omogućavaju da se na jednom mestu sagledaju osnovni podaci za utvrđene pokazatelje, njihov osnovni sadržaj, način njihovog vrednovanja, planirane vrednosti, vremenski okvir za izveštavanje i institucije zadužene za njihovo praćenje i izveštavanje.

2. Strateško-politički nivo upravljanja

Drugi, strateško-politički nivo upravljanja procesom sprovođenja Programa biće Savet za reformu javne uprave, kao centralno strateško telo Vlade za reformu javne uprave. Savet predstavlja zajednički politički nivo koordinacije procesa reforme javne uprave i reforme javnih finansija za Strategiju RJU. Budući da je reforma lokalne samouprave deo reforme javne uprave i same Strategije RJU, ovo telo predstavlja politički nivo praćenja sprovođenja Programa. Imajući u vidu da u radu Saveta učestvuju predstavnici Vlade Autonomne Pokrajine i SKGO, kroz ovo telo obezbeđena je i puna koordinacija resornih ministarstava i nižih nivoa javne uprave u procesu upravljanja sprovođenjem Programa. Na ovom nivou političkog upravljanja razmatraju se i usvajaju godišnji izveštaji o sprovođenju SRJU odnosno pratećih Programa i Akcionih planova, uključujući i PRSLS, te će navedena uloga Saveta predstavljati kontinuitet u odnosu na prethodni period realizacije PRSLS 2021–2025. Administrativno-tehničke poslove za potrebe Saveta obavlja Generalni sekretarijat Vlade, a stručne MDULS. Na ovaj način, Savet je u mogućnosti da upravlja prepoznatim rizicima i da ukazuje Vladi na potrebu za izmenom postojećih ili donošenjem novih mera u procesu sprovođenja Programa i uklanjanja pojedinih utvrđenih rizika.

3. Ključne zainteresovane strane i ciljne grupe

U sklopu koordinacije u procesu planiranja i sprovođenja prethodnog PRSLS, identifikovane su zainteresovane strane, pre svega nadležne institucije, koje čine osnovni krug aktera sa ključnim ulogama u sprovođenju i realizaciji mera i aktivnosti i kada je reč o PRSLS za period 2026–2030. Osnovni obuhvat nadležnih institucija ali i ostalih zainteresovanih strana, formalizovan je stoga aktom o imenovanjima predstavnika – članova podrgupe za sistem lokalne samouprave koji su dali respektivni doprinos u procesu izrade predmetnog dokumenta74. Tokom rada na profilisanju mera i pripadajućih aktivnosti za nacrt PRSLS 2026–2030, pojedini sprovodioci u kapacitetu nosilaca i partnera za realizaciju aktivnosti su precizirani, tako da ostaju ključni i u izveštajnom procesu po ovom programu (uz uključivanje predstavnika i ostalih strana zainteresovanih za praćenje realizacije Programa).

Kako reforma sistema lokalne samouprave obuhvata sve glavne aspekte javne uprave od odgovorne i transparentne uprave, ljudskih kapaciteta, upravljanja javnim finansijama i javnim politikama do pružanja usluga, pored MDULS (i nadležnih organizacionih jedinica unutar Ministarstava) koje je nosilac najvećeg broja aktivnosti, i SKGO kao partnera u sprovođenju gotovo svih aktivnosti i praćenju velikog dela pokazatelja, pregled aktera koji imaju ključne uloge u sprovođenju Programa prema obuhvatu posebnih ciljeva je kako sledi:

U okviru Posebnog cilja 1, različita resorna ministarstva (i druge republičke institucije) učestvuju u pripremi i formalizaciji izmena i dopuna Zakona o lokalnoj samoupravi i Zakona o državnoj upravi; Nastaviće se sa jačanjem kapaciteta za sprovođenje Zakona o referendumu i narodnoj inicijativi; Obezbediće se podrška za primenu novih rešenja iz Zakona o lokalnoj samoupravi. Nacionalna akademija za javnu upravu u okvirima svojih nadležnosti obavlja praćenje i izveštavanje u pogledu obuka lokalnih službenika, a u delu obuka za sprovođenje novih rešenja iz Zakona o lokalnim izborima od značaja je i uloga Republičke izborne komisije; Ministarstvo nadležno za omladinsku politiku je nosilac realizacije poziva za dodelu titule Omladinske prestonice Srbije i to u partnerstvu sa Nacionalnom asocijacijom kancelarija za mlade (NAKZM); takođe, kod aktivnosti usmerenih na osnaživanje službi lokalnih ombudsmana, partnerstvo se ostvaruje sa Udruženjem ombudsmana Srbije.

U okviru Posebnog cilja 2, od suštinskog značaja za koherentnost reformskih procesa jeste tesna veza ovog programa sa Programom za reformu upravljanja javnim finansijama 2026-2030, i samim tim i predominantna uloga Ministarstva finansija u tom pogledu; U skladu sa zakonski definisanim sastavom i okvirom delovanja Komisije za finansiranje LS, deo aktivnosti predviđen je kroz funkcionisanje ovog tela (kojim predsedava MFIN, a koje uključuje i predstavnike MDULS, Ministarstva privrede, SKGO i neposredno nekolicine JLS); Ovi akteri, uz značajno partnerstvo sa Republičkim sekretarijatom za javne politike, ključni su i za preduzimanje reformskih koraka u pravcu redefinisanja metodologije i pravnog okvira za izračunavanje stepena razvijenosti JLS; RSJP i u ovom programu ostaje nosilac aktivnosti za podršku LS i usmeravanje željenih unapređenja u pogledu srednjoročnog planiranja; a NAJU za formalne programe obuka iz obuhvata mera pod ovim ciljem.

U okviru Posebnog cilja 3, u realizaciji mera koje se odnose na reformisanje upravljanja ljudskim resursima, procesa stručnog usavršavanja i sistema plata na lokalnom nivou, uz delovanje već spomenutih aktera - MDULS, NAJU, MFIN, SKGO– prirodni partner jeste i Savet za stručno usavršavanje zaposlenih u JLS, a u delu aktivnosti kompatibilnost se osigurava sa projektom čiji je sprovodilac Savet Evrope; Ključna koordinacija u pravcu dalje uspešne primene razvojnog planiranja obavlja se posredstvom RSJP, a nosilac dela aktivnosti usmerenih na pripremu za efektivnu primenu kohezione politike EU jeste i Ministarstvo nadležno za evropske integracije.

U okviru Posebnog cilja 4, različita resorna ministarstva i SKGO rade najneposrednije sa MDULS na mapiranju efikasnije raspodele poslova javne uprave ka JLS i unapređenju međuopštinske saradnje, odnosno sa RSJP u pogledu administrativnih postupaka koji se sprovode na nivou JLS, njihovoj optimizaciji i naprednijem korišćenju Registra administrativnih postupaka; Kompletan obuhvat aktivnosti usmerenih na razvoj sistema komunalnih delatnosti – realizuje se posredstvom ministarstva nadležnog za građevinarstvo i infrastrukturu (MGSI), uz aktivnu partnersku ulogu poslovnog udruženja komunalnih preduzeća – KOMDEL; Od značaja je uključivanje MFIN i ministarstva nadležnog za zdravlje u pogledu pripreme Nacrta zakona o grobljima i sahranjivanju, dok je najveći obuhvat partnera zastupljen u pogledu pripreme podzakonskog akta u vezi sa metodologijom za formiranje cena komunalnih usluga (uz resore finansija, privrede, životne sredine, socijalnih pitanja, poljoprivrede, šumarstva, vodoprivrede, kao novi akteri figuriraju i Republička direkcija za vode, Sindikati zaposlenih u komunalnim stambenim delatnostima i Privredna komora Srbije).

Ciljne grupe na koje se odnosi Program i najdirektniji korisnici aktivnosti - su gradovi i opštine, zaposleni u lokalnoj samoupravi, ustanovama i lokalnim (komunalnim) preduzećima, kao i regionalnim razvojnim agencijama. Kroz poboljšanje kvaliteta i odgovornosti uprave, transparentnije upravljanje javnim finansijama i veću dostupnost i kvalitet javnih usluga, ključnu ciljnu grupu čine same lokalne zajednice, odnosno svi građani Republike Srbije i privredni subjekti upućeni na usluge JLS.

Značajno je spomenuti i kategoriju aktera koju čine međunarodni razvojni partneri, pre svega donatori sredstava za realizaciju projekata usmerenih na reformisanje sistema LS. Sprovođenje prethodnog kao i novog PRSLS obeleženo je značajnom podrškom međunarodnih organizacija odnosno razvojnih agencija, pri čemu su nadležni projektni i programski timovi aktivno angažovani u procesima planiranja, praćenja sprovođenja i izveštavanja o PRSLS (što uključuje i izveštajne reference o PRSLS u pregledima SIGMA i godišnjim izveštajima EK o napretku Republike Srbije u procesu pristupanja EU).

–––––––––––––––

74 Rešenjem ministra državne uprave i lokalne samouprave o obrazovanju Posebne radne grupe za izradu Akcionog plana za period od 2026. do 2030. godine za sprovođenje Strategije reforme javne uprave u Republici Srbiji za period od 2021. do 2030. godine i pratećih programa – od 28. januara 2025. godine (https://monitoring.mduls.gov.rs/upload/media/0/0/0/11932/Resenje%202026-2030..pdf ) – obrazovane su i podgrupe Posebne radne grupe za konkretne tematske oblasti. U tom smislu, istim rešenjem je obrazovana i podgrupa za tematsku oblast: Sistem lokalne samouprave, sa zadatkom da izradi predlog PRSLS za period 2026–2030. sa akcionim planom.

VI. Procena finansijskih sredstava za sprovođenje Programa

Ukupna sredstva za sprovođenje Programa procenjena su na iznos od 1.994.446.500,00 dinara za period 2026–2030. godine.

Od ukupnih potrebnih sredstava za sprovođenje programa 1.512.388.000,00 dinara obezbeđuje se iz budžeta Republike Srbije.

Ukupna donatorska sredstva za sprovođenje Programa procenjena su na 482.058.500,00 dinara.

Za sprovođenje Programa nisu potrebna dodatna finansijska sredstva iz budžeta Republike Srbije.

Procenjena ukupna sredstva po prioritetnim ciljevima i godinama

Procenjene vrednosti iskazane su u hiljadama dinara.

Tabela 1. Pregled procenjenih finansijskih sredstava po prioritetnim ciljevima i godinama

POSEBNI CILJEVI

2026.

2027.

2028.

2029.

2030.

UKUPNO

Posebni cilj 1: Unapređenje položaja i odgovornosti lokalne samouprave

127.988,00

121.264,00

50.386,00

36.093,00

21.700,00

357.431,00

Posebni cilj 2: Unapređenje sistema finansiranja lokalne samouprave

3.270,00

3.240,00

4.220,00

1.495,00

1.845,00

14.070,00

Posebni cilj 3: Unapređena organizacija i kapaciteti lokalne uprave

54.166,00

70.729,40

29.543,10

1.800,00

3.500,00

159.738,50

Posebni cilj 4: Unapređenje kvaliteta i dostupnosti usluga lokalnih organa uprave, komunalnih usluga i usluga javnih ustanova

75.770,00

436.556,00

464.918,00

464.963,00

21.000,00

1.463.207,00

UKUPNO:

261.194,00

631.789,40

549.067,10

504.351,00

48.045,00

1.994.446,50

Procenjena ukupna sredstva po planiranim merama i godinama

Procenjene vrednosti iskazane su u hiljadama dinara.

Tabela 2. Prikaz finansijskih sredstava po planiranim merama

Posebni cilj 1: Unapređenje položaja i odgovornosti lokalne samouprave

U hiljadama dinara

2026.

2027.

2028.

2029.

2030.

UKUPNO

Mera 1.1: Reforma sistemskog pravnog okvira za ostvarivanje lokalne samouprave u Republici Srbiji

2.330,00

1.350,00

0,00

0,00

0,00

3.680,00

Mera 1.2: Unapređenje kapaciteta lokalne administracije za primenu sistemskog pravnog okvira za lokalnu samoupravu

850,00

800,00

2.790,00

1.800,00

500,00

6.740,00

Mera 1.3: Unapređenje primene principa dobrog upravljanja u lokalnoj samoupravi

124.808,00

119.114,00

47.596,00

34.293,00

21.200,00

347.011,00

Posebni cilj 2: Unapređenje sistema finansiranja lokalne samouprave

U hiljadama dinara

2026.

2027.

2028.

2029.

2030.

UKUPNO

Mera 2.1: Unapređenje fiskalne održivosti LS i povećanje fiskalne autonomije LS

850,00

720,00

0,00

0,00

0,00

1.570,00

Mera 2.2: Podrška JLS za unapređenje procesa planiranja i transparentnosti budžeta

2.420,00

2.520,00

4.220,00

1.495,00

1.845,00

12.500,00

Posebni cilj 3: Unapređena organizacija i kapaciteti lokalne samouprave

U hiljadama dinara

2026.

2027.

2028.

2029.

2030.

UKUPNO

Mera 3.1: Razvoj i unapređenje sistema ULJR u JLS zasnovanog na kompetencijama

36.488,00

20.673,00

7.032,00

1.200,00

2.400,00

67.793,00

Mera 3.2: Unapređenje procesa stručnog usavršavanja zaposlenih u organima JLS

9.918,00

4.333,00

1.406,00

0,00

500,00

16.157,00

Mera 3.3: Unapređenje pravnog okvira za uređivanje sistema plata zaposlenih u JLS

600,00

2.344,00

500,00

0,00

0,00

3.444,00

Mera 3.4: Unapređenje sistema planiranja razvoja lokalne samouprave

0,00

1.000,00

0,00

600,00

600,00

2.200,00

Mera 3.5: Unapređenje kapaciteta lokalne samouprave za primenu pravnog okvira EU i kohezione politike EU

7.160,00

42.379,40

20.605,10

0,00

0,00

70.144,50

Posebni cilj 4: Unapređenje kvaliteta i dostupnosti usluga lokalnih organa uprave* komunalnih usluga i usluga javnih ustanova

U hiljadama dinara

2026.

2027.

2028.

2029.

2030.

UKUPNO

Mera 4.1: Podrška efikasnom sprovođenju usluga i poslova lokalne samouprave

13.630,00

2.900,00

2.360,00

2.720,00

2.000,00

23.610,00

Mera 4.2: Podrška daljem razvoju međuopštinskih usluga

12.480,00

426.256,00

450.558,00

455.243,00

12.000,00

1.356.537,00

Mera 4.3: Podrška razvoju sistema komunalnih delatnosti lokalne samouprave

49.660,00

7.400,00

12.000,00

7.000,00

7.000,00

83.060,00

Procenjena sredstva po izvorima finansiranja i godinama

Procenjene vrednosti iskazane su u hiljadama dinara.

Tabela 3. Procenjena finansijska sredstva po izvorima finansiranja i godinama

IZVORI FINANSIRANJA

2026.

2027.

2028.

2029.

2030.

UKUPNO

Budžetska sredstva

145,448.00

520,240.00

417,180.00

421,260.00

8,260.00

1,512,388.00

Donatorska sredstva

115,746.00

111,549.40

131,887.10

83,091.00

39,785.00

482,058.50

UKUPNO:

261,194.00

631,789.40

549,067.10

504,351.00

48,045.00

1,994,446.50

VII. Akcioni plan za sprovođenje Programa

VIII. Prilozi

Prilog 2: Informacije o sprovedenim konsultacijama i javnoj raspravi

Tokom vrednovanja učinaka i rezultata sprovođenja Programa za reformu sistema lokalne samouprave za period 2021–2025. kao i narednog programskog perioda od 2026. do 2030. godine, sproveden je konsultativni proces. Veliki broj mera utvrđenih Programom usmeren je na unapređenje pravnog okvira za nesmetan razvoj lokalne samouprave. Za sprovođenje utvrđenih mera zaduženi su, pre svega, MDULS i SKGO, a naročito za mere i aktivnosti planirane za postizanje Posebnog cilja 1. Unapređenje položaja i odgovornosti lokalne samouprave i Posebnog cilja 3. Unapređena organizacija i kapaciteti lokalne uprave, dok postojanje više različitih nosilaca za mere i aktivnosti u okviru Posebnih ciljeva 2. i 4. potvrđuju međusektorski karakter Programa.

Tokom procesa pripreme, održana su tri sastanka Podgrupe za tematsku oblast 6: sistem lokalne samouprave (Podgrupa), u okviru Posebne radne grupe za izradu Akcionog plana za period od 2026. do 2030. godine za sprovođenje Strategije reforme javne uprave u Republici Srbiji za period od 2021. do 2030. godine i pratećih programa. Navedena Podgrupa, čiji je zadatak bio da izradi Program za reformu sistema lokalne samouprave za period 2026–2030. (Program) i Akcioni plan za njegovu realizaciju, sastala se 3. marta 2025. godine, 8. aprila 2025. godine, 7. maja 2025. godine. Na inicijativu Ministarstva državne uprave i lokalne samouprave i Podgrupe, predstavnici određenih organa državne uprave koji nisu imenovani za članove ove Podgrupe, pozvani su da prisustvuju drugom sastanku odnosno da se uključe u izradu Programa i Akcionog plana, kako bi prepoznali šta je u njihovom delokrugu rada, a odnosi se na poslove lokalne samouprave. Nakon toga, u periodu od maja 2025. godine održan je niz pojedinačnih konsultacija sa članovima Podgrupe, kao i drugim organima koji su dodatno predložili aktivnosti u okviru Akcionog plana. Tokom perioda izrade dokumenata, najviše konsultacija održano je sa SKGO, imajući u vidu da je u najvećem broju aktivnosti ova institucija prepoznata kao partner u realizaciji. Članovi Podgrupe prisustvovali su i na prva dva sastanka Posebne radne grupe za izradu Akcionog plana za period od 2026. do 2030. godine za sprovođenje Strategije reforme javne uprave u Republici Srbiji za period od 2021. do 2030. godine i pratećih programa. Finalna verzija Programa i Akcionog plana dostavljena je na komentare i saglasnost tokom februara meseca 2026. godine članovima Podgrupe, organima koji su dodatno učestvovali u izradi dokumenta a koji nisu članovi Podgrupe, kao i članovima Posebne radne grupe za izradu Akcionog plana za period od 2026. do 2030. godine za sprovođenje Strategije reforme javne uprave u Republici Srbiji za period od 2021. do 2030. godine i pratećih programa.

U periodu od 6. februara 2025. do 31. marta 2025. godine Ministarstvo državne uprave i lokalne samouprave sprovelo je fazu konsultacija u toku izrade Programa za reformu sistema lokalne samouprave u Republici Srbiji sa Akcionim planom za period od 2026. do 2030. godine njegovu realizaciju. U tom periodu, svim zainteresovanim stranama omogućeno je da dostave na propisanom obrascu komentare i predloge aktivnosti za Akcioni plan Programa za reformu sistema lokalne samouprave u Republici Srbiji za period od 2026. do 2030. godine.

Konsultacije su organizovane putem Portala „e-Konsultacije” (https://ekonsultacije.gov.rs/topicOfDiscussionPage/458/3) i internet stranice Ministarstva državne uprave i lokalne samouprave (https://mduls.gov.rs/obavestenja/obavestenje-o-pocetku-izrade-predloga-programa-za-reformu-sistema-lokalne-samouprave-u-republici-srbiji-za-period-od-2026-do-2030-godine-sa-akcionim-planom-za-njegovo-sprovodjenje/), kao i kroz održavanje sastanka sa članovima Posebne radne grupe za izradu Akcionog plana za period od 2026. do 2030. godine za sprovođenje Strategije reforme javne uprave u Republici Srbiji za period od 2021. do 2030. godine i pratećih programa, i Podgrupe.

Tokom trajanja konsultacija, Ministarstvo državne uprave i lokalne samouprave nije primilo pisane komentare putem Portala „e-Konsultacije”, ali je u okviru procesa konsultacija 3. marta 2025. godine, održan kick off sastanak Posebne radne grupe za izradu Akcionog plana za period od 2026. do 2030. godine za sprovođenje Strategije reforme javne uprave u Republici Srbiji za period od 2021. do 2030. godine i pratećih programa sa širim krugom zainteresovanih strana, poput donatora, međunarodnih organizacija, organizacija civilnog društva, širim krugom državnih organa, na kojem su sve zainteresovane strane bile u mogućnosti da daju predloge, komentare na postojeći i budući strateški okvir. Tokom sastanka razmatrane su sve relevantne tematske oblasti i ostvareno je aktivno učešće učesnika. Takođe, predlozi i sugestije koje je Ministarstvo državne uprave i lokalne samouprave dobilo od Udruženja internih revizora Srbije, prosleđene su Ministarstvu finansija – Centralnoj jedinici za harmonizaciju, imajući u vidu da će se dalji razvoj i unapređenje funkcije interne revizije u javnom sektoru suštinski odvijati u okviru mera i aktivnosti Programa reforme upravljanja javnim finansijama za period nakon 2025. godine, te nije bilo moguće uvrstiti predloge aktivnosti u okviru Akcionog plana Predloga programa za reformu sistema lokalne samouprave u Republici Srbiji za period od 2026. do 2030. godine.

Nakon izrade predloga aktivnosti za period od 2026. do 2030. godine i pasoša pokazatelja, pokrenut je proces procene troškova u okviru koga su institucije, koje su nosioci planiranih aktivnosti, dostavljale podatke o sredstvima koja će biti opredeljena za njihovo sprovođenje.

Nakon objavljivanja Predloga programa na Portalu „e-Konsultacije” biće sprovedena javna rasprava u skladu sa Zakonom o planskom sistemu. Prevod Programa sa akcionim planom šalje se Evropskoj komisiji na komentare u istom periodu.

IX. Završne odredbe

Ovaj program sa Akcionim planom objaviti na internet stranici Vlade, na internet stranici Ministarstva državne uprave i lokalne samouprave i na Portalu „e-Konsultacije” u roku od sedam radnih dana od dana usvajanja.

Ovaj program sa Akcionim planom objaviti u „Službenom glasniku Republike Srbije”.

05 broj 021-10652/2026

U Beogradu, 30. oktobra 2026. godine

Vlada

Predsednik,

prof. dr Đuro Macut, s.r.