Strategija o ekonomskim migracijama Republike Srbije za period 2021–2027. godine

Na osnovu člana 38. stav 1. Zakona o planskom sistemu Republike Srbije („Službeni glasnik RS”, broj 30/18),

Vlada usvaja

STRATEGIJU

o ekonomskim migracijama Republike Srbije za period 2021–2027. godine

"Službeni glasnik RS", broj 21 od 6. marta 2020.

I. UVOD

Pravni osnov za donošenje Strategije o ekonomskim migracijama Republike Srbije za period 2021–2027. godine nalazi se u odredbi člana 38. stav 1. Zakona o planskom sistemu Republike Srbije („Službeni glasnik RS”, broj 30/18 – u daljem tekstu: Zakon) kojim je propisano da dokument javnih politika na republičkom nivou usvaja Vlada, osim ako je drugačije propisano posebnim zakonom. Odredbom člana 10. stav 2. tog zakona definisani su dokumenti javnih politika, među kojima su strategija i akcioni plan.

Usvajanjem Zakona se bliže određuje njegova metodološka primena, odnosno propisuju koraci i elementi koje javna politika treba da sadrži. Odredbe planskog sistema predviđaju izradu ex-ante analize efekata tokom izrade dokumenata javnih politika, kao i predviđanje obaveznih elemenata, i to: sagledavanje postojećeg stanja, definisanje opštih i posebnih ciljeva i pokazatelja učinaka, identifikovanje resursa i mehanizma za sprovođenje mera i način izveštavanja o rezultatima sprovođenja.

Odlukom Vlade, a na predlog Ministarstva za rad, zapošljavanje, boračka i socijalna pitanja, 31. januara 2019. godine osnovano je Koordinaciono telo za praćenje tokova iz oblasti ekonomskih migracija u Republici Srbiji (u daljem tekstu: Koordinaciono telo). Koordinaciono telo je pokrenulo inicijativu za donošenje Strategije o ekonomskim migracijama Republike Srbije za period 2021–2027. godine, dok pripremom i postupkom za njeno donošenje, samom izradom, kao i izradom ex-ante analize koordinira Ministarstvo za rad, zapošljavanje, boračka i socijalna pitanja.

Usvajanjem Strategije o ekonomskim migracijama za period 2021–2027. godine, Republika Srbija je pokazala spremnost za sistemsko rešavanje pitanja ekonomskih migracija.

Lista skraćenica

BDP – bruto domaći proizvod

GIZ – Nemačka organizacija za međunarodnu saradnju

EU – Evropska unija

JJI – Jadransko-jonska inicijativa

KIRS – Komesarijat za izbeglice i migracije

MSC – Migracioni servisni centar

NR Kina – Narodna Republika Kina

NSZ – Nacionalna služba za zapošljavanje

OECD – Organizacija za ekonomsku saradnju i razvoj

RS – Republika Srbija

RZS – Republički zavod za statistiku

SAD – Sjedinjene Američke Države

SFRJ – Socijalistička Federativna Republika Jugoslavija

UN – Ujedinjene nacije

CRC – Convention on the Rights of the Child

DC – The District of Columbia

DDI – Direct Diaspora Investment

EEPOW – Posting of Workers in Eastern Europe (Detašman radnika u Istočnoj Evropi)

ERP – Economic Reform Programme

EUSAIR – EU Strategy for Adriatic and Ionian region

ICRMW – International Convention on the Protection of the Rights of All Migrant Workers and Members of Their Families

ILO – The International Labour Organization

IOM – The International Organization for Migration

MGI – The Migration Governance Indicators

MIDWEB – Migration for development of the Western Balkans

OECD – The Organisation for Economic Cooperation and Development

UNHCR – United Nations High Commissioner for Refugees

USAID – The United States Agency for International Development

1. ZNAČAJ EKONOMSKIH MIGRACIJA U SAVREMENOM SVETU

Migracije stanovništva predstavljaju veoma značajan društveni fenomen, prisutan od samih početaka razvoja ljudskog društva. Pravci, načini migriranja i masovnost ovih procesa menjali su se u skladu sa društveno-istorijskim okolnostima. Sa procesom globalizacije, ova kretanja postaju učestalija, izraženija i masovnija, a sam fenomen složeniji. U poslednjim decenijama HH i na početku HHI veka evidentno je jačanje ukupne prostorne pokretljivosti stanovništva u lokalnim, nacionalnim, regionalnim, i globalnim razmerama. Osim toga, došlo je i do promena u obimu i pravcima migracija, kao i do diferencijacije strukturnih obeležja i porasta broja determinirajućih faktora i posledica, što utiče na sve veću kompleksnost ovog fenomena. Danas se gotovo sve države sveta suočavaju sa izazovima prostorne mobilnosti stanovništva bilo kao države porekla migranata, države destinacije ili države tranzita. U tom smislu, migracije danas predstavljaju jedan od najvećih izazova savremenog sveta, te neki autori, sa pravom, naše doba nazivaju „Dobom migracija”1.

Na migracije stanovništva utiču geografski, demografski, ekonomski, ekološki, politički, kulturni, religijski i drugi faktori. Ipak, veoma značajan obim migracija u savremenom svetu podstaknut je pre svega ekonomskim motivima, poput potrage za poslom ili u cilju poboljšanja životnog standarda i uslova života. Zbog svoje geografske rasprostranjenosti i brojnosti, ekonomske migracije predstavljaju jedan od najbitnijih vidova mobilnosti stanovništva. Migracije stanovništva, kao sastavni deo procesa globalizacije, utiču na tržište rada kroz mobilnost radne snage između različitih kontinenata, regiona i država, kao i unutar njih. Isto tako, ovaj proces utiče i na međunarodnu migraciju poslova, a podstaknut je neretko finansijskim krizama i asimetrijom u razvoju ekonomskih blokova. Neophodno je ukazati na to da i u prinudnim migracijama ekonomski momenat često predstavlja presudan faktor izbora države destinacije2, te je u savremenom svetu sve jasnije da migracije stanovništva uzrokuju mešoviti push (odbojni) i pull (privlačni) faktori. Upravo je kombinacija dva ili više faktora istovremeno rezultirala time da migracioni tokovi u XXI veku budu okarakterisani kao „mešoviti migracioni tokovi”, a to predstavlja izazov kako za naučnu i stručnu javnost, tako i za donosioce odluka.

Prema najnovijem izveštaju Međunarodne organizacije za migracije3 uočen je porast nivoa međunarodnih migracija u skladu sa savremenim trendovima. Tako je 2019. godine broj međunarodnih migranata u svetu procenjen na 272 miliona, što predstavlja 3,5% svetske populacije. U odnosu na početak novog milenijuma, broj migranata u svetu je povećan za 122 miliona, a njihov udeo u ukupnom broju stanovnika za svega 0,7%. Prema istom izveštaju, broj ekonomskih migranata u 2019. godini iznosio je 168 miliona, odnosno 62% ukupnog broja međunarodnih migranata, koji su poslali čak 689 milijardi USD novčanih doznaka u države porekla (što je u odnosu na početak milenijuma petostruko viši iznos). Značajan je i podatak da 3,5% svetske populacije, koju čini ova kategorija lica, ostvaruje 9% svetskog BDP-a4. S obzirom da se migracije, podstaknute pre svega ekonomskim razlozima, odvijaju i unutar država, važno je napomenuti da je čak 700 miliona ljudi u svetu učestvovalo u unutrašnjim preseljavanjima, što znači da je ukupno svaki sedmi stanovnik sveta bar jednom u toku svog života promenio mesto stalnog prebivališta. Takođe, istraživanja agencije GALLUP od 2015. do 2017. godine su utvrdila da u svetu ima 700 miliona potencijalnih migranata, koji razmišljaju o preseljavanju (u inostranstvo) u bliskoj budućnosti5.

Kontinuiranim povećanjem mobilnosti stanovništva, poboljšanjem infrastrukture, kao i povećanje obima pripadnika dijaspore i porastom priliva novčanih doznaka, intenzivirano je interesovanje država i pojedinaca za sve opsežnijim istraživanjima aktuelnih pitanja vezanih za migracije, njihovu ulogu i doprinos razvoju. Pozitivni stavovi usmereni su na razvojni potencijal međunarodnih migracija i zamenu pojma „odliv mozgova”, koji se odnosi na iseljavanje visokoobrazovanih, pojmom „priliv mozgova”, kroz cirkulaciju i povratak migranata. Pored novčanih doznaka, socijalne doznake, odnosno prenošenje znanja i veština u zemlje porekla, takođe se smatraju izuzetno značajnim za razvoj. Istovremeno, u kontekstu sve veće konkurencije na globalnom tržištu rada, ljudski kapital postaje njegov najvažniji resurs. Migracije stanovništva, kao deo ljudskog iskustva kroz istoriju, mogu biti izvor napretka, inovacija i održivog razvoja, te se pozitivni učinci mogu optimizovati boljim upravljanjem migracijama postizanjem win-win efekta. Takođe, u zemljama porekla, emigracija može da podstiče razvoj kroz racionalnije korišćenje deviznih doznaka i investicija dijaspore, preko smanjenja pritisaka na tržište rada, kao i doprinosom dijaspore kroz transfer znanja i veština6. Povratnici mogu da doprinesu zemljama porekla kroz inovacije i investicione kapacitete stečene u inostranstvu7. U mnogim regionima u razvoju, mobilnost stanovništva predstavlja ključnu determinantu održivog razvoja i ublažavanja siromaštva.

Negativni stavovi se odnose na to da migracije u zemljama porekla doprinose siromaštvu i nerazvijenosti, zbog odlaska mladog, reproduktivnog radno sposobnog stanovništva, često visokoobrazovanog, što predstavlja prepreku ekonomskom rastu i modernizaciji društva i države. Emigracija se često smatra gubitkom za zemlje porekla, naročito u pogledu know-how efekta i radne snage. Negativne posledice migracija se mogu ogledati u gubitku ljudskog kapitala i veština u zemljama porekla, ili, pak, zbog porasta ksenofobije, koja može dovesti do problema prilikom integracije, zatim do diskriminacije, eksploatacije ili čak zloupotrebe u zemljama destinacije.8 Negativni uticaji migracija odnose se i na ugrožavanje nacionalne bezbednosti, uključivanje migranata u razne kriminalne aktivnosti i druge negativne efekte.

Ako se migracije prepoznaju kao neizbežna odlika vremena u kojem živimo, a ne nužno negativni fenomen, onda i politike upravljanja migracijama treba da budu usklađene sa realnim trendovima i problemima migranata, jer restriktivno definisane politike koje nameću stroža pravila su u suprotnosti sa zaštitom osnovnih ljudskih prava9. Prepoznavanje migracija kao razvojnog instrumenta je dovelo do stvaranja konsenzusa o potrebi uključivanja migracionog fenomena u razvojne agende, strategije i planove na globalnom, regionalnom, nacionalnom i lokalnom nivou10.

–––––––––––––––

1 Castles, S. & Miller, M. (2009). Age of Migration: International Population Movements in the Modern World.Fourth Edition. Revised and Updated, Palgrave Macmilan, Hampshire, New York.

2 Poleti, D. (2013). Savremene radne migracije u evropskom kontekstu – ekonomski i politički aspekti. Sociologija, Vol. LV, No 2, Beograd.

3 IOM. (2019). The World Migration Report 2020 (https://publications.iom.int/books/world-migration-report-2020)

4 IOM. (2018). Migration and the 2030 Agenda. A Guide for Practitioners (https://publications.iom.int/books/migration-and-2030-agenda-guide-practitioners)

5 Tjaden, J., Auer, D. &Laczko, F. (2019). Linking Migration Intentions with Flows:Evidence and Potential Use. International Migration, n Vol. 57 (1), IOM.

6 Global Migration Group (2010). Mainstreaming Migration into Development Planning: A Handbook for Policy-makers and Practitioners. International Organization for Migration (IOM), Geneva,

2. SVRSISHODNOST JAVNE INTERVENCIJE U OBLASTI EKONOMSKIH MIGRACIJA

Migracije stanovništva predstavljaju kompleksnu društvenu pojavu, koja uz prirodni priraštaj neposredno utiče na razmeštaj stanovništva i populacionu dinamiku nekog prostora, odnosno promenu njegovih demografskih potencijala. Poznavanje uzroka, determinanti i posledica migracija od suštinskog je značaja za razumevanje prirode i karakteristika razvojnih procesa određene teritorije.

Republika Srbija je tradicionalno zemlja emigracije, ali i imigracije i tranzitnih migracija. Iseljavanje je u istorijskom kontekstu bilo uslovljeno ekonomskim i političkim faktorima. Težište izučavanja populacione nauke u Republici Srbiji je poslednjih decenija bilo na reprodukciji, dok se smatralo da migraciona komponenta nema poseban uticaj na populacionu dinamiku i redistribuciju stanovništva. Stoga je i rešenje populacionih problema sagledavano kroz rehabilitaciju fertiliteta, dok su migracije posmatrane kao faktor promene obima, ali ne i faktor promene strukturnih obeležja stanovništva. Danas je jasno da su migracije stanovništva imale značajan uticaj na demografski i ekonomski razvoj Republike Srbije11. Iseljavanje stanovništva od 60-ih godina prošlog veka, uticalo je na smanjenje broja stalnih stanovnika kako direktno, tako i indirektno. Republika Srbija je direktno gubila stanovništvo iseljavanjem, a indirektno i njihovu decu, koja su odlazila sa njima, ili se rađala u inostranstvu12. Isto se može reći i za unutrašnje migracije, odnosno transfer stanovništva iz seoskih u gradska naselja usled intenzivnih procesa urbanizacije, industrijalizacije i deagrarizacije, koji su doveli do devastacije ruralnih prostora i njihovog pražnjenja.

Na početku XXI veka Republika Srbija se nalazi u odmakloj fazi demografske tranzicije, koju odlikuje duboka biološka depopulacija, razvijeni svi oblici modernih unutrašnji i međunarodnih migracija, demografsko starenje, tranzicija bračnosti, tranzicija porodice i domaćinstava. Prema podacima Republičkog zavoda za statistiku, u poslednjih 16 godina broj stanovnika beleži konstantno opadanje i to sa 7.498.001 stanovnika prema Popisu 2002. godine, na 6.982.604 stanovnika, koliko je procenjeno sredinom 2018. godine13. Nastavljen je trend depopulacije, sa negativnim prirodnim priraštajem od –5,5‰. Prema poslednjim podacima, broj stanovnika na dan 1. januara 2019. godine je iznosio 6.963.764 lica. To je rezultat rastuće stope negativnog prirodnog priraštaja, što je posledica niskog nataliteta (63.975 živorođenih u 2018. godine) i visokog mortaliteta (101.655 umrlih 2018. godine) odnosno godišnjeg smanjenja broja stanovnika od 37.680 lica. Pored negativnog prirodnog priraštaja, razlog smanjenja populacije jeste i intenzivna emigracija stanovništva. Emigracioni procesi su u drugoj polovini XX veka uslovili depopulaciju ruralnih oblasti, usled unutrašnje migracije selo–grad, koja je bila dominantno ekonomskog karaktera. Na ovaj način je smanjena osnovna baza za rađanje, koja je u Republici Srbiji bila upravo u naseljima ovog tipa. Istovremeno, odvijala se i intenzivna migracija radne snage u inostranstvo, koja je nastavljena do danas. Prema podacima statističke agencije Evropske unije, Eurostata, krajem 2018. godine ukupan broj lica iz Republike Srbije sa dozvolom boravka na teritoriji Evropske unije je iznosio 491.199 lica14. Procenjuje se da izvan Republike Srbije živi oko 4,5-5 miliona pripadnika dijaspore, koji su u 2019. godini poslali više od 4 milijarde USD, što je 7,8% nacionalnog BDP-a15.

Iz Republike Srbije se u najvećoj meri iseljava, kvalifikovano, najčešće visokoobrazovano stanovništvo, te emigracija ima negativne posledice na ponudu radne snage i sveukupni ekonomski razvoj. S obzirom da se ljudski faktor u analizama nacionalnih ekonomija tretira kao prvorazredni ekonomski resurs, jasno je da je emigracija najobrazovanijeg stanovništva nenadoknadiv gubitak za Republiku Srbiju. Ekonomska migracija se u prošlosti razlikovala od današnje, jer su se iseljavali nekvalifikovani radnici koji nisu mogli da nađu zaposlenje na domaćem tržištu rada. Država je imala korist od tih emigranata, jer su oni slali novčane doznake članovima svojih porodica u zemlji, a oni sami su bili čvrsto povezani sa maticom.

Kao posledica pada fertiliteta, produženja trajanja života, kao i emigracije mladih, prosečna starost u Republici Srbiji iznosi 43 godine, što državu svrstava među one sa najstarijim stanovništvom u svetu. Kontinuiran je proces opadanja učešća mladih, uz istovremeno povećanje udela starih lica u ukupnoj populaciji. Broj stanovništva starijeg od 65 godina je 2018. godine iznosio 1.408.336 lica ili 20% njegovog ukupnog broja, što je više u odnosu na broj mladog stanovništva (0–14 godina) od 1.000.596 lica ili 14% ukupnog stanovništva16. Uz nastavak procesa opadanja učešća mladih, uz istovremeno povećanje udela starih lica, XXI vek će predstavljati vek starih i vek intenzivnog odvijanja procesa starenja, što će ujedno biti jedan od najvećih izazova za sveukupni razvoj kako Republike Srbije, tako i sveta u celini. Usled intenzivnog procesa starenja, značajan udeo bruto nacionalnog dohotka će se izdvajati za penzioni sistem i sistem socijalne zaštite, što će biti veoma značajno pitanje za državu koja se još uvek nalazi u tranziciji društveno-ekonomskog sistema.

Prema izveštaju Svetske banke iz 2019. godine ekonomska situacija u Republici Srbiji je dobra u smislu da postoji privredni rast poslednjih godina, budžetski prihodi rastu i dobri su podaci o zaposlenosti. Uprkos zapaženim stopama ekonomskog rasta, privreda je još uvek u procesu tranzicije i ekonomskog restrukturiranja, što je posledica nepovoljnih događaja u poslednjih nekoliko decenija. Dinamičan, zasnovan na znanju i inovacijama, održiv i inkluzivan privredni rast, nameće se kao imperativ ekonomske politike Republike Srbije, koja će doprineti podizanju konkurentnosti privrede i time privlačiti kadrove.

Važno je napomenuti i da se Evropski kontinent, ali i celokupan razvijeni svet, suočavaju sa krupnim demografskim promenama, koje se ogledaju u fenomenu nedovoljnog rađanja, smanjenju radnog kontigenta i starenju stanovništva. Prisutni su nedostaci kvalifikovane radne snage sa značajnim nedostacima veština u određenim sektorima (posebno inženjerstvo, informatička tehnologija – IT i zdravstvena zaštita), što negativno utiče na produktivnost rada, a time i na ekonomski rast. Na taj način, sve veća globalna konkurencija za privlačenje veština i talenata utiče na tržišta rada u mnogim državama članicama Evropske unije, pa predstavlja jedan od odlučujućih faktora i za ekonomski prosperitet Republike Srbije u godinama koje dolaze. Primarni strateški razvojni cilj Republike Srbije je održiv i dinamičan razvoj industrije koja može da se uklopi u jedinstveno tržište Evropske unije i izdrži konkurentski pritisak njenih članica. Održiv privredni rast i makroekonomska stabilnost nisu mogući bez stabilnog rasta industrije, njenog dominantnog uticaja na izvoz, a time i na platni bilans. Dakle, Republici Srbiji kao kandidatu za prijem u članstvo Evropske unije, potrebna je dobro vođena ekonomska politika da bi ostvarila održiv i inkluzivan rast.

Upravljanje migracijama je neraskidivo povezano sa pitanjima ekonomskog i socijalnog razvoja ‒ naročito sa radom i aspektima politike stanovništva, sa ljudskim pravima, pitanjima bezbednosti i sa regionalnom i međuregionalnom saradnjom. Sposobnost efikasnog rešavanja pitanja vezanih za upravljanje migracijama postalo je temelj za odgovorno državno upravljanje i za međunarodne odnose17. U stanju demografske fragilnosti, u kakvom je Republika Srbija, fenomen ekonomskih migracija mora biti analiziran u cilju donošenja multisektorskih, multidimenzionalnih i transferzalnih politika. Ova nova realnost zahteva unapređene međudržavne, regionalne i međuinstitucionalne mere i mehanizme upravljanja ovim fenomenom.

Pitanje ekonomskih migracija je pitanje opšteg interesa za Republiku Srbiju i ono predstavlja kako ekonomski, tako i socijalni izazov. Zbog toga se javila potreba da se državni organi, institucije, naučna i stručna javnost uključi u razmatranje ovog kompleksnog pitanja. U skladu sa Zakonom o ministarstvima („Službeni glasnik RS”, br. 44/14, 14/15, 54/15, 96/215 – dr. zakon i 62/17), Ministarstvo za rad, zapošljavanje, boračka i socijalna pitanja (u daljem tekstu: Ministarstvo) je, između ostalog, nadležno za predlaganje i praćenje sprovođenja strategije u oblasti migracija na tržištu rada. U sveobuhvatnoj komparativnoj analizi stanja i kretanja na tržištu rada Republike Srbije, sa situacijom u regionu i tendencijama u svetu, a imajući u vidu projekcije relevantnih međunarodnih institucija o populacionim trendovima, posebno na Evropskom ekonomskom prostoru, Vlada i Ministarstvo su pokazali odlučnost u naporima da državna administracija posveti punu pažnju oblasti ekonomskih migracija.

U skladu sa tim je odlukom Vlade 31. januara 2019. godine formirano Koordinaciono telo za praćenje tokova iz oblasti ekonomskih migracija u Republici Srbiji (u daljem tekstu: Koordinaciono telo) i Stručna grupa („Službeni glasnik RS”, br. 6/19, 74/19 i 86/19). Osnov rada Koordinacionog tela predstavlja sagledavanje stanja u oblasti ekonomskih migracija i pronalaženje rešenja za unapređenje ove oblasti, s ciljem prevencije daljeg odlaska građana Republike Srbije u inostranstvo i podsticanja povratka stručnjaka iz dijaspore, kao i stvaranja poslovnog i privrednog ambijenta za dolazak stranih studenata i stručnjaka. U delokrugu rada Koordinacionog tela je i predlaganje novih rešenja u smislu unapređenja propisa iz oblasti ekonomskih migracija, što predstavlja upravo Strategija o ekonomskim migracijama, kao važan strateški dokument javne politike Republike Srbije, koji se donosi prvi put.

Preduslov za uspešno upravljanje ekonomskim migracijama jeste formulisanje jasne i koherentne strategije, stvaranje pravnog i institucionalnog okvira za implementaciju, dosledno i sveobuhvatno sprovođenje mera i aktivnosti i obezbeđivanje efikasne koordinacije između svih uključenih aktera. Kreiranje ovakvog dokumenta je uslovljeno težnjom da se prepoznaju potrebe ekonomskih migranata, a uz to, kao strateški prioritet, nastavljanje procesa EU integracija usklađivanjem zakonodavnog i administrativnog okvira Republike Srbije sa standardima Evropske unije. S obzirom na veliki značaj migracija, koje su podstaknute ekonomskim razlozima, unapređivanje upravljanja legalnim migracionim tokovima bi dovelo do transformacije i razvoja ovog vida prostorne mobilnosti u pozitivan ekonomski faktor.

Dokument je izrađen na osnovu detaljne analize podataka pribavljenih od strane nadležnih organa, zainteresovanih strana i mišljenja organizacija civilnog društva, kao i korišćenjem drugih dostupnih izvora, kao i na osnovu eh-ante analize efekata u oblasti spoljnih migracija. U planu je i izrada Akcionog plana posredstvom kojeg će biti planirano ostvarivanje ciljeva Strategije, odnosno u kojem će se razraditi mere i aktivnosti koje treba da posluže realizaciji opštih i posebnih ciljeva, sa svrhom usporavanja odlaska radno aktivnog stanovništva u inostranstvo, unapređenja privrednog ambijenta i privlačenja domaćih i stranih investitora, kao i stranih studenata. Usvajanje Akcionog plana kao instrumenta Strategije biće u pravcu praćenja realizacije strateških mera u odnosu na nadležnost zaduženih resora, što će obezbediti da nadležni organi imaju pregled mera i aktivnosti za koje su odgovorni ili učestvuju u njihovom sprovođenju.

U okviru izrade Polaznih osnova u oblasti spoljnih migracija, 21. novembra 2019. godine, održani su sastanci sa zainteresovanim stranama, kao i Okrugli sto na temu „Emigracija radne snage”, u saradnji sa Sekretarijatom Jadransko-jonske inicijative, a uz podršku Ministarstva spoljnih poslova, na kome su prisustvovali predstavnici Koordinacionog tela, međunarodnih organizacija, Evropske komisije i državnih organa Republike Srbije i drugih zemalja, na kome je predstavljen koncept eh-ante analize efekata. Predmet diskusije bili su struktura, sadržaj i pravci delovanja novog strateškog dokumenta, kao i planiranje pripremnih koraka u njegovoj izradi. Svrha donošenja ex ante analize efekata je bila da se analizira postojeće i izvrši projekcija željenog stanja, na osnovu čega bi se identifikovale promene koje treba ostvariti, kao i uslovi za njihovo ostvarenje i uzročno-posledične veze između njih. Razmatrana su i pitanja upravljanja ekonomskim migracijama, jedinstveni sistem prikupljanja i razmene podataka u oblasti ekonomskih migracija, pitanja jačanja kapaciteta za smanjenje obima iseljavanja visokostručnih i visokoobrazovanih kadrova, kao i pitanja jačanja kapaciteta države za privlačenje kadrova iz inostranstva, pre svega iz dijaspore. Naglašen je značaj prenošenja znanja kroz povratak stručnjaka, oblikovanje stručne obuke i regulativa na tržištu rada, kao i razvoj privatnog sektora.

Polazna premisa prilikom donošenja dokumenata javnih politika usmerenih na upravljanje migracijama jeste da su migracije uzrok i posledica globalizacije, ali njeni efekti na zemlje porekla migranata, u konkretnom slučaju na Republiku Srbiju, zavise u velikoj meri od unutrašnjih činilaca u tim zemljama, institucionalnih kapaciteta i posvećenosti praćenja i proučavanja ovog fenomena. Iz tog razloga Strategija treba da sadrži skup ciljeva i mera kojima Vlada interveniše kako bi u oblasti ljudskih resursa mogla da održi odgovarajući balans i stvori uslove za neophodnu stabilnost i potrebnu mobilnost radne snage. Svrha jednog ovakvog strateškog dokumenta jeste, kako je istakao i Antonio Gutereš, generalni sekretar Ujedinjenih nacija, učiniti migracije korisnim za sve.

–––––––––––––––

7 United Nations (2013). World Population Policies 2013. Department of Population and Social Affairs. Population Division, New York.

8 International Organization for Migration (2010). World Migration Report 2010 — The Future of Migration: Building Capacities for Change. Geneva, pp. 45, 57, 67.

9 Poleti, D. (2013). Savremene radne migracije u evropskom kontekstu – ekonomski i politički aspekti. Sociologija, Vol. LV, No 2, Beograd.

10 Rašević, M. (2016). Migracije i razvoj u Srbiji. Međunarodna organizacija za migracije (IOM), Beograd.

11 Šantić., D. (2018). Izazovi u populacionoj politici prema migracijama u uslovima neravnomernog prostornog razmeštaja stanovništva u Srbiji. Zbornik Matice Srpske za društvene nauke, 167(3), Novi Sad, 651–662.

12 Rašević, M. (2017). The Migration Issue in Key National Strategies. Institute for Sociological Research, Faculty of Philosophy University of Belgrade, Serbian Sociological Society, Belgrade, 135–150.

13 Na teritoriji AP Kosovo i Metohija popis nije sproveden jer za to nisu postojali uslovi, a u dve opštine na jugu Srbije, Preševo i Bujanovac, popis stanovništva je bio bojkotovan od strane albanskog stanovništva.

14 https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/

15 World Bank Group, Knomad (2019). Migration and Remittances, Recent developments and Outlook. Migration and Development, Brief 31, April.

16 https://www.stat.gov.rs/

17 Harns, C. (2011). Issues and models in technical cooperation with government on migration policy and practice. Migration Policy Practice, 1 (1),

3. METODOLOŠKE NAPOMENE

Metodologija izrade ovog dokumenta sastojala se iz korišćenja primarnih i sekundarnih izvora podataka, kao i SWOT analize, koja je jedna od najzastupljenijih tehnika strateškog menadžmenta. Za odgovarajuću analizu stanja i projekcija za budućnost od najveće važnosti su pouzdani i kvalitetni podaci o tretiranoj problematici, jer se samo na taj način može doći do kvalitetnih zaključaka i odgovarajućih mera i preporuka. Takođe, neophodno je izvršiti i procenu uspešnosti implementacije već uvedenih regulatornih mera, a za komparativnu analizu i kratak osvrt na inostrane primere dobre prakse. Analiza strateškog okvira je urađena u odnosu na nosioce i rezultate strategija, period na koji se odnose, pitanja koja obrađuju i način implementacije. Analiza normativnog okvira izvršena je mapiranjem ključnih oblasti značajnih za upravljanje ekonomskim migracijama, te postojećih pravnih akata koja se odnose na pomenutu oblast. Budući da desk istraživanje predstavlja metod prikupljanja sekundarnih izvora podataka, neophodno je bilo izvršiti selekciju i organizovanje dostupnih podataka, te je primenjen princip racionalnosti, koji zahteva korišćenje smislenih i svrsishodnih podataka.

Predlagači dokumenata javnih politika dužni su da tokom izrade planskog dokumenta, tj. tokom sprovođenja ex-ante analize efekata, sprovedu konsultacije sa predstavnicima svih ciljnih grupa i ostalih zainteresovanih strana „koristeći primerenu tehniku konsultacija”18. Metod konsultacija prilagođen je problemima koji se analiziraju, raspoloživom vremenu i dostupnosti potencijalnih učesnika konsultacije. Korišćenje nabrojanih metoda i tehnika omogućilo je poređenje nalaza dobijenih iz različitih izvora, po različitim kriterijumima.

Prilikom izrade Strategije korišćeni su podaci Popisa stanovništva i vitalne statistike, čiji je izvor Republički zavod za statistiku (RZS) i podaci Migracionog profila, koji izrađuje Komesarijat za izbeglice i migracije (KIRS). Pored toga, korišćeni su relevantni izveštaji, rezultati projekata, demografski, ekonomski i drugi izvori i literatura. Treba istaći da su podaci za Republiku Srbiju iskazani bez podataka za AP Kosovo i Metohiju. U delu studije koji tretira migracioni fenomen u nacionalnim i sektorskim strategijama, izvršen je pregled svih relevantnih dokumenata Vlade, koji se direktno, ili jednim svojim segmentom, odnose na oblast regulisanja ekonomskih migracija.

Brojni su metodološki izazovi vezani za prikupljanje podataka o spoljnim migracijama. Podaci o broju iseljenih visokostručnih kadrova Republike Srbije, njihovoj mobilnosti – geografskoj i profesionalnoj su veoma oskudni. Zbog usklađivanja sa međunarodnim standardima i pravnim tekovinama Evropske unije, podaci statistike o spoljnoj migraciji se od 2002. godine obrađuju prema novoj metodologiji. U Popisu stanovništva 2002. godine prvi put se pri definisanju ukupnog stanovništva primenjuje koncept stalnog, odnosno uobičajenog mesta stanovanja i uvodi se period od jedne godine i duže kao osnovni kriterijum za uključivanje ili isključivanje osobe iz ukupnog stanovništva. U Popisu stanovništva 2011. godine se takođe primenjuje koncept uobičajenog mesta stanovanja i po prvi put se uvodi i namera odsutnosti/prisutnosti kao dodatni kriterijum za isključivanje osobe iz ukupnog stanovništva. S obzirom na mali obuhvat nacionalne statistike o broju lica u inostranstvu, neophodno je koristiti statističke podatke država krajnjih destinacija migranata. Statistike imigracionih zemalja evidentiraju migrante prema državi rođenja ili prema državljanstvu koje poseduju u vreme imigracije. Kada je reč o građanima Republike Srbije u dijaspori, njihovom broju i osnovnim karakteristikama, situacija je veoma složena. Jedan od problema je i što je Republika Srbija u poslednje dve decenije promenila nekoliko puta svoj državni status, što je dovelo do problema u stranim imigracionim statistikama, budući da su građani posedovali lična dokumenta izdata u različitim periodima i različitim državama. Takođe, u Republici Srbiji ne postoji registar stanovništva na osnovu kojeg bi bilo moguće utvrditi pouzdan broj uobičajenog (stalnog) stanovništva, kao i useljenih i iseljenih lica, kako u unutrašnjim preseljavanjima, tako i u spoljnim migracijama. Evidenciju prebivališta i boravišta građana vodi Ministarstvo unutrašnjih poslova, a podatke preuzima Republički zavod za statistiku, ali su podaci nedovoljno precizni da bi se dobio pouzdan pokazatelj neto migracija.

S obzirom na metodološka ograničenja, sve iznete zaključke koji se zasnivaju na statističkim podacima treba uzeti, pre svega, kao ilustrativnu aproksimaciju trendova, a nikako kao precizne pokazatelje, pre svega o broju iseljenih, ali i lica koja su učestvovala u unutrašnjim preseljavanjima.

–––––––––––––––

18 Član 11. Uredbe o metodologiji upravljanja javnim politikama, analizi efekata javnih politika i propisa i sadržaju pojedinačnih dokumenata javnih politika („Službeni glasnik RS”, broj 8/19)

II. PLANSKI DOKUMENTI I NORMATIVNI OKVIR

Republika Srbija je izradila i usvojila niz zakona i podzakonskih akata, strategija, akcionih planova, stvarajući pravni okvir koji direktno ili indirektno reguliše pitanja migracija na nacionalnom nivou. Nacionalno zakonodavstvo je delimično usklađeno sa zakonodavstvom Evropske unije u oblasti migracija i azila, što je ključni element za sprovođenje zajedničkih politika u oblasti migracija i efikasnog upravljanja. Potpisan je ili ratifikovan i niz međunarodnih sporazuma, od kojih se izdvajaju bilateralni sporazumi o readmisiji, o privremenom zapošljavanju u inostranstvu, o socijalnoj sigurnosti, stvarajući na taj način pravni okvir za upravljanje migracionim kretanjima19. Međunarodna organizacija za migracije utvrdila je indikatore20 kako bi države članice mogle da usmere upravljanje u ključnim domenima javnih politika. Opšta ocena ove organizacije jeste da je ova oblast u pravnom smislu dobro uređena i da Republika Srbija poseduje dobar potencijal za njen dalji razvoj21.

Mapu puta Evropske unije, za izradu sveobuhvatne strategije za upravljanje migracijama u Republici Srbiji, izradila je Međunarodna organizacija za migracije na zahtev Komesarijata za izbeglice i migracije, a u cilju izrade migracione strategije i akcionog plana za Republiku Srbiju. Ova strategija i akcioni plan predstavljaju ključni faktor za unapređenje upravljanja mnogim izazovima u oblasti migracija sa kojima se Republika Srbija suočava kao i za zadovoljavanje kriterijuma koji su vodili ka liberalizaciji viznog režima. Najveći prioritet u oblasti migracija je sprovođenje Mape puta Evropske unije za liberalizaciju viznog režima sa Republikom Srbijom iz maja 2008. godine, koji je usledio posle uspešnog zaključivanja i ratifikacije Sporazuma između Republike Srbije i Evropske zajednice o olakšanoj proceduri za izdavanje viza u novembru 2007. godine, kao i stupanje na snagu Sporazuma između Republike Srbije i Evropske zajednice o readmisiji lica koja nezakonito borave u januaru 2008. godine, koji je ubrzo zatim doveo do dijaloga o viznom režimu sa Republikom Srbijom (zajedno sa ostalim državama zapadnog Balkana). Mapa puta predviđa postepen proces liberalizacije viznog režima u zamenu za dobro definisan napredak u oblasti bezbednosti dokumenata, iregularnih migracija, javnog reda i bezbednosti, pitanja spoljnih poslova povezanih sa kretanjem lica, kao i efektivnu primenu Sporazuma o readmisiji i viznim olakšicama. Između ostalog to je zahtevalo i uvođenje biometrijskih putnih isprava, novih zakonskih propisa i infrastrukture u oblasti upravljanja granicama, usvajanje i sprovođenje Zakona o azilu, kao i ulasku, kretanju i boravku stranih državljana, Nacionalnu strategiju za integraciju povratnika, kao i mehanizam za praćenje migracionih tokova.

Identična pitanja o merama i promenama pravne regulative reflektuju se takođe i u Sporazumu o stabilizaciji i pridruživanju Republike Srbije sa Evropskom unijom koji je potpisan 2008. godine. Ovim sporazumom je preuzeto sprovođenje obaveza usklađivanja zakonodavstva u svim oblastima, uključujući i oblasti Pravda, sloboda, bezbednost za čiju implementaciju je definisan Akcioni plan za Pregovaračko poglavlje 24 za prijem u članstvo Evropske unije. Jedan od bitnijih strateških dokumenata Vlade je i Nacionalni program za integraciju Republike Srbije u Evropsku uniju koji, između ostalog, sadrži pregled planiranih zakonodavnih i drugih aktivnosti u oblasti upravljanja migracijama, viznoj politici i azilu, kao i o Programu ekonomskih reformi za period od 2020. do 2022. godine. Ovaj program definiše kao strukturnu reformu stvaranje uslova za praćenje, podsticanje i podršku cirkularnim migracijama.

2.1. Nacionalni normativni okvir

Imajući u vidu karakter izazova sa kojima se Republika Srbija suočava i ciljeve koje želi postići, posebnu pažnju treba obratiti na veliki broj zakonodavnih dokumenata koji na direktan ili indirektan način uređuju oblast upravljanja migracijama, sa posebnim naglaskom na ostvarivanje ciljeva iz oblasti ekonomskih migracija.

Ustav Republike Srbije je najviši pravni akt kojim je propisano da je Republika Srbija država srpskog naroda i svih građana koji u njoj žive, zasnovana na vladavini prava i socijalnoj pravdi, načelima građanske demokratije, ljudskim i manjinskim pravima i slobodama i pripadnosti evropskim principima i vrednostima. Ustav između ostalog obezbeđuje osnovna ljudska prava i slobode, kao što su zabrana diskriminacije, zaštita ljudskih i manjinskih prava i sloboda, dostojanstvo i slobodan razvoj ličnosti, pravo na život, pravo na slobodu i bezbednost, slobodu kretanja, pravo na rad, pravo na pravnu pomoć, zdravstvenu zaštitu, socijalnu zaštitu. Kao osnovni pravni akt Republike Srbije, daje osnovu za zakonodavno uređenje različitih oblasti, a zakoni kojima se detaljno uređuju pojedinačne oblasti moraju biti usklađeni sa principima propisanim ovim pravnim aktom.

–––––––––––––––

19 ILO Migration for Employment Convention (Revised). 1949 (No. 97) (ratified 2000); Convention relating to the Status of Refugees. 1951 (1959); Convention relating to the Status of Stateless Persons. 1954 (2001); Convention on the Reduction of Statelessness. 1961 (2011); ILO Migrant Workers (Supplementary Provisions) Convention. 1975 (No. 143) (2000); Convention on the Rights of the Child (CRC). 1989 (1991); International Convention on the Protection of the Rights of All Migrant Workers and Members of Their Families (ICRMW). 1990 (2004. potpisana ali nije ratifikovana).

20 The Migration Governance Indicators (MGI).

21 IOM, Migration Governance Profile: Republic of Serbia, May 2018.

2.1.1. Zakoni

S obzirom na to da su pregovori za prijem Republike Srbije u članstvo Evropske unije prioritet za državu, tokom proteklih nekoliko godina, Vlada je izradila zakone na putu ka usklađivanju nacionalnog zakonodavstva sa pravnim tekovinama Evropske unije: Zakon o upravljanju migracijama („Službeni glasnik RS”, broj 107/12), Zakon o strancima („Službeni glasnik RS”, br. 24/18 i 31/19), Zakon o graničnoj kontroli („Službeni glasnik RS”, broj 24/18) i Zakon o azilu i privremenoj zaštiti („Službeni glasnik RS”, broj 24/18). Oblast migracija uređena je i Zakonom o zapošljavanju stranaca („Službeni glasnik RS”, br. 128/14, 113/17, 50/18 i 31/19).

Jedan od ključnih zakona u ovoj oblasti je Zakon o upravljanju migracijama („Službeni glasnik RS”, broj 107/12) koji definiše različite oblike migracija i nadležnosti i procedure za njihovo regulisanje. Usvajanjem zakona uspostavljen je koordinisani sistem za upravljanje migracijama, definisana su načela, kao i državni organ nadležan za upravljanje migracijama i jedinstveni sistem prikupljanja i razmene podataka u ovoj oblasti. Takođe, zakon predviđa i predlaganja i preduzimanja mera za sprovođenje migracione politike. Upravljanje migracijama treba da doprinese ravnomernom i planskom ekonomskom razvoju Republike Srbije, uvažavajući strategije i politike ekonomskog razvoja i ekonomskih odnosa sa inostranstvom, mere aktivne politike zapošljavanja, populacione politike i politike u oblasti nauke i obrazovanja, uz jačanje veza sa dijasporom i integracijom lica kojima je priznato pravo na utočište i reintegracijom povratnika po osnovu sporazuma o readmisiji.

Zakon o dijaspori i Srbima u regionu („Službeni glasnik RS”, broj 88/09) je prvi sistemski zakon o odnosima između matične države i dijaspore, kao i matične države i Srba u regionu i kao takav, predstavlja normativnu bazu za vođenje dugoročne politike prema našim iseljenicima. Predstavlja sveobuhvatan pravni akt koji otvara široke mogućnosti saradnje dijaspore, Srba u regionu i matice, institucionalizaciju te saradnje i daje okvir za artikulaciju interesa dijaspore i Srba u regionu u odnosu na maticu, što sve doprinosi promociji Republike Srbije i afirmaciji njenih državnih i nacionalnih interesa. Dokumentom se uređuju način očuvanja, jačanja i ostvarivanja veza dijaspore i Srba u regionu sa matičnom državom, nadležnost i međusobni odnos organa Republike Srbije u obavljanju poslova u oblasti odnosa sa dijasporom i Srbima u regionu. Institucionalizacija te saradnje odvija se kroz formiranje Skupštine dijaspore i Srba u regionu i pripadajućih saveta, i osnivanje Saveta za odnose sa Srbima u regionu i Saveta za dijasporu izraz su spremnosti Republike Srbije da sa dijasporom i Srbima u regionu značajno unapredi saradnju i poveća pomoć i uticaj u obostranom interesu. Evidentiranje organizacija u dijaspori i organizacija Srba u regionu otvara veće mogućnosti za zaštitu interesa Republike Srbije, njenih državljana i pravnih lica u inostranstvu u saradnji sa ministarstvima i institucijama nadležnim za odnose sa dijasporom za preduzimanje mera radi unapređenja odnosa sa iseljenicima u inostranstvu. Cilj je razvijanje svih oblika saradnje koji su u zajedničkom interesu razvoja sveukupnih odnosa naših naroda i država, gde naša dijaspora treba i može da predstavlja taj značajni „most saradnje”.

Zakon o strancima („Službeni glasnik RS”, br. 24/18 i 31/19) uređuje uslove za ulazak, kretanje, boravak i vraćanje stranaca, kao i nadležnost i poslove organa državne uprave Republike Srbije, u vezi sa ulaskom, kretanjem, boravkom stranaca na teritoriji Republike Srbije i njihovim vraćanjem iz Republike Srbije. Takođe, zakonom se uređuju i uslovi izdavanja dozvole privremenog boravka stranog državljanina u Republici Srbiji, koji namerava da boravi u Republici Srbiji duže od 90 dana, između ostalog, po osnovu zapošljavanja, studiranja, stručne specijalizacije, obuke i prakse, naučno-istraživačkog rada ili druge naučno obrazovne aktivnosti, spajanja porodice i dr.

Zakon o graničnoj kontroli („Službeni glasnik RS”, broj 24/18) uređuje graničnu kontrolu, policijska ovlašćenja u vršenju granične kontrole, kao i saradnju između organa državne uprave koji su nadležni za integrisano upravljanje granicom. U skladu sa ovim zakonom, iregularne migracije su definisane kao svako kretanje stanovništva uz jedne države u drugu, koje nije u skladu sa važećim zakonskim propisima, kao i boravak koji je u suprotnosti sa važećim zakonskim propisima. Takođe, propisano je da prelazak državne granice predstavlja svako kretanje ljudi preko državne granice. Državna granica prelazi se na graničnom prelazu sa važećom putnom ispravom ili drugom ispravom propisanom za prelazak državne granice, u radno vreme graničnog prelaza i u skladu sa međunarodnim ugovorom.

Zakon o zapošljavanju stranaca („Službeni glasnik RS”, br. 128/14, 113/17, 50/18 i 31/19) uređuje uslove i postupke za zapošljavanje stranaca u Republici Srbiji i druga pitanja od značaja za zapošljavanje i rad stranaca u Republici Srbiji. Stranac se zapošljava u Republici Srbiji ako su ispunjeni uslovi utvrđeni zakonom, odnosno potvrđenim međunarodnim ugovorom. Stranac koji se zapošljava u Republici Srbiji u skladu sa ovim zakonom, ima jednaka prava i obaveze u pogledu rada, zapošljavanja i samozapošljavanja kao i njeni državljani, ako su ispunjeni uslovi u skladu sa zakonom. Pravo na slobodan pristup tržištu rada, odnosno na zapošljavanje, samozapošljavanje i ostvarivanje prava za slučaj nezaposlenosti, osim ako međunarodnim ugovorom koji obavezuje Republiku Srbiju nije utvrđeno drugačije, imaju državljani Evropske unije i članovi porodice državljana Evropske unije koji nisu državljani Evropske unije i imaju odobrenje za privremeni boravak za članove porodice ili stalno nastanjenje u tim državama kojim dokazuju svoje pravo na slobodan pristup tržištu rada22. Zapošljavanje stranca ostvaruje se pod uslovom da poseduje vizu za duži boravak po osnovu zapošljavanja, odobrenje za privremeni boravak ili stalno nastanjenje i dozvolu za rad, ako ovim zakonom nije drugačije utvrđeno. Zakon o radu („Službeni glasnik RS”, br. 24/05, 61/05, 54/09, 32/13, 75/14, 13/07 – US, 113/17 i 95/18 – autentično tumačenje) sadrži opšte odredbe kojima se kažnjava zapošljavanje suprotno odredbama zakona. S druge strane, Zakon o zapošljavanju stranaca predviđa prekršajnu odgovornost poslodavca, ali ne i krivičnu, u slučaju zapošljavanja migranata koji su na ilegalan način ušli u Republiku Srbiju.

Zakon o zapošljavanju i osiguranju za slučaj nezaposlenosti („Službeni glasnik RS”, br. 36/09, 88/10, 38/15, 113/17 – dr. zakon i 113/17) se zasniva na načelima zabrane diskriminacije, u skladu sa zakonom, nepristrasnosti pri obavljanju poslova zapošljavanja, rodne ravnopravnosti, afirmativne akcije usmerene prema teže zapošljivim nezaposlenim licima, slobode u izboru zanimanja i radnog mesta, besplatnosti obavljanja poslova zapošljavanja prema nezaposlenim licima. Poslovi zapošljavanja, u smislu ovog zakona se odnose na obaveštavanje o mogućnostima i uslovima za zapošljavanje, posredovanje u zapošljavanju u zemlji i inostranstvu, profesionalna orijentacija i savetovanje o planiranju karijere, sprovođenje mera aktivne politike zapošljavanja, izdavanje dozvole za rad strancu i licu bez državljanstva, u skladu sa zakonom. Nosioci poslova zapošljavanja su Nacionalna služba za zapošljavanje i agencije za zapošljavanje.

Zakon o uslovima za upućivanje zaposlenih na privremeni rad u inostranstvo i o njihovoj zaštiti („Službeni glasnik RS”, br. 91/15 i 50/18) uređuje na sveobuhvatan način prava zaposlenih koji se upućuju na privremeni rad u inostranstvo, zaštitu zaposlenih na privremenom radu u inostranstvu, uslove, postupak i obaveze poslodavca u vezi sa upućivanjem zaposlenih na privremeni rad u inostranstvo, saradnju organa i organizacija koje obavljaju poslove državne uprave u vezi sa zaštitom prava zaposlenih na privremenom radu u inostranstvu i nadzor nad primenom ovog zakona. Ovaj zakon se primenjuje na poslodavce koji upućuju zaposlene na privremeni rad u inostranstvo zbog: 1) rada u okviru izvođenja investicionih i drugih radova i pružanja usluga, na osnovu ugovora o poslovnoj saradnji, odnosno drugog odgovarajućeg osnova; 2) rada ili stručnog osposobljavanja i usavršavanja za potrebe poslodavca u poslovnim jedinicama poslodavca u inostranstvu, na osnovu akta o upućivanju ili drugog odgovarajućeg osnova; 3) rada ili stručnog osposobljavanja i usavršavanja za potrebe poslodavca u okviru međukompanijskog kretanja po osnovu pozivnog pisma, politike međukompanijskog kretanja ili drugog odgovarajućeg osnova. Takođe, upućivanje zaposlenih na privremeni rad u inostranstvo ima važnu ulogu u porastu poslovanja i kreiranju poslovnih mogućnosti i kao takvo predstavlja značajan izvor dodatnih deviznih prihoda za zemlje koje upućuju zaposlene.

Zakon o osnovnom obrazovanju i vaspitanju („Službeni glasnik RS”, br. 55/13, 101/17, 27/18 ‒ dr. zakon i 10/19), Zakon o srednjem obrazovanju i vaspitanju („Službeni glasnik RSˮ, br. 55/13, 101/17, 27/18 – dr. zakon i 6/20) i Zakon o visokom obrazovanju („Službeni glasnik RSˮ, br. 88/17, 27/18 – dr. zakon, 73/18, 67/19 i 6/20) uređuje pitanja od značaja za obrazovanje državljana Republike Srbije u inostranstvu i stranih državljana i lica bez državljanstva u Republici Srbiji. Zakonom o osnovama sistema obrazovanja i vaspitanja („Službeni glasnik RS” br. 88/17, 27/18 – dr. zakoni, 10/19 i 6/20) uređuju se osnove sistema predškolskog, osnovnog i srednjeg obrazovanja i vaspitanja i obrazovanja odraslih. Strani državljanin, lice bez državljanstva i lice tražilac državljanstva ima pravo na obrazovanje i vaspitanje pod istim uslovima i na način propisan za državljane Republike Srbije.

Zakonom o prebivalištu i boravištu građana („Službeni glasnik RS”, broj 87/11) uređuje se prijavljivanje i odjavljivanje prebivališta i boravišta, prijavljivanje privremenog boravka u inostranstvu, nadležnost i način vođenja odgovarajućih evidencija. Građani koji odu u inostranstvo s namerom da neprekidno borave u inostranstvu ne duže od 90 dana, a svoj boravak produže, dužni su da privremeni boravak u inostranstvu duži od 90 dana prijave nadležnom organu, preko diplomatsko-konzularnog predstavništva. Podnosiocu prijave privremenog boravka u inostranstvu i povratka iz inostranstva izdaje se odgovarajuća potvrda.

Pored navedenih zakonskih rešenja, postoji i niz međudržavnih sporazuma o regulisanju radnih migracija sa zemljama destinacija naših državljana. Republika Srbija je usvojila više međunarodnih konvencija koje se tiču ove sfere migracija. Međunarodna saradnja u oblasti radnih migracija ima za cilj promovisanje legalnih migracionih tokova, na osnovu pune informisanosti i obezbeđivanja socijalne zaštite radnika migranata što je jedan od faktora donošenja odluke o iseljavanju iz mesta porekla.

–––––––––––––––

22 Odredbe počinju sa primenom od dana kada Republika Srbija postane punopravna članica Evropske unije. Pod članovima porodice državljana Evropske unije smatraju se: 1) supružnici u braku ili van braka državljana Evropske unije, u skladu sa zakonom; 2) direktni potomci državljana Evropske unije mlađi od 21 godine života ili direktni potomci njegovog supružnika u braku ili van braka, mlađi od 21 godine života; 3) usvojena deca mlađa od 21 godine života ili pastorci državljana Evropske unije ili njegovog supružnika u braku ili van braka, mlađi od 21 godine života; 4) lica iz tač. 2) i 3) ovog stava starija od 21 godine života koja nisu u stanju da se samostalno izdržavaju, odnosno koje je dužan da izdržava državljanin Evropske unije ili njegov supružnik u braku ili van braka; 5) direktni preci državljana Evropske unije ili direktni preci njegovog supružnika u braku ili van braka, koje je državljanin Evropske unije ili njegov supružnik u braku ili van braka dužan da izdržava.

2.1.2. Strategije

U identifikaciji važećih dokumenata javne politike u daljem tekstu navedene su i analizirane strategije Vlade koje se direktno ili posredno odnose na oblast upravljanja migracijama, odnosno na osnovu kojih se formira migraciona politika države.

Strategija za upravljanje migracijama („Službeni glasnik RS”, broj 59/09) i Akcioni plan iz 2011. godine je krovni dokument koji je prethodio izradi istoimenog zakona. Upravljanje migracijama podrazumeva uređen sistem koji sačinjavaju jasna migraciona politika i plansko i organizovano upravljanje migracionim tokovima, uz odgovarajući doprinos regulisanju migracija na regionalnom i globalnom nivou. Plansko i organizovano upravljanje migracijama podrazumeva praćenje spoljnih i unutrašnjih migracionih kretanja i sprovođenje aktivnosti koje će dovesti do podsticanja regularnih i suzbijanja iregularnih migracija. Osnovni elementi sistema upravljanja migracijama su politika viza, integrisano upravljanje granicom, regulisan boravak stranaca, mehanizmi za integraciju migranata u društvo, ukupna zaštita državljana koji se nalaze na radu i boravku u inostranstvu, kao i aktivna politika zapošljavanja.

Strategija očuvanja i jačanja odnosa matične države i dijaspore i matične države i Srba u regionu („Službeni glasnik RS”, br. 4/11 i 14/11) je imala za cilj uspostavljanje kontinuiteta u očuvanju i jačanju odnosa matične države i dijaspore, kao i matične države i Srba u regionu. Odnos prema dijaspori i Srbima u regionu zasnovan je na članu 13. Ustava Republike Srbije, prema kome Republika Srbija štiti prava i interese svojih državljana u inostranstvu i razvija i unapređuje odnose Srba koji žive u inostranstvu sa matičnom državom. Ovom strategijom Republika Srbija nastoji da obezbedi adekvatne materijalne, socijalne i političke uslove za uspešan razvoj i očuvanje srpskog jezika, ćiriličkog pisma, kulture i identiteta naših državljana i sunarodnika koji žive i rade izvan granica Republike Srbije. Svrha je bila i pozicioniranje i definisanje uloge Republike Srbije kao matične države svih njenih državljana koji žive u inostranstvu, Srba u regionu, kao i pripadnika srpskog naroda, iseljenika sa teritorije Republike Srbije i iz regiona i njihovih potomaka. To se može, prema ovoj strategiji ostvariti posredstvom: vraćanja poverenja dijaspore u matičnu državu, poboljšanja položaja dijaspore i Srba u regionu i u stranim zemljama u kojima žive, jačanja svesti u domaćoj javnosti o značaju dijaspore i Srba u regionu i umrežavanja. Ova strategija prepoznaje kao jedan od ključnih problema emigraciju visokoobrazovanog kadra i navodi da ekonomske i kulturne veze pripadnika dijaspore, njihovo znanje i iskustvo rada u zemljama Evropske unije mogu da doprinesu ubrzanju procesa pridruživanju Evropskoj uniji. U poglavlju koje se bavi boljim iskorišćavanjem kapaciteta dijaspore jedna od predviđenih aktivnosti je jačanje naučnog, tehnološkog, kulturnog, prosvetnog, sportskog i drugog razvoja zemlje kroz korišćenje znanja i veština visokoobrazovane radne snage koja je otišla iz zemlje. Ova strategija prepoznaje program cirkulacije stručnjaka kao dobar mehanizam i navodi da je neophodno prvo mapirati broj stručnjaka u inostranstvu i sačiniti adekvatnu bazu podataka.

Strategija reintegracije povratnika po osnovu Sporazuma o readmisiji („Službeni glasnik RS”, broj 15/09), definiše institucionalni okvir, mere, aktivnosti i nosioce aktivnosti za održivu integraciju povratnika. Jedan od opštih ciljeva ove strategije jeste i efikasan i uspešan prihvat i održiva socio-ekonomska reintegracija povratnika po osnovu Sporazuma o readmisiji. Ovom strategijom predviđen je razvoj i uspostavljanje sveobuhvatne baze podataka o povratnicima i njihovim potrebama.

Strategija suprotstavljanja iregularnim migracijama u Republici Srbiji za period od 2009. do 2014, a potom i za period od 2018. do 2020. godine, sa pratećim Akcionim planom („Službeni glasnik RS”, broj 105/18) utvrđuje politiku u oblasti uspostavljanja efikasnog sistema suprotstavljanja iregularnim migracijama, određuje okvire za izradu planova implementacije, definiše uloge i odgovornost državnih subjekata, identifikuje strateške ciljeve i utvrđuje osnovne pravce akcije u procesu uspostavljanja i ostvarivanja dugoročne održivosti i efikasnosti sistema suprotstavljanja iregularnim migracijama. Usvojenom strategijom je na sveobuhvatan način razvijen sistemski odgovor na iregularne migracije sa kojima se suočava Republika Srbija, uz zaštitu bezbednosnih i ekonomskih interesa zemlje i zagarantovana prava migranata. Takođe, sastavni deo strategije čini i odgovor na prelaznu meru Evropske unije koja se odnosi na razvoj ljudskih resursa za rad u oblasti iregularnih migracija.

Nacionalna strategija za mlade za period od 2015. do 2025. godine („Službeni glasnik RSˮ, broj 22/15) i Akcioni plan za period od 2018. do 2020. godine je dokument koji predstavlja sistemska rešenja najznačajnijih pitanja u različitim oblastima života mladih u Republici Srbiji, kao dugoročni plan. Uspešnom realizacijom Nacionalne strategije za mlade unaprediće se zapošljavanje i zaposlenost mladih žena i muškaraca, kvalitet i mogućnosti za sticanje kvalifikacija i razvoj kompetencija i inovativnosti mladih, aktivno učešće mladih oba pola u društvu, zdravlje i blagostanje mladih oba pola, uslovi za razvijanje bezbedonosne kulture mladih, podrška društvenom uključivanju mladih iz kategorija u riziku od socijalne isključenosti, mobilnost, obim međunarodne saradnje mladih i podrška mladim migrantima, sistem informisanja mladih i znanje o mladima i korišćenje i učešće mladih u kreiranju kulturnih sadržaja.

Strategija razvoja zvanične statistike u Republici Srbiji u periodu od 2016. do 2020. godine („Službeni glasnik RSˮ, broj 23/15) je usmerena na harmonizaciju sa standardima i praksom Evropske unije. Praćenje i merenje rezultata ovih aktivnosti, naročito u ekonomskoj sferi, predstavlja u velikoj meri, obavezu zvanične statistike. S obzirom na to da ova obaveza ima trajni karakter i da će izuzetan značaj imati i u periodu koji će uslediti nakon pristupanja Evropskoj uniji, neophodno je da se ulože napori na jačanju i razvoju sistema zvanične statistike. Najvažniji zadatak zvanične statistike jeste da pruži realnu sliku društvenih i ekonomskih kretanja u zemlji, kao i da obezbedi pouzdan osnov donošenju odluka na raznim nivoima, od državne uprave i drugih institucija preko privrednih subjekata, sve do zainteresovanih građana.

Nacionalna strategija zapošljavanja za period 2011–2020. godine („Službeni glasnik RS”, broj 37/11) utvrdila je osnovni cilj politike zapošljavanja, a to je da se u Republici Srbiji do kraja 2020. godine uspostavi efikasan, stabilan i održiv trend rasta zaposlenosti i da se politika zapošljavanja, kao i institucije tržišta rada potpuno usklade sa tekovinama Evropske unije. Osnovni instrument sprovođenja aktivne politike zapošljavanja na godišnjem nivou predstavlja Nacionalni akcioni plan zapošljavanja. Prioriteti politike zapošljavanja u 2019. godini su bili:

– poboljšanje uslova na tržištu rada i unapređenje institucija tržišta rada;

– podsticanje zapošljavanja i uključivanje teže zapošljivih lica na tržište rada i podrška regionalnoj i lokalnoj politici zapošljavanja;

– unapređenje kvaliteta radne snage i ulaganje u ljudski kapital.

Strategija razvoja industrije Republike Srbije od 2011. do 2020. godine („Službeni glasnik RS”, broj 55/11) zamenjuje Strategiju razvoja konkurentnih i inovativnih malih i srednjih preduzeća za period od 2008. do 2013. godine i predstavlja prvi razvojni dokument koji na konzistentan i celovit način definiše osnovne razvojne prioritete industrije Republike Srbije i načine njihovog ostvarivanja u narednoj deceniji. Definiše osnovne ciljeve i strateške pravce industrijskog razvoja Republike Srbije na putu ka izgradnji nove konkurentne industrijske strukture, zasnovane na analizi i realnoj oceni raspoloživih razvojnih prednosti Republike Srbije u kontekstu globalnih kretanja na evropskom i svetskom tržištu i dugoročnih promena u svetskoj tražnji, imajući u vidu direktive Evropske unije.

Strategija za podršku razvoja malih i srednjih preduzeća, preduzetništva i konkurentnosti od 2015. do 2020. godine („Službeni glasnik RS”, broj 35/15) se temelji na činjenici da je preduslov za ostvarivanje održivog društveno-ekonomskog razvoja i uspešan završetak procesa evropskih integracija Republike Srbije razvoj privrede. Dugoročna konkurentnost se mora graditi na privatnoj preduzetničkoj inicijativi, znanju, primeni novih tehnologija i inovativnosti i komplementarna je sa ranije usvojenim dokumentima u ovoj oblasti, pre svega sa unapređenjem poslovnog okruženja, unapređenjem pristupa izvorima finansiranja, kontinuiranim razvojem ljudskih resursa, jačanjem održivosti i konkurentnosti, unapređenjem pristupa novim tržištima i razvojem i promocijom preduzetničkog duha i podsticanjem preduzetništva žena, mladih i socijalnog preduzetništva.

Strategija integrisanog upravljanja granicom u Republici Srbiji 2017–2020 („Službeni glasnik RS”, broj 9/17) i Akcioni plan za sprovođenje doneti su u cilju uspostavljanja neophodnih uslova očuvanja bezbednosti građana, otklanjanja pretnji za državnu granicu, zaštite javnog poretka i bezbednosti Republike Srbije, očuvanja zdravlja i životne sredine, kao i zaštite finansijskih interesa i olakšavanja međunarodne trgovine. Ostvarivanjem navedenih ciljeva, pored Republike Srbije i njenih građana, indirektno se vrši zaštita i građana susednih država u Evropskoj uniji.

Strategija nacionalne bezbednosti („Službeni glasnik RS”, broj 94/19) jeste objektivno stanje zaštićenosti njenih nacionalnih vrednosti i interesa od svih oblika ugrožavanja, te subjektivan osećaj bezbednosti građana Republike Srbije. Predstavlja rezultat uticaja strategijskog okruženja i preduzetih mera i aktivnosti državnih organa i institucija u izvršavanju bezbednosnih funkcija, te delovanja drugih subjekata u svim oblastima društvenog života.

Strategija nacionalne bezbednosti Republike Srbije jeste najviši strateški dokument čijim sprovođenjem se štite nacionalne vrednosti i interesi Republike Srbije od izazova, rizika i pretnji bezbednosti u svim oblastima društvenog života. Njena polazišta su: očuvanje suverenosti i teritorijalne celovitosti, vojna neutralnost, briga o srpskom narodu van granica Republike Srbije, EU integracije i efikasna pravna država.

Strategija nacionalne bezbednosti u potpunosti odražava privrženost Republike Srbije opštim civilizacijskim i moralnim vrednostima, poštovanju svoje državotvorne tradicije, vladavini prava, socijalnoj pravdi, demokratiji, ljudskim i manjinskim pravima i slobodama, ekonomskom napretku, kooperativnoj bezbednosti i svestranoj međunarodnoj saradnji. Opredeljenja iskazana u ovom dokumentu naročito izražavaju spremnost Republike Srbije za aktivno učešće u procesima saradnje i zajedničkog delovanja sa drugim državama i subjektima međunarodnih odnosa u izgradnji i unapređenju nacionalne, regionalne i globalne bezbednosti.

Strategija razvoja obrazovanja u Srbiji do 2020. godine („Službeni glasnik RS”, broj 107/12) bavi se utvrđivanjem svrhe, ciljeva, pravaca, instrumenata i mehanizama razvoja sistema obrazovanja u Republici Srbiji do 2020. godine. Sistem obrazovanja treba da obezbedi osnovni temelj života i razvoja svakog pojedinca, društva i države zasnovanog na znanju. Neki od ciljeva dugoročnog razvoja obrazovanja definisani ovom strategijom su i dostizanje i održavanje relevantnosti obrazovanja, tako što će se struktura sistema obrazovanja usaglasiti sa neposrednim i razvojnim potrebama pojedinaca, ekonomskog, socijalnog, kulturnog, medijskog, istraživačkog, obrazovnog, javnog, administrativnog i drugih sistema i uspostavljanje veze između visokog obrazovanja i tržišta rada.

Strategija poljoprivrede i ruralnog razvoja Republike Srbije za period 2014–2024. godine („Službeni glasnik RS”, broj 85/14) teži uspostavljanju nove poljoprivredne politike, definisane u skladu sa principima modernog upravljanja javnim politikama i u skladu sa modelom evropske podrške poljoprivredi. Cilj je smanjiti zaostajanje u tehnološkom razvoju za konkurentskim zemljama i omogućiti efikasnije suočavanje poljoprivrednog sektora sa efektima klimatskih promena. Takođe, neophodno je povećati efikasnost prehrambenog lanca i konkurentnost poljoprivredno-prehrambenog sektora. Jedan od prioriteta je i obezbeđivanje stabilnog dohotka i poslovnog okruženja za poljoprivrednike i druge preduzetnike, ostvarivanje ekonomskih, ekoloških i socijalnih ciljeva održivog razvoja, u čemu multifunkcionalna poljoprivreda i ruralni razvoj imaju posebno mesto.

Osim strateških dokumenata koji se neposredno odnose na oblast migracija ili su u vezi sa ovim pitanjima, trebalo bi imati u vidu i procene i podatke koji se nalaze u nekim drugim strateškim dokumentima. Ovo, pre svega, zbog složenosti problema uzroka i posledica ekonomskih migracija i njenog multidisciplinarnog karaktera. U tom smislu trebalo bi uzeti u obzir i strateška opredeljenja sadržana u strateškim dokumentima koji se odnose na demografski i sveukupni društveni razvoj, populacionu politiku, prostorno planiranje, nacionalnu bezbednost, obrazovanje, naučno-tehnološki razvoj, životnu sredinu, ruralni razvoj, itd. Neki od njih su: Nacionalna strategija za rešavanje pitanja izbeglica i interno raseljenih lica za period od 2015. do 2020. godine („Službeni glasnik RS”, broj 62/15), Strategija prevencije i suzbijanja trgovine ljudima, posebno ženama i decom i zaštite žrtava 2017–2022 („Službeni glasnik RS”, broj 77/17), Strategija održivog opstanka i povratka na Kosovo i Metohiju („Službeni glasnik RS”, broj 32/10), Strategija javnog zdravlja u Republici Srbiji 2018–2026. godine („Službeni glasnik RS”, broj 61/18), Strategija za socijalno uključivanje Roma i Romkinja u Republici Srbiji za period od 2016. do 2025. godine („Službeni glasnik RS”, broj 26/16), Strategija podsticanja rađanja („Službeni glasnik RS”, broj 25/18), Strategija razvoja informacionog društva u Republici Srbiji do 2020. godine („Službeni glasnik RS”, broj 51/10).

2.2. Institucionalni okvir

Oblast upravljanja migracijama u Republici Srbiji je po svojoj prirodi multisektorska, stoga se različiti aspekti migracija nalaze u nadležnosti više ministarstava i drugih državnih organa. Institucionalni okvir u oblasti praćenja migracija u Republici Srbiji sastoji se od svih relevantnih institucija uključenih u migracioni sistem po osnovu zakona i normativnih akata, kao i strategija i to su prvenstveno: Ministarstvo za rad, zapošljavanje, boračka i socijalna pitanja, Ministarstvo unutrašnjih poslova, Ministarstvo spoljnih poslova, Ministarstvo omladine i sporta, Ministarstvo prosvete, nauke i tehnološkog razvoja, Ministarstvo privrede, Ministarstvo državne uprave i lokalne samouprave i Komesarijat za izbeglice i migracije.

Ministarstvo za rad, zapošljavanje, boračka i socijalna pitanja obavlja poslove državne uprave koji se, pored ostalog, odnose na: bezbednost i zdravlje na radu; ostvarivanje i zaštitu prava iz radnog odnosa radnika privremeno zaposlenih u inostranstvu; zaključivanje sporazuma o upućivanju zaposlenih na rad u inostranstvo i upućivanje zaposlenih na privremeni rad u inostranstvo; evidencije u oblasti rada; saradnju s međunarodnim organizacijama u oblasti rada i zapošljavanja; međunarodne konvencije u oblasti rada, bezbednosti i zdravlja na radu; antidiskriminacionu politiku; sistem socijalne zaštite; sistem porodičnopravne zaštite; brak; ravnopravnost polova; populacionu politiku; planiranje porodice, porodicu i decu; ostvarivanje prava i integraciju izbeglih i raseljenih lica, povratnika po osnovu sporazuma o readmisiji, romskog stanovništva i drugih socijalno ugroženih grupa; učestvovanje u pripremi, zaključivanju i primeni međunarodnih ugovora o socijalnom osiguranju. Ministarstvo obavlja poslove državne uprave koji se odnose na: zapošljavanje u zemlji i inostranstvu, upućivanje nezaposlenih građana na rad u inostranstvo, praćenje stanja i kretanja na tržištu rada u zemlji i inostranstvu, evidencije u oblasti zapošljavanja, unapređenje i podsticanje zapošljavanja, strategiju, program i mere aktivne i pasivne politike zapošljavanja, zapošljavanje osoba sa invaliditetom i drugih lica koja se teže zapošljavaju, razvoj i obezbeđivanje socijalnog zapošljavanja i socijalnog preduzetništva, višak zaposlenih; ostvarivanje prava po osnovu osiguranja za slučaj nezaposlenosti, drugih prava nezaposlenih lica i viška zaposlenih, pripremu nacionalnog standarda kvalifikacija i predlaganje mera za unapređenje sistema obrazovanja odraslih, predlaganje i praćenje sprovođenja strategija u oblasti migracija na tržištu rada; učestvovanje u zaključivanju ugovora o zapošljavanju sa inostranim poslodavcima i drugih ugovora u vezi zapošljavanja, kao i druge poslove određene zakonom.

Ministarstvo unutrašnjih poslova obavlja poslove državne uprave koji se, pored ostalog, odnose na: bezbednost državne granice i kontrolu prelaska granice, kretanje i boravak u graničnom pojasu; boravak stranaca; državljanstvo; prebivalište i boravište građana; lične karate; putne isprave; međunarodnu pomoć i druge oblike međunarodne saradnje u oblasti unutrašnjih poslova, uključujući i readmisiju; ilegalne migracije; azil.

Ministarstvo spoljnih poslova obavlja poslove državne uprave koji se, pored ostalog, odnose na: zaštitu prava i interesa Republike Srbije i njenih državljana i pravnih lica u inostranstvu; oblast odnosa Republike Srbije s dijasporom i Srbima u regionu; obaveštavanje strane javnosti o politici Republike Srbije; prikupljanje, čuvanje i objavljivanje dokumentacije o spoljnoj politici Republike Srbije; kao i druge poslove koji su određeni zakonom kojim se uređuju spoljni poslovi i drugim zakonima. Uprava za saradnju s dijasporom i Srbima u regionu, kao organ uprave u sastavu Ministarstva spoljnih poslova, obavlja poslove državne uprave i stručne poslove koji se odnose na: praćenje položaja državljana Republike Srbije koji žive izvan Republike Srbije; podršku procesu poboljšanja uslova za ostvarivanje biračkog prava državljana Republike Srbije koji žive u inostranstvu; pomoć u očuvanju i razvoju duhovne, nacionalne i kulturne samobitnosti srpskog naroda izvan Republike Srbije; poboljšanje veza iseljenika, državljana Republike Srbije koji žive u inostranstvu i njihovih organizacija s Republikom Srbijom; informisanje iseljenika, državljana Republike Srbije u inostranstvu o politici Republike Srbije; pomoć u procesu uključivanja iseljenika, lica srpskog porekla, lica poreklom iz Republike Srbije i državljana Republike Srbije koji žive u inostranstvu u politički, ekonomski i kulturni život Republike Srbije i njihov povratak u Republiku Srbiju, kao i druge poslove određene zakonom.

Ministarstvo omladine i sporta obavlja poslove državne uprave koji se, pored ostalog, odnose na: sistem, razvoj i unapređenje omladinske politike, sprovođenje nacionalne politike i nacionalne strategije za mlade i akcione planove i programe; podsticanje mladih da se organizuju i udružuju i da učestvuju u društvenim tokovima, davanje saveta mladima i podučavanje mladih vezano za zapošljavanje i volonterski rad; podsticanje neformalnog obrazovanja mladih; praćenje i procenu mesta i uloge mladih u Republici Srbiji, stvaranje uslova za osnivanje i rad nacionalne i regionalnih kancelarija za mlade; kao i druge poslove određene zakonom.

Ministarstvo prosvete, nauke i tehnološkog razvoja obavlja poslove državne uprave koji se, pored ostalog, odnose na: istraživanje, planiranje i razvoj predškolskog, osnovnog, srednjeg i visokog obrazovanja i učeničkog i studentskog standarda; dopunsko obrazovanje dece domaćih državljana u inostranstvu; sistem, razvoj i unapređenje naučnoistraživačke delatnosti u funkciji naučnog, tehnološkog i privrednog razvoja; predlaganje i realizaciju politike i strategije naučnog i tehnološkog razvoja; utvrđivanje i realizaciju programa naučnih, tehnoloških i razvojnih istraživanja; usavršavanje kadrova za naučnoistraživački rad; predlaganje i realizaciju inovacione politike; podsticanje tehnopreduzetništva, transfera znanja i tehnologija u privredi; razvoj i unapređenje inovacionog sistema u Republici Srbiji; propise u oblasti zaštite i prometa prava intelektualne svojine; razvoj funkcionisanja sistema naučno-tehnoloških informacija i programa razvoja naučno-tehnološke infrastrukture; kao i druge poslove određene zakonom.

Ministarstvo privrede obavlja poslove državne uprave koji se, pored ostalog, odnose na: privredu i privredni razvoj; položaj i povezivanje privrednih društava i drugih oblika organizovanja za obavljanje delatnosti; podsticanje razvoja i strukturno prilagođavanje privrede; utvrđivanje politike i strategije privrednog razvoja; predlaganje mera i praćenje sprovođenja ekonomske politike za privredni rast; predlaganje mera za podsticanje investicija i koordinaciju poslova koji se odnose na investicije; koordinaciju rada javne agencije nadležne za promociju izvoza i podsticanje investicija; mere ekonomske politike za razvoj zanatstva, malih i srednjih preduzeća i preduzetništva; kreditiranje privrede i osiguranje bankarskih kredita; kreditiranje i osiguranje izvoznih poslova i investicija u inostranstvu; subvencionisanje kredita; koordinaciju poslova u vezi s povezivanjem privrednih društava sa strateškim investitorima; predlaganje i sprovođenje finansijskih i drugih mera radi podsticanja poslovanja, konkurentnosti i likvidnosti privrednih subjekata u Republici Srbiji; poslovno i finansijsko restrukturiranje privrednih društava i drugih oblika poslovanja; kao i druge poslove određene zakonom. Ministarstvo privrede obavlja i poslove državne uprave koji se odnose na: regionalni razvoj; analizu raspoloživih resursa i potencijala za regionalni i nacionalni razvoj; podsticanje ravnomernijeg regionalnog razvoja i smanjenje regionalnih razlika; unapređenje privrednog ambijenta na regionalnom nivou.

Uprava za brzi odgovor, kao organ uprave u sastavu Ministarstva privrede obavlja poslove državne uprave i stručne poslove koji se odnose na unapređivanje uslova za privlačenje stranih investicija.

Ministarstvo finansija obavlja poslove državne uprave koji se, pored ostalog, odnose na: nadzor nad primenom propisa koji se odnose na promet roba i usluga sa inostranstvom i obavljanje delatnosti u inostranstvu sa stanovišta deviznog poslovanja i kreditnih odnosa sa inostranstvom i druge poslove devizne inspekcije, u skladu sa zakonom; sistem finansijskih odnosa sa inostranstvom i međunarodnim finansijskim organizacijama; pripremu, zaključivanje i primenu međunarodnih ugovora o izbegavanju dvostrukog oporezivanja; carinski sistem, carinsku tarifu, mere vancarinske zaštite i slobodne zone; kreditno-monetarni sistem; sistem plaćanja i platni promet; hartije od vrednosti i tržište kapitala; ostvarivanje alimentacionih potraživanja iz inostranstva; carinjenje robe, carinski nadzor i druge poslove kontrole putnika i prometa robe i usluga sa inostranstvom, kao i druge poslove određene zakonom.

Ministarstvo državne uprave i lokalne samouprave obavlja, pored ostalog, poslove državne uprave koji se odnose na: pripremu propisa o ljudskim i manjinskim pravima; sistem lokalne samouprave i teritorijalne autonomije; usmeravanje i podršku jedinicama lokalne samouprave u obezbeđivanju zakonitosti i efikasnosti rada; izgradnju kapaciteta i stručno usavršavanje zaposlenih u organima jedinica lokalne samouprave; radne odnose i plate u jedinicama lokalne samouprave i autonomnim pokrajinama; teritorijalnu organizaciju Republike Srbije, kao i druge poslove određene zakonom. Ministarstvo državne uprave i lokalne samouprave obavlja poslove državne uprave koji se odnose na: stvaranje uslova za pristup i realizaciju projekata iz delokruga tog ministarstva koji se finansiraju iz sredstava pretpristupnih fondova Evropske unije, donacija i drugih oblika razvojne pomoći, kao i druge poslove određene zakonom.

Kancelarija za Kosovo i Metohiju obavlja stručne poslove za potrebe Vlade i nadležnih ministarstava koji se odnose, između ostalog, i na: funkcionisanje institucija Republike Srbije na teritoriji Autonomne pokrajine Kosovo i Metohija; obrazovanje, zdravstvo, socijalnu politiku, kulturu, infrastrukturu, sistem lokalne samouprave i telekomunikacije u srpskim područjima Kosova i Metohije; saradnju s Komesarijatom za izbeglice i migracije u delu koji se odnosi na interno raseljena lica sa Kosova i Metohije; saradnju s civilnom i vojnom misijom Ujedinjenih nacija na teritoriji Autonomne pokrajine Kosovo i Metohija (UNMIK i KFOR) na osnovu Rezolucije Saveta bezbednosti broj 1244; Takođe, Kancelarija obavlja stručne i operativne poslove u pregovaračkom procesu sa Privremenim institucijama samouprave u Prištini.

Komesarijat za izbeglice i migracije, kao posebna organizacija u sistemu državne uprave osnovan je Zakonom o izbeglicama („Službeni glasnik RS”, broj 18/92, „Službeni list SRJ”, broj 42/02 – SUS i „Službeni glasnik RS”, broj 30/10) za obavljanje stručnih i drugih poslova koji se odnose na zbrinjavanje, povratak i integraciju izbeglica utvrđene ovim zakonom i s njima povezane upravne poslove. Za oblast legalnih i iregularnih migracija, najznačajnije nadležnosti Komesarijata su uređene članom 10. Zakona o upravljanju migracijama i podrazumevaju praćenje sprovođenja mera migracione politike, prikupljanje, objedinjavanje i analizu podataka i pokazatelja od značaja za upravljanje migracijama, utvrđivanje, predlaganje i preduzimanje mera za reintegraciju povratnika po osnovu sporazuma o readmisiji, predlaganje programa prema strancima koji ilegalno borave na teritoriji Republike Srbije i predlaganje programa za podršku dobrovoljnog povratka stranaca koji ilegalno borave na teritoriji Republike Srbije u zemlju njihovog porekla.

Republički zavod za statistiku obavlja stručne poslove koji se odnose, između ostalog, na organizaciju i sprovođenje statističkih istraživanja, odnosno izradu metodologije, prikupljanje, obradu, statističku analizu i objavljivanje statističkih podataka; pripremu i donošenje jedinstvenih statističkih standarda; razvoj, održavanje i korišćenje republičkih administrativnih i statističkih registara; saradnju i stručnu koordinaciju sa organima i organizacijama ovlašćenim za vršenje statističkih istraživanja; saradnju sa međunarodnim organizacijama radi standardizacije i obezbeđivanja uporedivosti podataka.

Privredna komora Srbije obavlja poslove koji se odnose, između ostalog, i na usaglašavanje, formulisanje, zastupanje i zaštitu interesa svojih članova pred nadležnim državnim organima i instuticijama u uređenju privrednog sistema i definisanju mera ekonomske politike, pokretanja inicijativa za donošenje zakona i drugih propisa od značaja za privredu, saradnju privrede sa inostranstvom, unapređenje razvoja preduzetništva, pripremu programa poslovne edukacije, itd. (član 14. Statuta Privredne komore Srbije). U okviru Privredne komore formiran je Poslovni savet za dijasporu, koji čine članovi dijaspore i predstavnici resornih ministarstava. Takođe, osnovan je virtuelni Dijaspora klub, publikuje se informativni list Dijaspora info, a pri lokalnim privrednim komorama osnovano je 12 kancelarija za dijasporu.

Vlada je 31. januara 2019. godine donela Odluku o osnivanju Koordinacionog tela za praćenje tokova iz oblasti ekonomskih migracija u Republici Srbiji. Glavni zadatak ovog tela je da usmerava rad organa državne uprave u cilju sagledavanja stanja u oblasti ekonomskih migracija i pronalaženju rešenja za unapređenje ove oblasti.

Socijalno-ekonomski savet, između ostalog, razmatra pitanja uticaja ekonomske politike i mera za njeno sprovođenje na socijalni razvoj i stabilnost, politike zapošljavanja, politike zarada i cena, konkurencije i produktivnosti, obrazovanja i profesionalne obuke, zdravstvene i socijalne zaštite i bezbednosti, demografskih kretanja i druga pitanja u skladu sa Zakonom o Socijalno-ekonomskom savetu („Službeni glasnik RS”, broj 125/04) i drugim aktima Saveta.

Republički savet za zapošljavanje daje mišljenja i preporuke Vladi u vezi sa pitanjima od interesa za unapređenje zapošljavanja, i to: planovima zapošljavanja; programima i merama aktivne politike zapošljavanja; propisima iz oblasti zapošljavanja; drugim pitanjima od interesa za zapošljavanje. Savet se sastoji od predstavnika Vlade, reprezentativnih sindikata i udruženja poslodavaca, Nacionalne službe za zapošljavanje, udruženja od značaja za oblast zapošljavanja i stručnjaka za oblast zapošljavanja.

Kancelarija za ljudska i manjinska prava je državni organ nadležan za obavljanje stručnih poslova za potrebe Vlade i nadležnih ministarstava koji se odnose na zaštitu ljudskih prava i pružanje pomoći ugroženim grupama migranata, kao što su izbeglice i raseljena lica, povratnici po sporazumima o readmisiji i azilanti; praćenje i usklađivanje nacionalnog pravnog okvira sa međunarodnim ugovorima i standardima Evropske unije i iniciranje promena u nacionalnom pravnom okviru; pružanje pomoći ugroženim grupama migranata.

Savet za integraciju povratnika po osnovu sporazuma o readmisiji je odgovoran za: razmatranje i predlaganje mera i aktivnosti za sprovođenje prijema, pružanje nege i integraciju povratnika; pružanje podrške u uspostavljanju i sprovođenju mera na nivou lokalne samouprave u cilju pružanja pomoći povratnicima; predlaganje okvira za dijalog između zemalja u vezi sa pitanjima zaštite i ostvarivanja prava migranata i problemima u vezi sa ilegalnim migracijama, itd.

Komisija za praćenje bezviznog režima putovanja sa Evropskom unijom je odgovorna za razmatranje pitanja koja se odnose na povećanje broja lažnih tražilaca azila u zemljama Evropske unije, koji dolaze sa teritorije Republike Srbije i predlaganje razmatranja Vladi i donošenja odluka u pogledu mera usmerenih na smanjenje broja lažnih zahteva za azil.

Sve odluke ministarstava i organa državne uprave podležu sudskoj reviziji. Upravni sud, shodno Zakonu o uređenju sudova („Službeni glasnik RS”, br. 116/08, 104/09, 101/10, 31/11 – dr. zakon, 78/11 – dr. zakon, 101/11, 101/13, 106/15, 40/15 – dr. zakon, 13/06, 108/16, 113/17, 65/18 – US, 87/18 i 88/18 – US) sudi u upravnim sporovima. Zakonom o upravnim sporovima („Službeni glasnik RS”, broj 111/09) propisano je, da u upravnom sporu sud odlučuje o zakonitosti konačnih upravnih akata, osim onih u pogledu kojih je predviđena drugačija sudska zaštita. Protiv pravnosnažne odluke Upravnog suda stranka i nadležni javni tužilac mogu da podnesu Vrhovnom kasacionom sudu zahtev za preispitivanje sudske odluke. Zakonom o parničnom postupku („Službeni glasnik RS”, br. 72/11, 49/13 ‒ US, 74/13 ‒ US, 55/14 i 87/18) propisano je da protiv pravnosnažne presude donete u drugom stepenu, stranke mogu da izjave reviziju u roku od 30 dana od dana dostavljanja presude. Vrhovni kasacioni sud odlučuje o reviziji.

Prema članu 170. Ustava, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode garantovane Ustavom, ukoliko su druga pravna sredstva za njihovu zaštitu iscrpljena ili nisu predviđena. Zakonodavstvo migracija često se odnosi na nadležnosti prekršajnih sudova. Prekršajni sud, sudi u prekršajnim postupcima ako nije nadležan organ uprave, pruža međunarodnu pravnu pomoć u okviru svoje nadležnosti i vrši druge poslove određene zakonom. Prekršajni apelacioni sud odlučuje o žalbama na odluke prekršajnih sudova i o žalbama na odluke koje u prekršajnom postupku donose organi uprave, o sukobu i prenošenju mesne nadležnosti prekršajnih sudova i vrši druge poslove određene zakonom.

2.3. Uloga i značaj međunarodnih organizacija i najznačajniji dokumenti

Organizacije civilnog društva i međunarodne organizacije takođe su akteri koji su uključeni u oblasti upravljanja migracijama u Republici Srbiji. Međunarodne organizacije, posvećuju značajnu pažnju međunarodnim ekonomskim migracijama i njihovom uticaju na razvoj, kako u zemljama prijema, tako i u zemljama porekla migranata. Ujedinjene nacije su direktno podržale koncept migracija i razvoja formiranjem Svetske komisije za međunarodne migracije 2003. godine, organizovanjem Prvog i Drugog dijaloga o migracijama i razvoju 2006. i 2013. godine i kreiranjem Svetskog foruma o migracijama i razvoju 2007. godine. Međunarodna organizacija za migracije (IOM) svoje aktivnosti usmerava u cilju postizanja uređenog i humanog upravljanja migracijama i pronalaženja praktičnih rešenja za rešavanje problema koji se tiču ovog fenomena. Migracioni izveštaji ove organizacije publikuju se od 2000. godine, a pojedini su bili fokusirani na specifične problematike: upravljanje migracijama – izazovi i odgovornost (2003), troškovi i dobici međunarodnih migracija (2005), upravljanje radnim migracijama u globalnoj ekonomiji (2008), budućnost migracija ‒ izgradnja kapaciteta za promene (2010), efikasno komuniciranje o migracijama (2011), dobrobit migranata i razvoj (2013), migranti i gradovi – novo partnerstvo za upravljanje mobilnošću (2015).

Agenda održivog razvoja UN do 2030. godine pruža sveobuhvatni okvir za razumevanje složenog i dinamičnog odnosa migracija i razvoja, odnosno kako migracije mogu oblikovati ishode razvoja i obrnuto. U Agendi su migracije prepoznate kao osnovno razvojno pitanje, te je problematika migracija po prvi put integrisana u program globalnog razvoja. Najvažniji specifični podcilj ovog dokumenta koji se odnosi na migracije je 10.7: „Olakšati bezbedne, regularne i uređene migracije i mobilnost ljudi kroz primenu planskih, koherentnih i sveobuhvatnih migracionih politika”. Ciljevi održivog razvoja osim što prepoznaju migrante kao nosioce razvoja, takođe daju okvir za transformisanje dominantnog pristupa ekonomskim, socijalnim i ekološkim pitanjima. Od ključnog značaja za ostvarivanje ovog podcilja je međunarodna saradnja. Precizni, dosledni i pravovremeni podaci o međunarodnim migracijama su od suštinskog značaja za procenu trenutnih i budućih potreba i za utvrđivanje prioriteta politike promovisanja inkluzivnog, održivog i pravičnog razvoja za sve23.

Globalni dogovor o bezbednim, uređenim i regulisanim migracijama, koji je usvojen 10. decembra 2018. godine, predstavlja istorijsko postignuće međunarodne zajednice koje tretira fenomen prostorne pokretljivosti stanovništva. Dokument je deklarativnog karaktera, kojim se predviđa uspostavljanje okvira za bezbedne, uređene i regularne migracije u cilju regulisanja globalnog upravljanja i koordinacije međunarodnih migracionih tokova. Tretira ljudska prava, bezbednost i saradnju država po ovom pitanju i nije pravno obavezujući. Temelji se na ciljevima i načelima Povelje Ujedinjenih nacija, Agendi održivog razvoja (podcilj 10.7), na Opštoj deklaraciji o ljudskim pravima, Međunarodnom paktu o građanskim i političkim pravima, Međunarodnom paktu o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima,

Konvenciji Ujedinjenih nacija protiv transnacionalnog organizovanog kriminala, uključujući Protokol za sprečavanje, suzbijanje i kažnjavanje krijumčarenja ljudi, pre svega žena i dece, te Protokol protiv krijumčarenja migranata kopnom, morem i vazduhom, Konvenciji o ropstvu, Okvirnoj konvenciji Ujedinjenih nacija o klimatskim promenama, Konvenciji Ujedinjenih nacija za suzbijanje dezertifikacije, Pariskom ugovoru, konvencijama Međunarodne organizacije rada o postizanju dostojanstvenog rada i migracija radne snage, Akcionom planu iz Adis Abebe, Sendajskom okviru za smanjenje rizika od katastrofa, te Novoj urbanoj agendi. Republika Srbija je jedna od 164 države koje su ratifikovale Globalni dogovor o migracijama24.

Usvajanju Globalnog dogovora o migracijama prethodilo je usvajanje deklaracije o izbeglicama i migrantima od strane Generalne skupštine Ujedinjenih nacija pod nazivom Njujorška dekleracija o izbeglicama i migrantima od 19. septembra 2016. godine. Deklaracija je označila početak novog dijaloga i odraz političke volje za poboljšanje zaštite izbeglica, posebno u pogledu podele odgovornosti. Zaštita i prava izbeglica direktno utiču na uređenje migracionih tokova, odnosno regulisanje i upravljanje njima25.

Program Međunarodne organizacije rada (ILO) za ekonomsku migraciju pruža vladama, poslodavcima i radnim organizacijama tehničke i političke savete o međunarodnoj radnoj migraciji i promovisanju dostojnog rada za radnike migrante, kao i one koji su prisilno raseljeni i izbegli. Takođe, promoviše nacionalne i multilateralne sisteme migracija, sa posebnom pažnjom na veliko prisustvo radnika migranata u neformalnoj ekonomiji, te migranata u neregularnoj i ranjivoj situaciji. Savetodavne usluge Međunarodne organizacije rada i izgradnja kapaciteta promovišu pristojan rad za radnike migrante, uključujući područja radnih uslova i visine dohotka, jednakost postupanja, rodnu ravnopravnost i nediskriminaciju, instituciju tržišta rada, zdravlje i bezbednost na radu, priznavanje profesionalnih veština i sertifikata, pristup naknadama za socijalno osiguranje i zapošljavanja u zemljama u kojim ova organizacija ima svoje servise26.

Evropska unija poslednjih decenija razvija zajedničku imigracionu politiku pod nazivom Globalni pristup migracijama i mobilnosti, pristupajući legalnoj migraciji po pojedinačnim sektorima. To je dovelo do zajedničkog pravnog okvira kojim se reguliše prijem određenih kategorija lica, omogućuje korišćenje njihovih prava i sankcionisanje prekršaja migranata. Njime se neguje i zajednička privrženost država članica u pogledu integracije i povratka migranata. Godine 2015. usvojen je okvirni plan za upravljanje migracijama Agenda za migracije, koji predstavlja osnov upravljanja ovim fenomenom. Iako je dokument usmeren ka regulisanju iregularnih migracija, jedan od četiri stuba jeste i nova politika regularnih migracija, kao i suzbijanje nezakonitog zapošljavanja iregularnih migranata, a tretira i problematiku ekonomskih potreba Evropske unije, s obzirom na aktuelnu demografsku sliku Evropske unije i smanjivanje obima radne snage. Evropska unija preduzima mere na uređenju uslova za dosledno sprovođenje zakonodavstva iz oblasti regularnih migracija. Cilj je stvoriti koherentnu, zajedničku migracionu politiku, koja tretira kratkoročne i dugoročne ekonomske potrebe. Evropskoj uniji je potrebna radna snaga, te je nužno obezbediti konzistentnost, između migracija i zapošljavanja, obrazovanja, razvoja i trgovinske politike i kratkoročno kretanje visokokvalifikovanih stručnjaka. Privlačenjem i zadržavanjem stranih studenata, kao i promovisanjem obrazovanja među migrantima koji legalno borave u zemljama članicama Evropske unije, olakšaće se produkovanje potrebnih veština koje će u budućnosti biti neophodne na tržištu rada Evropske unije 27.

–––––––––––––––

23 IOM (2018). Migration and the 2030 Agenda, A Guide for Practitioners.(https://publications.iom.int/books/migration-and-2030-agenda-guide-practitioners)

III. ANALIZA STANJA I NOVIJA KRETANJA U OBLASTI EKONOMSKIH MIGRACIJA

3.1. Demografska slika Republike Srbije na početku XXI veka

Karakteristike savremenog demografskog razvitka Republike Srbije ispoljavaju se u vidu niske stope nataliteta, čija je vrednost znatno ispod potreba zamene generacija, odlaganja rađanja, visokih vrednosti pokazatelja obolevanja i smrtnosti stanovništva, nepovoljne starosne strukture, starenja stanovništva, intenzivnih migracija. Kao rezultat svega navedenog već više decenija je na velikom delu prostora Republike Srbije prisutna biološka i ukupna depopulacija. Država se suočava sa problemom demografskog deficita koji je postao socijalno, ekonomsko, političko i nacionalno pitanje, jer su ugrožene osnove biološkog opstanka stanovništva. Homogenizuju se prostori biološke depopulacije i šire se emigracione zone uz naglašene regionalne demografske disproporcije.

Rezultati Popisa stanovništva u Republici Srbiji 2011. godine28 ukazuju da su demografski trendovi, posebno u ruralnim prostorima, sve nepovoljniji. U periodu 2002–2011. godine ukupan broj stanovnika je smanjen za 4,2% (sa 7.498.001 na 7.186.862), što je posledica negativnog prirodnog priraštaja i iseljavanja. Broj stanovnika seoskih naselja je u istom periodu zabeležio opadanje za 10,9% (za 311.139 lica), te danas čini 40,6% ukupnog stanovništva Republike Srbije. Jedini region u Republici Srbiji u kojem je zabeležen porast broja stanovnika u posmatranom periodu je Region Beograda, u kojem je populacioni potencijal u posmatranom periodu povećan za 83.316 lica (sa 1.576.124 na 1.659.440) što je isključivo posledica pozitivnog migracionog salda. Sa druge strane, najveće opadanje broja stanovnika u poslednjem međupopisnom periodu zabeleženo je u Regionu Južne i Istočne Srbije za čak 189.088 lica (sa 1.753.004 na 1.563.916 lica). Najizraženija ukupna depopulacija u ovom regionu zabeležena je u dominantno poljoprivrednim opštinama Crnoj Travi, Babušnici, Gadžinom Hanu, Bosilegradu, Trgovištu, u kojima su intenzivne ekonomske migracije započele još 60-ih godina XX veka i uslovile značajno smanjenje populacionih potencijala i baze za demografsku obnovu. U seoskim naseljima Južne i Istočne Srbije stanovništvo je za devet godina smanjeno za 19%.

Izvor: Regioni u Republici Srbiji, 2017. godine

I u periodu nakon popisa stanovništva (2011–2018) trendovi u populacionoj dinamici su ostali nepromenjeni, uz intenziviranje retrogradnih demografskih procesa. Prema procenama Republičkog zavoda za statistiku nastavljeno je opadanje broja stanovnika i danas iznosi manje od sedam miliona (6.982.604 stanovnika 2018. godine). Prirodni priraštaj je negativan sa stopom od –5,4‰ na nacionalnom nivou. Svi regioni u Republici Srbiji imaju takođe negativnu stopu prirodnog priraštaja, a najveći iznos zabeležen je u Regionu Južne i Istočne Srbije od –8,0‰. Jedine opštine u Republici Srbiji sa pozitivnom vrednošću ovog pokazatelja 2018. godine bile su Tutin, Novi Pazar, Preševo, Bujanovac, Novi Sad i beogradska opština Zvezdara. Tokom 2018. godine 122.193 lica promenilo je stalno mesto prebivališta, odnosno trajno su se preselili iz jednog u drugo mesto (naselje) Republike Srbije. U Beogradskom regionu i Regionu Vojvodine zabeležen je pozitivan migracioni saldo, dok je u svega 41 opštini/gradu od ukupno 168, zabeležena pozitivna vrednost ovog pokazatelja29.

Sve napred navedene vrednosti su rezultat kumuliranih negativnih demografskih efekata tokom dužeg perioda. Prirodna i migraciona komponenta razvitka stanovništva su u međuzavisnosti preko zajedničkog dela determinističke osnove i posledica (posledice jednog fenomena utiču direktno na drugi fenomen i obrnuto), ali su povezani i putem političkog odgovora u cilju bolje demografske budućnosti Republike Srbije (Rašević, 2016). Neophodno je intenzivno sistemsko delovanje društvenih subjekata u svim sferama demografskog razvitka, i to na: povećanje nataliteta, smanjenje mortaliteta i migracija (unutrašnjih i međunarodnih) u cilju povećanja radnog i fertilnog potencijala neophodnog za reprodukciju novih generacija, te nastavak socio-ekonomskog razvoja i demografskog rasta. Iskustva razvijenih zemalja pokazuju da bez pozitivnog doprinosa migracione komponente i pozitivne neto migracije, preusmeravanje trendova opadanja ukupnog, ali i fertilno sposobnog i ekonomski aktivnog stanovništva je izuzetno kompleksno i dugotrajno. Pozitivna neto migracija omogućava kompenzaciju negativnih demografskih efekata u relativno kratkom vremenskom periodu.

–––––––––––––––

24 https://www.iom.int/global-compact-migration

25 https://refugeesmigrants.un.org/declaration

26 https://www.ilo.org/actrav/areas/WCMS_DOC_ATR_ARE_MIG_EN/lang--en/index.htm

27 https://ec.europa.eu/home-affairs/what-we-do/policies/european-agenda-migration_en

28 Na teritoriji AP Kosovo i Metohija Republički zavod za statistiku nije sproveo Popis stanovništva 2002. i 2011. godine, jer za to nisu postojali uslovi (http://popis2011.stat.rs/?page_id=27)

29 https://publikacije.stat.gov.rs/G2019/pdf/G201914016.pdf

3.2. Osnovne karakteristike migracionih trendova u Republici Srbiji

Praćenje migracionih trendova od suštinskog je značaja za efikasno upravljanje migracijama, posebno u smislu ostvarivanja pozitivnih efekata migracija za socio-ekonomski razvoj Republike Srbije30. Kao posledica izrazito turbulentnih političkih i socio-ekonomskih događaja u Republici Srbiji i okruženju u poslednjih trideset godina, osnovne karakteristike migracionih trendova na ovom prostoru su: iseljavanje mladog i obrazovanog stanovništva u inostranstvo, porast međuregionalnih migracija, sve veća koncentracija radno i reproduktivno sposobnog i obrazovanog stanovništva u regionu Beograda, pojava i zbrinjavanje izbeglih, raseljenih i prognanih lica, povratnika po osnovu Sporazuma o readmisiji i povećanog broja iregularnih migranata koji su u tranzitu i tražilaca azila. Ako se u obzir uzmu unutrašnja preseljavanja, pre svega na relaciji selo–grad, a potom i ka većim regionalnim centrima i glavnom gradu, što ima za posledicu prerazmeštaj stanovništva i širenje zona izrazite depopulacije, nameće se zaključak da su migracije jedan od najvažnijih izazova u Republici Srbiji.

Migracije utiču na ukupan populacioni potencijal, na natalitet i mortalitet, kao i na strukturna obeležja stanovništva (biološka, socio-ekonomska, etnička i druga). Unutrašnje migracije ne menjaju ukupan broj stanovnika na nacionalnom nivou, već razmeštaj populacionih potencijala unutar određene teritorije. Najčešće su tipa selo–grad i po svom karakteru su spontane i dobrovoljne. Spoljne (međunarodne) migracije dovode do promene broja stanovnika, kako u zemlji porekla, tako i destinacije migranata, pa se tako u jednoj zemlji broj stanovnika smanjuje, dok se u drugoj povećava. Kod ovog tipa migracija značajnu ulogu ima postojeće zakonodavstvo, odnosno migraciona politika, pre svega država prijema migranata. I unutrašnje i spoljne migracije imaju različite demografske, ekonomske, socijalne, političke i druge posledice za zemlju porekla i destinacije. Emigracija mladih, bilo da učestvuju u unutrašnjim ili spoljnim migracijama, dovodi do negativnih trendova u mestu porekla: demografskih (depopulacija i povećanje udela starih), ekonomskih (snižavanje rasta BDP-a i usporavanje ekonomskog rasta), a imaju i negativne efekte na socijalni i penzioni sistem.

Ovakva migraciona slika stvara pritisak na institucije koje se bave upravljanjem migracijama, kako u organizacionom tako i u finansijskom pogledu, za iznalaženje efikasnih mera i zahteva, kao i koordinisan pristup i kontinuiranu saradnju svih relevantnih organa na državnom i lokalnom nivou.

3.2.1. Stavovi i namere stanovništva Republike Srbije o preseljavanju, 2010–2019. godine

Kao indikatori potencijalnih migracija obično se ispituju stavovi, namere, planovi i preduzeti koraci za njihovu realizaciju. Ovi indikatori suštinski znače način sagledavanja globalnih i specifičnih aspekata migracija stanovništva kao važne komponente demografskog razvitka. Tako je jedan od ciljeva reprezentativnog istraživanja sprovedenog 2010. godine bio da se utvrdi emigracioni potencijal stanovništva Republike Srbije. U istraživanju je učestvovalo 1.090 ispitanika starijih od 18 godina i to 880 anketiranih iz opšteg uzorka i 210 intervjuisanih iz posebnog uzorka, kojeg su činili povratnici iz inostranstva. Rezultati su pokazali da bi, u hipotetičkoj situaciji, da je Republika Srbija već postala članica Evropske unije, svaki četvrti ispitanik (26,4%) bi sigurno potražio posao u nekoj drugoj zemlji Evropske unije. Odgovor verovatno je izabrala svaka šesta anketirana osoba (15,2%). Drugim rečima, 41,6% intervjuisanih iz opšteg uzorka je pokazalo manifestnu ili latentnu spremnost da potraži posao van Republike Srbije.

Još jedno istraživanje o vezanosti za mesto prebivališta i o migracionim namerama sprovedeno je od 2013–2015. godine u osam gradova u Republici Srbiji na uzorku od 2.572 ispitanika31. Cilj istraživanja je bio da se utvrdi vezanost stanovništva za mesto kao razvojni potencijal, sa razmatranjem migracionih namera. Rezultati su pokazali da veliki broj ispitanika ima želju da se odseli. Najmanje takvih ispitanika je bilo u Kragujevcu (svaki treći ispitanik), u Šapcu, Užicu, Zrenjaninu i Zaječaru oko 40% ispitanika, u Somboru gotovo svaki drugi ispitanik, a u Leskovcu i Novom Pazaru je više od polovine ispitanika iskazalo želju da se odseli. Ipak, istraživanje je pokazalo da se slika značajno menja kada se posmatraju udeli ispitanika koji zaista i planiraju da se presele. Njih je u svim gradovima znatno manje, pa je tako u Kragujevcu, Šapcu i Novom Pazaru ispod 10%, što odgovara visini emotivne vezanosti ispitanika za navedene gradove. Najveći udeo ispitanika koji planira da se preseli je zabeležen u Zrenjaninu i to 26,3% lica. Kada je reč o planiranim destinacijama preseljenja, najviše stanovnika se opredeljuje za inostranstvo (Leskovac i Zaječar preko 15% ispitanika), potom Beograd, Novi Sad i Niš.

Istraživanje stavova i namera stanovništva o preseljavanju u četiri jedinice lokalne samouprave32 (Šantić i dr., 2019.) urađeno je 2019. godine kvalitativnom metodom na uzorku od 3.424 ispitanika (ankete zatvorenog tipa). Obavljeno je i preko 120 intervjua na reprezentativnom uzorku sa donosiocima odluka na lokalnom nivou, mladim stanovništvom (20–34 godine), porodicama sa maloletnom decom, starim licima (65+) i stanovnicima seoskih naselja. Fokus grupna istraživanja obavljena su sa maturantima srednjih škola u svakoj izabranoj jedinici lokalne samouprave. Ispitanici koji podržavaju i u potpunosti podržavaju preseljavanje činili su 41,4% ukupnog broja ispitanika, te se ovaj odgovor izdvaja kao dominantan. Preseljavanje u potpunosti podržavaju ili podržavaju u najvećem procentu stanovnici Grada Zaječara (53,7%), dok je kod ispitanika u ostalim lokalnim samoupravama taj udeo izjednačeniji i kreće se oko 40%. U gradu Zrenjaninu preseljavanje najviše podržavaju najmlađi ispitanici od 20-24 godine, u gradu Leskovcu ispitanici starosti od 30–34 godine, a u gradu Zaječaru sredovečno stanovništvo starosti 40-44 godine. Namere o preseljavanju, odnosno sadašnji i budući migracioni potencijal čini čak 42,3% ispitanika koji su odgovorili da o preseljavanju razmišljaju. U gradskim naseljima se tako izjasnilo 44,7% ispitanika, a u seoskim naseljima 36,2% ispitanika. Većina ispitanika, gotovo 50% bi se iselilo u inostranstvo, dok bi u Beograd ili neki drugi regionalni centar otišlo svega oko 17% lica. Najveći udeo ispitanika bi se iselio trajno ili na duže od godinu dana. Osnovne uzroke ovakvog stava, ispitanici vide u ekonomskoj sferi, odnosno iselili bi se zbog loše ekonomske situacije (17,4%), bolje plaćenog posla (17%) i nemogućnosti pronalaženja posla (9.1%). Dobijeni rezultati o opštoj saglasnosti stavova i namera o preseljavanju stanovništva po svim ispitivanim segmentima u sadržajnom i prostornom smislu daju generalne stavove za nacionalni nivo.

–––––––––––––––

30 www.kirs.gov.rs

3.2.2. Karakteristike unutrašnjih preseljavanja

Podaci o unutrašnjim migracijama se prikupljaju za sva lica koja se trajno preseljavaju unutar granica Republike Srbije (bez podataka za AP Kosovo i Metohiju) i potom podnose prijavu – odjavu prebivališta Ministarstvu unutrašnjih poslova u čijoj je nadležnosti vođenje evidencije prebivališta.

Tranziciju migracionih fenomena u Republici Srbiji u drugoj polovini XX veka karakteriše prelaz od dominacije lokalnih migracija na relaciji selo–grad od 60-ih godina, ka dominaciji regionalnih preseljavanja i migracija na relaciji grad-grad od 80-ih godina do izbegličkih migracija od 90-ih godina XX veka. Kroz tranzicione etape u odvijanju prostorne pokretljivosti stanovništva, transformisani su poreklo, prostorni razmeštaj i kompozicija stanovništva u geoprostoru Republike Srbije. Istovremeno uz jačanje i transformaciju unutrašnjih preseljavanja, pojavljaju se kao nov fenomen i međunarodne ekonomske migracije u zapadnoevropske zemlje.

Usled procesa industrijalizacije, urbanizacije i deagrarizacije, od sredine prošlog veka jačaju svi oblici prostorne i socijalne mobilnosti stanovništva, uz intenzivna preseljavanja na relaciji selo–grad, manje razvijeni – razvijeni regioni, uz povećanje međurepubličkih migracija. Seosko stanovništvo je napuštalo sela odlazeći u najbliže gradske i opštinske centre u potrazi za poslom. Masovna ekonomska emigracija desetkovala je, u demografskom smislu, populaciono mala naselja, a nosioci porasta stanovništva su postala gradska naselja. U seoskim naseljima usled slabljenja ljudskih potencijala zbog iseljavanja, glavne karakteristike su postale nerazvijenost, siromaštvo i socijalna isključenost, što je uslovilo slabljenje kapaciteta lokalnih zajednica. Ekonomska kriza koja je nastupila tokom 90-ih i aktuelna tranzicija, predstavljali su dodatno opterećenje za ograničene mogućnosti ovih prostora Republike Srbije.

Prema poslednjem Popisu stanovništva 2011. godine, 3.237.591 odnosno 45% stanovnika Republike Srbije (bez AP Kosova i Metohije) je učestvovalo u preseljavanju, a njihova prosečna starost je iznosila 28 godina. Posmatrano prema udelu doseljenih u ukupnom stanovništvu, svega 22 opštine imaju više doseljenog od autohtonog stanovništva, pre svega opštine u sastavu dva najveća imigraciona centra države: grada Novog Sada i grada Beograda, kao i njihove gravitacione zone. Ovoj grupi pripadaju i opštine sa značajnom turističkom funkcijom (Vrnjačka Banja), ali i one sa značajnim udelom izbegličke populacije iz 90-ih godina (opštine u Sremu)33.

Rezultati migracione statistike za 2018. godinu ukazuju da je u preseljavanjima unutar Republike Srbije učestvovalo 122.193 lica, a njihova prosečna starost je iznosila 34,2 godine. Posmatrano po administrativnim regionima, pozitivan migracioni saldo su imali Region Beograda i Region Vojvodine. Prema tipu migracija dominantna su bila preseljavanja između opština u okviru iste oblasti (39,1%), dok su najmanje zastupljene bile lokalne migracije, iz jednog u drugo naselje u okviru istih opština (23,6%). To svedoči o povećanju distance preseljavanja i znatnog slabljenja lokalnih migracija usled smanjene demografske baze za iseljavanje u ruralnim prostorima Republike Srbije. Posmatrano prema starosnoj strukturi, najpokretljivije stanovništvo je u dobi između 20 i 35 godine, odnosno fertilno i radno sposobno stanovništvo. Sa stanovišta ekonomske aktivnosti, 58% migranata su bila izdržavana lica, 34% aktivna lica, dok je udeo lica sa ličnim prihodom iznosio 8%, te se može zaključiti da su osnovni razlozi za migraciju unutar države pronalaženje posla i bolji uslovi života34.

–––––––––––––––

31 Petrović, M., Backović, V. & Petrović, I. (2017). Vezanost za mesto i migracione namere stanovništva: primer osam gradova u Srbiji. Stanovništvo, 55(2): 1-24.

32 Šantić, D. i dr. (2019). Istraživanje stavova i namera stanovništva o preseljavanju i uticaj migracija na demografsko starenje u četiri jedinice lokalne samouprave u cilju kreiranja mera populacione politike prema migracijama. Kabinet ministra bez portfelja zaduženog za demografiju i populacionu politiku, Univerzitet u Beogradu – Geografski fakultet.

3.2.3. Karakteristike spoljnih migracija

Zakon o upravljanju migracijama („Službeni glasnik PC”, broj 107/12) definiše emigraciju kao spoljnu migraciju iz Republike Srbije koja traje ili se očekuje da će trajati duže od 12 meseci. Praćenje emigracionih tokova predstavlja posebno složen problem. Domaće evidencije ne omogućavaju obuhvatne, niti precizne uvide u veličinu i karakteristike emigrantske populacije, a statistike stranih država ka kojima emigranti iz Republike Srbije tradicionalno gravitiraju nisu često dostupne, ni precizne35.

Sredina 60-ih godina prošlog veka predstavlja prelomni period u jugoslovenskom ekonomskom životu, kao i na planu spoljnih radnih migracija. Broj migranata, registrovan u Popisu 1971. (203.882), povećan je do 1981. za 65.000, tj. za jednu trećinu (31,9%). U međupopisnom razdoblju 1981–1991. zapaža se potpuna stagnacija ovog vida spoljnih migracija restriktivnom politikom zapošljavanja i podsticajnim finansijskim merama za povratak stranih radnika u matične zemlje. Godine 2002.36 u inostranstvu je registrovano 414.839 lica (5,3% ukupnog stanovništva Republike Srbije), što je povećanje od 54% u odnosu na stanje iz 1991. godine. Ukoliko se pak uporede popisi 1971. i 2002, onda se može konstatovati da je broj spoljnih migranata više nego udvostručen (indeks: 203,5). U poslednjem u nizu međupopisnih razdoblja (2002–2011) beleži se značajno opadanje broja emigranata za četvrtinu (indeks: 75,6). Od ukupnog broja „lica na radu – boravku” u inostranstvu (313.411), 53,1% odnosi se na lica na radu, 36,4% na članove porodica, 3,9% na studente i 6,7% na ostale37. Ovde je neophodno istaći da zbog promene metodologije popisa Republički zavod za statistiku nema potpunu evidenciju o licima koja emigriraju iz zemlje, te je stoga teško pružiti makar grubu procenu obima emigracije iz Republike Srbije i bilansa međunarodne migracije, niti pouzdano oceniti promene ovih pokazatelja tokom vremena38.

U prvoj deceniji XXI veka iz Republike Srbije se iselilo oko 150.000 ljudi ili u proseku 16.000 godišnje, prosečna starost emigranata je 28,7 godina, a jedna petina je sa visokom školom ili fakultetom39. Ali, treba imati u vidu da najveći broj iseljenika ne odjavljuje svoje boravište u Republici Srbiji, pa nisu ni obuhvaćeni ovim podacima. Tako da je realna vrednost ovog pokazatelja značajno veća usled izmena u metodologiji popisa, kao i nedostatka podataka migracione statistike i registara stanovništva. Organizacija za evropsku saradnju i razvoj (OECD) procenjuje da se od početka novog milenijuma iz Republike Srbije iselilo 598.200 lica i to samo u zemlje članice. Prosečan godišnji broj emigranata samo u države članice ove organizacije, u periodu od 2005. do 2014. iznosio je 31.000. U 2014. emigriralo je 57.000 osoba, da bi 2015. taj broj dostigao rekordnih 60.000. Time je Republika Srbija, na rang listi 50 zemalja u svetu sa najbrojnijom emigracijom, zauzela 31 mesto40. Različita istraživanja ukazuju da je iznos godišnjeg iseljavanja iz Republike Srbije od 30.000–60.000 lica41, a najnoviji izveštaj Svetske Banke navodi da je iz Republike Srbije u poslednje dve decenije otišlo 14% stanovništva42. Podaci Eurostata ukazuju da je krajem 2018. godine broj lica iz Republike Srbije sa dozvolom boravka iznosio 491.199. Praktično, to su rezidenti u Evropskoj uniji sa dozvolom boravka, a njihov broj se u odnosu na 2008. godinu smanjio za 1,6%. Sa druge strane, samo u 2018. godini tzv. dozvolu boravka prvi put na teritoriji Evropske unije dobilo je 52.049 lica iz Republike Srbije (novi rezidenti), što je gotovo 12.000 lica više nego u 2017. godini43. Osnov za dobijanje dozvole boravka je pre svega zaposlenje (više od polovine), spajanje porodice (svako treće lice), dok je obrazovanje razlog kod manje od 10% lica.

Usled neravnomernog regionalnog razvoja i disproporcija u ekonomskom, infrastrukturnom i kulturološkom razvoju različitih delova Republike Srbije, nejednako su zastupljeni problemi ekonomske i socijalne prirode (siromaštvo, nezaposlenost), te je i obim iseljavanja različit. U Republici Srbiji su identifikovane tri velike emigracione zone44. Istočna Srbija je tradicionalna zona iseljavanja još od 60-ih godina prošlog veka. Ovu zonu čine Braničevska, Pomoravska i Borska oblast. Najveće udele stanovnika u inostranstvu beleže opštine: Malo Crniće, Žabari, Kučevo, Negotin, Petrovac na Mlavi, Kladovo sa oko 30% ukupnog stanovništva. Dve novije zone iseljavanja od 90-ih godina XX veka nalaze se u jugozapadnoj Srbiji (opštine Zlatiborske i Raške oblasti) i južnoj Srbiji (delovi Pčinjske oblasti – opštine Preševo i Bujanovac). U pet opština na jugozapadu Srbije: Novi Pazar, Sjenica, Tutin, Prijepolje i Priboj, između 1991. i 2002. godine broj emigranata je povećan sa 5.400 na 30.900. Ovu emigracionu zonu karakteriše manje učešće žena u inostranstvu i veći udeo dece i mladih do 20 godina. Iz sve tri zone značajno je učešće stanovništva iz ruralnih oblasti. Među emigracione opštine (do 20% emigranata u ukupnom stanovništvu) svrstavaju se i Velika Plana, Prijepolje, Požarevac, Varvarin, Tutin, Ćuprija, Žagubica, Golubac, Negotin, Veliko Gradište, Svilajnac i Despotovac. U ukupnoj populaciji emigranata najviše učestvuju mladi i to pretežno muško stanovništvo45.

Grafikon 1: Zastupljenost spoljnih migranata iz regiona

Republike Srbije u ukupnom broju spoljnih migranata

iz Republike Srbije

Izvor: Stanković, V. 2014. godine

Prosečna starost spoljnih migranata je 2011. godine iznosila 28 godina, što je znatno povoljnije nego kod ukupnog stanovništva (43 godine). Najveći udeo je radnosposobnog stanovništva (15-64 godina) i to 80,5%, potom dece starosti do 14 godina (16,2%), dok je najmanji udeo starih (65+) i iznosi 3,3%. U kontigentu spoljnih migranata najzastupljenija je starosna grupa od 20-39 godina (38,3%), na drugom mestu je starosna grupa 40-59 godina (30,8%). Gotovo svako peto lice pripada starosnoj grupi od 0-19 godina, a stariji od 60 godina su najmanje zastupljeni sa svega 8,3% spoljnih migranata46.

–––––––––––––––

33 https://publikacije.stat.gov.rs/G2013/Pdf/G201318009.pdf

34 https://www.stat.gov.rs/sr-cyrl/oblasti/stanovnistvo/migracije-stanovnistva/

35 www.kirs.gov.rs

36 U popisima stanovništva na početku XXI veka (2002. i 2011.) promenjena je metodologija popisivanja stalnog, odnosno uobičajenog stanovništva. Svi stanovnici koji borave duže od jedne godine u inostranstvu nisu uključeni u stalno, uobičajeno stanovništvo, dok su stranci koji borave duže od godinu dana uključeni u stalno, uobičajeno stanovništvo

37 Stanković, V. (2014). Srbija u procesu spoljnih migracija. Beograd: Republički zavod za statistiku

38 Nikitović, V. (2019). U susret regionalnoj depopulaciji u Srbiji. Institut društvenih nauka, Beograd. 115

39 https://www.stat.gov.rs/

40 https://www.oecd.org/migration/international-migration-outlook-1999124x.htm

41 http://iri.rs/uploads/documents/projects/institut-za-razvoj-i-inovacije-troskovi-emigracije-mladih-u-srbiji.pdf

42 World Bank Group, Knomad (2019). Migration and Remittances, Recent developments and Outlook. Migration and Development, Brief 31, April.

43 https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/

44 Penev, G. & Predojević Despić, J. (2012). Prostorni aspekti emigracije iz Srbije. Tri „vruće” emigracione zone. Stanovništvo, Institut društvenih nauka, 50(2), Beograd, 35-64

3.2.3.1. Geografska rasprostranjenost emigranata iz Republike Srbije

Posmatrano prema državama destinacije emigranata, najveće učešće stanovništva iz centralne Srbije je u Austriji, Nemačkoj i Francuskoj. Stanovništvo iz pet opština Zlatiborskog i Raškog upravnog okruga čini petinu svih lica iz centralne Srbije u Nemačkoj. U Švajcarskoj je najveći udeo emigranata iz Pomoravskog upravnog okruga i opština Bujanovac i Preševo.

Prema podacima Eurostata, na kraju 2018. godine najviše stanovnika Republike Srbije koji imaju dozvole boravaka je registrovano u Nemačkoj i to 232.338 ili 47,3%. Potom slede Austrija sa 104.800 lica ili 21,3% ukupnog broja migranata u Evropskoj uniji, dok je na trećem mestu Italija sa 40.797 ili 8,3%. Najviše državljana Republike Srbije je 2018. godine dobilo državljanstvo Nemačke (21%), potom Švedske (20%) i Italije (19%)47. Nemačka je bila prva destinacija emigranata iz Srbije, jer se čak 21.445 lica iselilo u ovu državu 2018. godine. Prosečna starost ovih lica iznosila je 31,5 godina48. Najviše dozvola boravka 2018. godine izdala je Nemačka, 31%, Slovenija 9,9% i Hrvatska 9%, a sve ostale države Evropske unije preostalih 50%49.

Posmatrano ukupno, nešto veći udeo muškaraca učestvuje u međunarodnim migracijama u odnosu na žene i to 58% muškaraca prema 42% žena. Za razliku od Austrije i Švedske gde je udeo migranata oba pola gotovo izjednačen, u Sloveniju i Mađarsku odlazi dominantno muška populacija i to čak 80% od kupnog broja iseljenih. Sa druge strane, broj žena koje se odlučuju za odlazak u Švajcarsku, Italiju i Norvešku je veći od broja muškaraca. Prema podacima OESD-a50 najviše iseljenika iz Republike Srbije je bilo u Nemačkoj (27,4%), Austriji (16,1%), Švajcarskoj (10,4%), Francuskoj (10,0%), Italiji (6,2%), Kanadi (4,9%) i Australiji (3,2%).

Prosečan broj godina koje lice iz Republike Srbije provede u inostranstvu, 2011. godine iznosio je 11 godina. Na čelu liste po dužini boravka nalazi se Francuska (14 godina), a slede Švajcarska i Nemačka (12,8 godina), Austrija (12,4), Australija (12,1), Švedska (11,9), Holandija (11,2), Kanada (10,4), Velika Britanija (8,9) i SAD (8,6 godina)51. Među nove destinacije iseljenika iz Republike Srbije u poslednje dve decenije ubrajaju se Italija, Slovenija, Kipar, Malta, Ujedinjeni Arapski Emirati i dr.

Grafikon 2: Udeo spoljnih migranata prema dužini rada, boravka u inostranstvu, 2011.

Izvor: Stanković V., 2014.

3.2.3.2. Emigracija mladih i „odliv mozgova”

Prema rezultatima Popisa stanovništva 2011. godine, u inostranstvo je otišlo preko 150.000 građana Republike Srbije, prosečne starosti oko 29 godina. Među njima, skoro svako peto lice (19%) ima diplomu više ili visoke škole. Najviše visokoobrazovanih ljudi u ovom periodu iselilo se u Nemačku, SAD, Austriju, Švajcarsku i Kanadu. Magistri i doktori nauka, njih oko 5.625 su najviše emigrirali u SAD, Nemačku, Veliku Britaniju, Austriju, Kanadu. Prema izveštaju OESD-a, udeo visokoobrazovanih u ukupnom broju emigranata iz Republike Srbije bio je najveći u Nemačkoj (9,3%), a potom slede Austrija, Švajcarska, Francuska, Italija, Kanada i Australija. Prema podacima poslednjeg popisa na školovanju u inostranstvu je bilo 12.092 studenata od čega na studijama prvog stepena 5.483 (45,3%), na studijama drugog stepena 4.711 (39,0%) i na doktorskim akademskim studijama 1.859 (15,4%). Među studentima se SAD ističu kao najprivlačnije odredište za školovanje, jer skoro 16% naših studenata pohađa neki fakultet ili je na doktorskim studijama u toj zemlji52.

Obrazovna struktura emigranata pokazuje značajan napredak u poslednjem popisu. Naime, on se ogleda u sve većoj zastupljenosti viših nivoa obrazovanja i drastičnom smanjenju spoljnih migranata bez škole. Gotovo svako peto lice (15,7%) ima diplomu više ili visoke škole. Najviše visokoobrazovanih ljudi u ovom periodu iselilo se u Nemačku, SAD, Austriju, Švajcarsku i Kanadu. Magistri i doktori nauka, njih oko 5.625 su u najvećem iznosu emigrirali u SAD, Nemačku, Veliku Britaniju, Austriju, Kanadu. Prema izveštaju OESD-a udeo visokoobrazovanih u ukupnom broju emigranata iz Republike Srbije bio je najveći u Nemačkoj (9,3%), a potom slede Austrija, Švajcarska, Francuska, Italija, Kanada i Australija.

„Odliv mozgova” (brain drain) je termin koji se odnosi na odlazak visokoobrazovanog stanovništva koji se odvija u dva pravca: jedan ka inostranstvu, a drugi ka većim gradovima unutar

Republike Srbije. U oba slučaja reč je o migracijama iz nerazvijenih i manje razvijenih u razvijenija područja. Na taj način, pojedini regioni ne samo da se demografski prazne već ostaju i bez neophodnog razvojnog potencijala, čime se ozbiljno ugrožava njihov ekonomski i demografski opstanak. Migracija visokoobrazovane radne snage je najčešće posledica stanja na tržištu rada u zemlji porekla i bolje plaćenih poslova i uslova rada u zemljama destinacije, ali i mogućnosti za usavršavanje i napredovanje. Sve veći broj visokoobrazovanih i visokokvalifikovanih lica u inostranstvu može biti kapital Republike Srbije. Uspešni i integrisani migranti su po pravilu motivisani i imaju resurse (znanje, veštine, ideje, novac, kontakte) da doprinesu razvoju zemlje porekla53. Sa druge strane, iseljavanje viokoobrazovane radne snage može izazvati poremećaje na tržištu rada, jer negativno utiče na ekonomski razvoj i uspešnost sprovođenja reformi. Ovaj tip migracija uzrokuje i fiskalne gubitke, koji se reflektuju pre svega kroz gubitak poreskih prihoda.

Istraživanje pod nazivom Migracije studenata54 imalo je za cilj da ispita planove studenata u vezi sa budućim migracionim kretanjima. U istraživanju je učestvovalo ukupno 11.013 studenata. Čak trećina ispitanika je odgovorila da planira da po završetku školovanja ode u inostranstvo, a među njima više od 90% ima za to apsolutnu podršku roditelja, dok 70% njih ima rođake i prijatelje u inostranstvu na čiju pomoć računaju. Kao osnovne razloge za odlazak u inostranstvo studenti navode nemogućnost nalaženja posla u struci (27%), slabo plaćen posao u struci (21%) i nizak životni standard (20%). Kada je reč o planiranoj dužini boravka u inostranstvu, 50% onih studenata koji bi da odu iz Republike Srbije ne planira da se vrati, 19% bi da se vrati kada obezbede dovoljno novca za pokretanje sopstvenog posla, dok bi se 13,8% vratilo kada ekonomska situacija u Republici Srbiji bude bolja i stabilnija. Među studentima koji planiraju da odu iz Republike Srbije prednjače studenti informaciono-komunikacionih tehnologija 36,5% i studenti iz oblasti medicinskih nauka više od 30%, dok je manji udeo studenata iz oblasti društvenih nauka. Najpoželjnija država destinacije među studentima je Nemačka gde planira da se iseli svaki četvrti student, slede SAD (11%), Švajcarska (10,7%), Austrija (8,7%) i Norveška (6,3%). Najdrastičniji podatak iz celog istraživanja je taj što je četvrtina onih studenata koji bi da odu već rešena u odluci da to i učini, bez obzira na mere koje bi preduzela država u nameri da ih zadrži u Republici Srbiji.

Društvene posledice emigriranja mladih vidljive su i kroz gubitak uloženog kapitala u njihovo vaspitanje i obrazovanje. Mladi koji se iseljavaju odnose sa sobom prethodne investicije društva i porodice u njihovo vaspitanje i školovanje. Država im omogućava školovanje, dobrim studentima dodeljuje stipendije, te omogućava profesionalno usavršavanje, ali vrlo je česta pojava da upravo takvi stručnjaci koji su društvu najpotrebniji odlaze i pronalaze bolje zaposlenje u drugim zemljama. Do danas nije precizno utvrđeno koliko država izdvaja za obrazovanje pojedinca u celokupnom obrazovnom ciklusu, ali se procene kreću oko 100.000 evra po jednom diplomiranom studentu. Samo za obrazovanje studenata država izdvaja 30.000–35.000 evra po osobi. Odlazak visokoobrazovanih u inostranstvo znači da je država destinacije ovih migranata dobila stručnjaka uz minimalne troškove.

Istraživanje Troškovi emigracije mladih u Srbiji55 je pokazalo da usled nepostojanja adekvatne baze podataka o strukturnim karakteristikama spoljnih migranata, nije moguće izračunati ukupne gubitke Republike Srbije usled iseljavanja stanovništva. Zato je urađeno šest mogućih scenarija, od najoptimističnijeg do najpesimističnijeg. Rezultati istraživanja su pokazali da ukupni troškovi koje država i porodica izdvajaju za završetak osnovnog obrazovanja iznose 13.572 evra po osobi, do kraja srednje škole taj iznos raste na 20.854 evra, osnovne studije povećavaju novčana davanja na 34.139 evra, dok je za celokupan obrazovni ciklus zaključno sa doktorskim studijama potrebno uložiti 54.576 evra. Kada se to primeni na podatke iz mogućih scenarija migracija, u najpovoljnijem slučaju, ulaganje koje će koristiti neka druga zemlja vredno je ukupno oko 300 miliona evra, a u najpesimističnijoj varijanti čak 1,2 milijarde evra. Utvrđeno je i da država ne gubi samo zbog toga što odlaze ljudi u čije je obrazovanje uložen značajan kapital, već se i potencijal za stvaranje BDP umanjuje za 19.446 evra po osobi svake godine, a za broj otišlih umanjuje se i potrošnja, pa samim tim i sposobnost ekonomije da otvara nova radna mesta, i najzad indukovani efekat koji ukazuje da se zbog iseljavanja pretežno mladih smanjuje demografski potencijal, a samim tim i mogućnost privrede da se ozbiljnije razvija. Po tom osnovu potencijal BDP-a je umanjen za 0,9 milijardi evra. Kada se tome doda iznos uložen u obrazovanje onih koji su otišli, javlja se gubitak od 1,2 do preko 2 milijarde evra godišnje. Sprovedeno istraživanje je ukazalo i na pozitivne posledice iseljavanja, a to su u prvom redu novčane doznake čiji iznos na godišnjem nivou svrstava Republiku Srbiju među vodećim u regionu.

Mlado stanovništvo koje odlazi, rađaće decu, sklapati brakove, osnivati porodice, razvoditi se i umirati u mestu odredišta. Pored demografskih posledica emigriranja mladih, vrlo su važne i posledice ekonomskog karaktera koje se ogledaju u ekonomskom razvoju mesta ili države porekla. Ako je emigracija visokoobrazovanih i visokostručnih kadrova, iz jedne zemlje prekomerna s tendencijom neprekidnog rasta, njeni efekti će biti negativni i imati uticaj na privredu i društvo matične države migranata. Efekti odlaska mladih u inostranstvo uključuju gubitke poreskih prihoda, potencijalnih budućih preduzetnika, nedostatak kvalifikovanih radnika, inovativnih ideja, uloženog novca u obrazovanje i gubitak zdravstvenih i obrazovnih usluga. Time država gubi ono što je investirala u vaspitanje, školovanje, obrazovanje i obučavanje ljudi koji postižu vrhunske rezultate, ali isto tako gubi i to što se investicioni kapital u obrazovanje i obučavanje ne vraća matičnoj državi, već se poklanja zemlji prijema visokoobrazovanih i stručnih kadrova. Reč je, dakle, o očekivanoj, a propuštenoj dobiti od obrazovanih i stručnih ljudi. S toga su neophodne pozitivne promene u ekonomskoj slici Republike Srbije u doglednoj budućnosti, koje bi najviše mogle uticati na tokove ovih migracija.

–––––––––––––––

45 Bobić, M., Vesković Anđelković, M. & V. Kokotović Kanazir (2016), Studija o spoljnim i unuttrašnjim migracijama građana Srbije sa posebnim osvrtom na mlade. Beograd: IOM.

46 Stanković, V. (2014). Srbija u procesu spoljnih migracija. Beograd: Republički zavod za statistiku.

47 https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/

48 https://www.destatis.de/

49 https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/

50 OECD (2015) Connecting with Emigrants: A Global Profile of Diasporas.

51 Stanković, V. (2014). Srbija u procesu spoljnih migracija. Beograd: Republički zavod za statistiku

52 Stanković, V. (2014). Srbija u procesu spoljnih migracija. Beograd: Republički zavod za statistiku

53 Rašević, M. (2016). Migracije I razvoj u Srbiji. Međunarodna organizacija za migracije (IOM), Beograd.

54 www.mdpp.gov.rs

55 http://iri.rs/uploads/documents/projects/institut-za-razvoj-i-inovacije-troskovi-emigracije-mladih-u-srbiji.pdf

3.2.3.3. Zapošljavanje emigranata iz Republike Srbije

Sloboda kretanja i mobilnost radne snage, kao osnovno načelo funkcionisanja unutrašnjeg tržišta Evropske unije, predstavljaju deo pregovaračkog procesa za pristupanje Republike Srbije Evropskoj uniji. Iako još uvek nisu otvorena adekvatna poglavlja za upućivanje radnika iz Republike Srbije u države članice Evropske unije, broj upućenih radnika se povećao u poslednje tri godine, nakon uvođenja u zakonodavstvo56. Detašman, odnosno međunarodni sporazum o upućivanju radnika iz Republike Srbije, potpisan je sa Nemačkom i on reguliše vrste poslova i godišnje kvote radnika (oko 2.000 lica). Za određivanje visina kvota je zadužena Privredna komora. Pored toga, zaključeni su i bilateralni sporazumi o privremenom radu i sporazumi o socijalnoj zaštiti, kojima je regulisano socijalno osiguranje. Poslove posredovanja u Republici Srbiji, pored privatnih agencija za zapošljavanje, kojih ima 127, obavlja i Nacionalna služba za zapošljavanje (NSZ), odnosno nosioci poslova zapošljavanja. Nadzor nad radom Nacionalne službe za zapošljavanje i agencija za zapošljavanje vrši Ministarstvo za rad, zapošljavanje, boračka i socijalna pitanja.

Podaci o licima u inostranstvu 2011. godine prema aktivnosti ukazuje da je veća zastupljenost radno-aktivnih migranata (56,6%), u odnosu na neaktivne migrante (43,4%). Među aktivnim spoljnim migrantima čak 95,9% lica je obavljalo neko zanimanje, dok je među neaktivnim licima najveće relativno učešće dece mlađe od 15 godina (37,5%), zatim oko 20% studenata i 12,3% penzionera. Među spoljnim migrantima koji su 60-ih godina odlazili u inostranstvo gotovo polovina njihovog ukupnog broja su bili poljoprivrednici, dok je danas taj udeo ispod 1%, što jasno govori o zameni poljoprivrednih zanimanja nepoljoprivrenim. Sa druge strane, svaki peti iseljenik je pripadao proširenoj kategoriji „stručnjaci i umetnici”, odnosno kategoriji zanimanja sa visokim obrazovanjem57.

Migracije iz ekonomskih razloga obuhvataju ekonomski aktivno stanovništvo koje emigrira zbog zaposlenja, višeg dohotka ili boljih uslova rada. U toku 2018. godine posredstvom Nacionalne službe za zapošljavanje na zahtev stranih poslodavaca, zaposleno je 60 lica u Nemačkoj, 15 u Sloveniji, 19 u Hrvatskoj, 4 u Portugaliji. Pored navedenog u Nemačkoj je zaposleno i 106 lica nakon sprovedenih postupaka posredovanja u okviru Projekta „Triple Win”, kao i 351 državljanin Republike Srbije za potrebe poznatog poslodavca u Nemačkoj. Na osnovu izveštaja agencija za zapošljavanje, u inostranstvu se u toku 2018. godine zaposlilo 6.580 državljana Republike Srbije kod inostranih poslodavaca.

Prema podacima Centralnog registra obaveznog socijalnog osiguranja za 2018. godinu, 901 poslodavac iz Republike Srbije je uputio ukupno 15.503 zaposlenih na privremeni rad u 107 zemalja. To je značajno povećanje broja u odnosu na 607 radnika upućenih u 2015. godini58. Najviše zaposlenih upućeno je na privremeni rad u Nemačku (5.205), Slovačku (3.704), Hrvatsku (679), Rusku Federaciju (541), Mađarsku (519), Crnu Goru (472), Austriju (217), Češku (195) i Sloveniju (180)59.

Kroz ustanovljenu mrežu sedam migracionih servisnih centara (Beograd, Niš, Novi Pazar, Novi Sad, Kraljevo, Kruševac i Bor), formiranih pri Nacionalnoj službi za zapošljavanje, migrantima i potencijalnim migrantima pružaju se informacije o pravima migranata, procedurama za dobijanje viza, radnih i boravišnih dozvola, mogućnostima za zapošljavanje i studiranje u inostranstvu, pristupu zdravstvenoj zaštiti i obrazovanju u inostranstvu, rizicima iregularne migracije, i dr. Time se doprinosi efikasnom informisanju o legalnim tokovima migracija i pripremljenosti za eventualni odlazak kroz što adekvatnije prilagođavanje uslovima i propisima u zemlji odredišta. Tokom 2018. godine usluge ovih servisnih centara je koristilo 908 lica (66,5% muškaraca i 33,5% žena). Među korisnicima usluga bilo je 70,7% nezaposlenih lica, od kojih je najveći broj iz ruralnih sredina. Međutim, najveći broj građana Republike Srbije je u inostranstvo otišao individualno, bez posredovanja države.

Obim iseljavanja stanovništva Republike Srbije na početku XXI veka je sve intenzivniji, te uz današnje zabrinjavajuće demografske trendove, ima značajne posledice na tržište rada, destabilizaciju ekonomskog, zdravstvenog, socijalnog, obrazovnog i penzionog sistema u dugoročnom smislu zbog očekivanog gubitka poreske i fiskalne baze. Poremećaji na tržištu rada kao posledica iseljavanja uključuju destabilizaciju baze i strukture radne snage, smanjenje broja i udela radno sposobnog stanovništva, smanjenje stope zaposlenosti te posledično i smanjenje produktivnosti i bruto društvenog proizvoda. U fokusu pažnje domaće stručne i šire javnosti nalazi se „odliv mozgova”, odnosno odlazak visokoobrazovanog stanovništva u inostranstvo, s obzirom na to da se pretežno radi o mlađim ljudima u čije je školovanje država uložila značajna sredstva. Nesumnjivo je da ova pojava ima vrlo negativan uticaj na ekonomsku i demografsku situaciju u Republici Srbiji, ali čini se da je još pogubnije posledice prouzrokovala upravo migracija nekvalifikovane, manuelne radne snage, koja se kontinuirano odvija već pola veka60.

Trend iseljavanja će se nastaviti i u budućem periodu i to najmanje iz dva razloga. Uzroci i emigracione namere u Republici Srbiji se sporo menjaju, a potreba za radnom snagom, a pre svega za stručnim kadrovima u Evropi, je sve izraženija. Čak i ukoliko bi se potražnja za radnom snagom u razvijenom delu sveta kvantitativno smanjila, kvalitativno bi se izdiferencirala i usmerila ka privlačenju najkvalitetnije i najobrazovanije radne snage i najtraženijih profila radnika, koji mogu da budu nosioci povećanja produktivnosti i konkurentnosti privrede.

–––––––––––––––

56 Zakon o uslovima upućivanja zaposlenih na privremeni rad u inostranstvo i njihovoj zaštiti, 2015/2018

3.2.4. Karakteristike imigracije u Republici Srbiji

Imigracija ili doseljavanje je definisana članom 2. Zakona o upravljanju migracijama („Službeni glasnik RS”, broj 107/12) kao preseljavanje u Republiku Srbiju iz neke druge države, koje traje ili se očekuje da će trajati duže od 12 meseci. Između dva poslednja popisa stanovništva u Republiku Srbiju se iz inostranstva doselilo 67.600 lica, od čega je gotovo trećina bila iz Bosne i Hercegovine (31%), a potom slede Crna Gora (17,2%), Hrvatska (9,1%) i Nemačka (8,2%). Pored imigranata doseljenih iz Evropskih država, doseljavala su se i lica iz SAD-a i NR Kine. Osnovna karakteristika ovog kontigenta stanovništva jeste da među doseljenicima preovlađuju Srbi iz okruženja i oni koji su se vratili iz inostranstva uglavnom kao penzioneri. Među doseljenima je bilo povratnika po Sporazumu o readmisiji, ali i onih koji su se nakon boravka u inostranstvu dobrovoljno vratili u zemlju. Strani državljani su činili manji deo populacije doseljenika, odnosno tek svaki četvrti imigrant nije bio poreklom iz Republike Srbije (13.800 lica)61.

Analizom podataka Migracionih profila od 2011. do 2019. godine62, uočava se trend porasta broja stranih državljana koji se doseljavaju u Republiku Srbiju. Kao i prethodnih godina, i u 2018. najveći broj imigranata je bio iz NR Kine (32,5%), Rumunije (25,6%) i Rusije (13,5%). Ono što se jasno uočava jeste gotovo dvostruko veći udeo imigranata iz NR Kine i čak četvorostruko veći udeo imigranata iz susedne Rumunije u odnosu na prethodnu godinu. Imigranti iz Severne Makedonije i Libije beleže dupliranje broja u posmatranom periodu, dok je udeo imigrantske populacije iz Rusije ujednačen. Za razliku od početka decenije, državljani Ukrajine nisu u značajnom procentu registrovani kao imigranti na teritoriji Republike Srbije.

U 2018. godini u Republici Srbiji je bilo 7.866 stalno nastanjenih stranaca, što predstavlja porast u odnosu na 2017. godinu, kada ih je bilo 7.369. Među stalno nastanjenim strancima najveći broj je državljana NR Kine (22,9%), Rumunije (13,8%) i Rusije (10,2%). Najveći broj stranaca je stalno nastanjen po osnovu braka (69,6%), što znači da su porodični razlozi daleko najdominantniji u podnošenju zahteva za stalno nastanjenje u Republici Srbiji. Zapošljavanje je zastupljeno sa 16,7%, što je srazmerno mali procenat ako se zna da su ekonomske migracije najzastupljeniji tip migracija, kako u Republici Srbiji, tako i u svetu. Najviše lica sa stalnim boravkom kojima je odobrena dozvola za rad su državljani NR Kine (29%), a potom slede državljani Severne Makedonije i Rusije, među kojima dominira žensko stanovništvo.

Iste godine, izdato je ukupno 21.102 odobrenja privremenog boravka za strance i uočava se minimalan porast u odnosu na 2017. godinu (20.524). Najveći broj odobrenja izdat je za državljane NR Kine (15,5%) i Rusije (14,2%), a značajan je i udeo lica iz republika bivše SFRJ, najviše iz Severne Makedonije (1.315 lica). Takođe, izdato je 7.591 odobrenja privremenog boravka prvi put. Najveći broj ovih odobrenja izdat je državljanima NR Kine (13,2%) i Rusije (10,7%). Na kraju 2018. godine 1.683 stranca nalazilo se u Republici Srbiji na privremenom boravku po osnovu školovanja, što predstavlja minimalni pad u odnosu na 2017. godinu, kada ih je bilo 1.753. Najveći broj ovih lica su državljani Libije (28,1%), dok su u znatno manjem udelu zastupljeni državljani Ruske Federacije (6,8%), Crne Gore (4,3%) i Grčke (4,2%). Državljani Libije su gotovo čitavu jednu deceniju ubedljivo najbrojnija grupa lica sa važećim dozvolama za privremeni boravak po osnovu školovanja. Posmatrano po polu, među licima kojima je odobren privremeni boravak, prvi put po osnovu rada dominira muška populacija, kod spajanja porodica dominira ženska populacija, dok je kod zahteva za školovanje udeo oba pola ujednačen.

–––––––––––––––

57 Stanković, V. (2014). Republika Srbija u procesu spoljnih migracija. Beograd: Republički zavod za statistiku

58 Đurić, K. & Tiodorović G. Detašman radnika u Istočnoj Evropi (EEPOW) (https://www.euro.centre.org/projects/ detail/1673).

59 Migracioni profil RS (2019) www.kirs.gov.rs

60 Stanković, V. (2014). Srbija u procesu spoljnih migracija. Beograd: Republički zavod za statistiku

3.2.4.1. Zapošljavanje stranaca u Republici Srbiji

Privremeni boravak po osnovu zapošljavanja, u 2018. godini, imalo je 8.283 stranaca, što je povećanje u odnosu na 2017. godinu kada je taj broj iznosio 7.550 lica. Od ukupnog broja stranaca najviše dozvola ovog tipa izdato je državljanima NR Kine (27%), Rusije (8,6%) i Turske (6,8%). U toku 2018. godine Nacionalna služba za zapošljavanje izdala je ukupno 8.990 dozvola za rad stranim državljanima i to: 1.254 ličnih radnih dozvola, 3.851 radnih dozvola za zapošljavanje, 572 radne dozvole za upućena lica, 1.012 radnih dozvola za kretanje u okviru privrednog društva, 11 radnih dozvola za nezavisnog profesionalca, 2.256 radnih dozvola za samozapošljavanje i 34 radne dozvole za osposobljavanje i usavršavanje. Najviše radnih dozvola je izdato u Filijali za grad Beograd (62,0% od ukupnog broja). U 2018. godini strancima sa stalnim boravkom je izdato 300 dozvola za rad, od čega 55% ženskoj populaciji. Posmatrano prema državljanstvu, državljani NR Kine su na prvom mestu. Zapošljavanje je prisutnije u sektorima koji tradicionalno zapošljavaju najveći broj strane radne snage: u građevinskom sektoru i trgovini i uslugama. Na evidenciji Nacionalne službe za zapošljavanje sa stanjem na dan 31. decembra 2018. godine nalazilo se ukupno 552.513 nezaposlenih lica od kojih je 0,13% registrovano kao strani državljani (733 lica). Najveći broj nezaposlenih pripadao je grupi sredovečnog stanovništva, odnosno između 30 i 49 godina (62,2%).

Grafikon 3: Dozvole za rad stranim državljanima, 2015-2019.

Izvor: NSZ

Iako su ekonomski podsticaj i mogućnosti za zaposlenje imigranata u Republici Srbiji i dalje suviše mali da bi se privukao veći broj njih, situacija će se verovatno promeniti u narednom periodu, slično nekadašnjim emigrantskim zemljama kao što su Španija, Italija, Irska i Češka, koje danas predstavljaju države imigracije radne snage.

U 2019. godini, sa ukupno izdatih 13.809 dozvola za rad, može se zaključiti da je nastavljen trend sve veće zainteresovanosti stranih državljana da rade u Republici Srbiji63. Od pomenutih 13.809 dozvola za rad koliko je izdato u 2019. godini, 2.684 (19,4%) dozvola za rad izdato je ženskoj populaciji.

Grafikon 4: Dozvole za rad prema tipu, 2019.

Izvor: NSZ, 2019.

Strancima sa stalnim boravkom izdate su 442 dozvole za rad, od čega 47,7% ženskoj populaciji. Prema državljanstvu, državljani NR Kine (22,83%) su i dalje na prvom mestu, zatim slede državljani Ruske Federacije (20,37%), Turske (5,59%) i Ukrajine (5,05%)64.

Grafikon 5: Dozvole za rad prema državljanstvu i polu, 2019.

Izvor: NSZ, 2019

–––––––––––––––

61 Migracioni profil RS (2019), www.kirs.gov.rs

62 Migracioni profili 2011-2019. www.kirs.gov.rs

63 Migracioni profili 2011-2019. www.kirs.gov.rs

64 NSZ, 2019, dokumentacione tabele.

3.2.5. Prisilne migracije

3.2.5.1. Izbeglice

Izbeglica je, shodno Zakonu o izbeglicama („Službeni glasnik RSˮ, broj 18/92, „Službeni list SRJˮ, broj 42/02 – SUS i „Službeni glasnik RSˮ, broj 30/10), lice koje je usled događaja u periodu od 1991. do 1998. godine i njihovih posledica izbeglo ili prognano iz bivših jugoslovenskih republika na teritoriju Republike Srbije. Prema Popisu izbeglica 1996. godine na teritoriji Republike Srbije je bilo 537.937 lica sa ovim statusom. Od tada je njihov broj značajno smanjen i to za više od 80%, pa u Republici Srbiji trenutno boravi 26.502 izbeglih lica. Smanjenje broja izbeglica uglavnom je rezultat njihove integracije u Republici Srbiji. Od 537.937 izbeglica i 79.791 ratom ugroženih lica, registrovanih na Popisu iz 1996. godine, više od 350.000 lica steklo je državljanstvo Republike Srbije što predstavlja najveći proces integracije izbeglica u savremenoj Evropi.

Iako je veliki broj izbeglih, prognanih i ratom ugroženih lica integrisan, ovim licima je i dalje potrebna pomoć u rešavanju pitanja stanovanja, kao i pomoć u ostvarivanju prava u zemlji porekla, čime bi se znatno olakšao ekonomski aspekt procesa integracije u lokalnim zajednicama u Republici Srbiji. I pored ostvarenih velikih pomaka, prvenstveno u rešavanju egzistencijalnih pitanja ove populacije i dinamici obezbeđivanja trajnih stambenih rešenja, izbegličko pitanje na ovim prostorima još nije zatvoreno65.

3.2.5.2. Interno raseljena lica

Pod pojmom interno raseljena lica podrazumevaju se pojedinci ili grupe ljudi, koji su prisiljeni da beže ili napuste svoje domove ili prebivališta, a koji nisu prešli međunarodno priznatu državnu granicu. Komesarijat za izbeglice i migracije je 2000. godine u saradnji sa Visokim komesarijatom Ujedinjenih nacija za izbeglice (UNHCR) organizovao Popis interno raseljenih sa AP Kosova i Metohije, kada je registrovano 187.129 lica. U periodu od 2000. do 2005. godine, sa AP Kosova i Metohije je raseljeno još oko 20.000 lica, tako da je krajem 2005. godine broj interno raseljenih lica u Republici Srbiji bez AP Kosova i Metohije iznosio 209.021 lice, a trenutno ih je 199.58466.

3.2.5.3. Izbeglice prema Zakonu o azilu i privremenoj zaštiti i tražioci azila

Republika Srbija je zbog geografskog položaja koji zauzima značajno tranzitno područje migranata iz Azije i Afrike na putu ka Evropskoj uniji. Iz tog razloga je i jedna od zemalja koje su najviše pogođene „migrantskom krizom”, budući da se nalazi na Balkanskoj migrantskoj ruti. To je bilo posebno uočljivo tokom 2015. i 2016. godine, kada je došlo do kulminacije masovnih mešovitih migracija preko teritorije Balkana. Prema podacima Ministarstva unutrašnjih poslova preko teritorije Republike Srbije je prošlo 2015. godine 577.955 lica. Sa formalnim zatvaranjem Balkanske migracione rute u martu 2016. godine, obim migracija je smanjen, ali nije zaustavljen, već je boravak migranata na teritoriji Republike Srbije produžen. Migranti su smešteni u pet Centara za azil i 14 prihvatno tranzitnih centara, dok su tri prihvatno tranzitna centra u stanju mirovanja zbog racionalizacije troškova. Prema podacima iz januara 2019. godine, u ovim centrima je bilo smešteno 4.212 lica. Najveći broj lica je iz Avganistana i Irana67.

U 2018. godini bilo je 8.410 izraženih namera za azil u Republici Srbiji. Zemlje porekla najvećeg broja tražilaca azila su Avganistan (31,2%), Pakistan (21,8%) i Iran (19,2%). Međutim, svega 341 lice, ili 4,1% ukupnog broja podnelo je zahtev za azil i to najviše državljani Irana i Avganistana. Kancelarija za azil je donela 17 odluka kojima se usvaja zahtev za azil (za 25 lica) i 34 odluke kojima se odbacuje zahtev za azil (za 45 lica). Treba istaći da je za najveći broj tražilaca azila obustavljen postupak, s obzirom da većina lica nastavlja da migrira dalje, ne sačekavši prvostepenu odluku o zahtevu za azil68.

–––––––––––––––

65 www.kirs.gov.rs

66 www.kirs.gov.rs

3.2.5.4. Povratnici po Sporazumu o readmisiji

Prema evidenciji Ministarstva unutrašnjih poslova, u 2018. godini, primljeno je 2.396 zahteva za readmisiju, od čega je 1.721 zahtev dobio saglasnost, a u istom periodu povratak je ostvarilo 2.489 državljana Republike Srbije. Od ukupnog broja primljenih zahteva za readmisiju u 2018. godini, 62,6% je podneto iz Nemačke, a potom slede Austrija sa 177 zahteva (7,4% ukupnog broja) i Francuska sa 165 zahteva (6,9% ukupnog broja).

3.3. Osnovne karakteristike tržišta rada u Republici Srbiji

Na tržištu rada je došlo do značajnih poboljšanja tokom poslednjih godina, ali strukturne probleme i demografske izazove i dalje treba rešavati. U 2018. godini, na osnovu jačeg ekonomskog rasta, pokazatelji tržišta rada postigli su najbolje rezultate od početka (revidiranog) istraživanja radne snage u 2014. godini. Stope aktivnosti i zaposlenosti su bile na najvišem nivou dok je nezaposlenost (15 i više godina) išla do 12,7%. Iako je dugotrajna nezaposlenost i nezaposlenost žena i mladih nastavila trend pada, stopa aktivnosti za mlade je opala. Udeo mladih u starosnoj grupi od 15 do 24 godine koji nisu zaposleni smanjio se na 16,5% u 2018. godini. Udeo neformalnog zaposlenja, od kojih je dve trećine bilo u poljoprivredi, opao je na oko 20%.

U trećem kvartalu 2019. godine broj zaposlenih iznosio je 2.938.700, a broj nezaposlenih 308.400. Stopa zaposlenosti za dati period iznosi 49,6%, a stopa nezaposlenosti 9,5%. U odnosu na treći kvartal 2018. godine, stopa zaposlenosti veća je za 0,4 procentna poena (p. p.), a stopa nezaposlenosti manja je za 1,8 p. p. Međugodišnji rast broja zaposlenih iznosio je 9.500, dok je međugodišnji pad broja nezaposlenih iznosio 63.400. Smanjenje nezaposlenosti se delimično prelilo na rast zaposlenosti (za 9.500), ali je većim delom posledica povećanja neaktivnosti (za 23.000) i smanjenja broja stanovnika uzrasta 15 i više godina (za 31.000) u poslednjih godinu dana69.

Međutim, opadanje broja radno sposobnog stanovništva ima negativne efekte na ponudu radne snage. Stalan pad populacije, zajedno sa iseljavanjem i odlivom mozgova, ostaju ključni srednjoročni i dugoročni ekonomski izazovi. Pored toga, neusklađenost veština i velike regionalne razlike i dalje su glavni problem tržišta rada što je rezultiralo visokom strukturnom nezaposlenošću.

Grafikon 6: Kretanje stope zaposlenosti/nezaposlenosti stanovništva starosti 15+, 2019

Izvor: RZS, 201970

–––––––––––––––

67 www.kirs.gov.rs

68 Migracioni profil RS, 2019; www.kirs.gov.rs

69 https://www.stat.gov.rs/vesti/20191129-kretanja-na-trzistu-rada-u-trecem-kvartalu-2019/?s=2400

3.4. MIGRACIJE I RAZVOJ

Potreba za boljim uslovima rada i života migranata je osnova veze migracije i razvoja. Prepoznavanje migracija kao razvojnog instrumenta nije otkriveno nedavno. Pojedini aspekti migracija i razvoja istraživani su i pre Drugog svetskog rata. Međutim, u protekle dve decenije, sa intenziviranjem međunarodnih migracija i porastom priliva deviznih doznaka, migraciono-razvojni neksus, odnosno doprinos migracija razvoju, je dospeo u sam vrh svetskih agendi.

Odnos migracija i razvoja je kompleksan, te se sa jedne strane migracije mogu sagledati kao ograničavajući faktor razvoja, a sa druge strane u funkciji razvoja. Agenda održivog razvoja za 2030. godinu prepoznaje migracije kao snažni pokretač održivog razvoja, i za migrante i za njihove zajednice. Mobilnost doprinosi značajnoj dobrobiti u pogledu veština, jačanja radne snage, investicija i kulturne raznolikosti i poboljšanja uslova života u zajednicama odakle migranti potiču, kroz transfer veština i finansijska sredstva. Međutim, dobrobit se ne može posmatrati samo iz perspektive onoga što migranti mogu da donesu na određenu teritoriju. Odnos migracije i razvoja je mnogo složeniji: politički, socijalni i ekonomski procesi u državama destinacije će takođe odrediti kako, gde i kada se migracija dešava. Pored toga, loše upravljanje migracijama može negativno uticati na razvoj. Migranti mogu biti izloženi riziku i zajednice mogu biti pod pritiskom. Kako bi migracije zaista bile u funkciji razvoja, potrebna je pre svega odlučnost države u kreiranju jasne migracione politike, jer migracije same po sebi ne doprinose razvoju71.

Veza migracija i razvoja se može posmatrati kroz 3R platformu, koja predstavlja regrutovanje radnika, doznake i povratak (recruitment, remittances and returns). Ko se iseljava, koliko migranti šalju novca u zemlju porekla i kako se koriste ta sredstva, kao i kada se migranti vraćaju i šta rade nakon povratka, utiče na razvoj i time na buduće migracione tokove. Razvoj takođe utiče na migraciju, posebno kada ekonomska integracija, koju predstavljaju slobodna trgovina i investicije, ubrzava promene u zemljama porekla. Emigracija ne treba da bude gubitak za državu porekla, jer ta država može na najbolji način da koristi doznake i povratak migranata sa novim veštinama kao pokretače razvoja. U eri globalizacije, koja se karakteriše slobodnim trgovinskim sporazumima i sporazumima o investiranju, moraju se uzeti u obzir obim, trendovi i tokovi migracija, naročito u onim prostorima gde dolazi do promena na tržištima rada i izmeštanja poslova. Ukoliko se migracionim tokovima ne upravlja pravilno, može doći do usporavanja ekonomske integracije, koja predstavlja siguran put ka prosperitetu i razvoju. Takođe, ne postoji jedinstven i opšte prihvaćen mehanizam za upravljanje 3R platformom i migracionim tokovima. Umesto toga, međunarodni režim upravljanja migracijama je neophodno transformisati iz bilateralnih u regionalne sporazume, jer su najbolji elementi u njima ugrađeni u globalni okvir sporazuma o radu i institucija, što je jedan od najvećih izazova Međunarodne organizacije rada u savremenom periodu72.

Međunarodne migracije doprinose razvoju migranata – njihovog znanja i veština, razvoju zajednica u koje odlaze, ali i zajednica koje napuštaju, te u savremenom periodu pitanje migracija i razvoja postaje široko zastupljeno među kreatorima politika. S obzirom da sve više ljudi prelazi granice država u cilju pronalaska posla, neophodno je kreirati, usvojiti i primenjivati efikasne politike koje štite prava radnika migranata i smanjuju troškove radne migracije. Uključivanje migracija u razvojne politike će biti od suštinskog značaja za postizanje ekonomskog rasta i poboljšanje uslova života, kako za radnike migrante i članove njihovih porodica, tako i za zemlje porekla i odredišta. Migracije se moraju uključiti u razvojnu komponentu država, s tim što treba imati u vidu da se uticaj i posledice migracija pre svega reflektuju na lokalnom nivou, bilo da se radi o integraciji, uslovima na tržištu rada ili stvaranju mogućnosti za poslovanje migranata. Iz toga sledi da su lokalni akteri ti koji imaju ključnu ulogu za održivost i realizaciju koncepta migracija i razvoja73.

Pitanje migracija i razvoja u Republici Srbiji je tretirano kroz nekoliko projekata i programa i to: regionalni projekat Migracije za razvoj na Zapadnom Balkanu (MIDWEB) 2011–2012. godine, čiji je cilj bio pružanje pomoći legalnim migracijama sa Zapadnog Balkana u zemlje članice Evropske unije i doprinos pozitivnom uticaju radne migracije na socio-ekonomski razvoj regiona; globalni projekat Uključivanje migracija u nacionalne razvojne strategije (IOM), koji treba da doprinese jačanju kapaciteta država za uključivanje veze migracija i razvoja u razvojne strategije, kao i pružanju pomoći državama o pitanjima vezanim za migracije i razvoj; program Nemačke organizacije za međunarodnu saradnju (GIZ) Migracije i razvoj koji tretira migracije kao cirkularni proces i dobitak za zemlju, ukoliko se ljudi koji su otišli na usavršavanje vrate u zemlju porekla i uključe u njen razvoj.

Potrebno je da se migranti prepoznaju kao važni agenti promena, odnosno razvojni potencijal društva. Neophodno je podstaći razvoj države kroz ekonomsku, naučnu, tehnološku, kulturnu i prosvetnu saradnju sa dijasporom, ali i da dijaspora pomogne u integrativnim procesima u Evropsku uniju i unapredi ugled Republike Srbije u svetu. Međutim, istraživanje o stavovima i namerama stanovništva o preseljavanju u četiri izabrane jedinice lokalne samouprave u Srbiji74 je pokazalo da čak 56,1% ispitanika vidi fenomen migracija kao pretnju razvoju i to najviše u Zaječaru čak 65.9%, potom u Leskovcu 56,8%, Zrenjaninu 53,8%, dok je taj udeo najmanji u Užicu i iznosi 50,6%. Svega 6,6% vidi pozitivnu vezu između migracija i razvoja na nivou lokalnih samouprava i cele države. Generalno se može zaključiti da stanovništvo Republike Srbije nedovoljno sagledava značaj novčanih sredstava od doznaka, kao i da ne vidi mogućnost i dobrobit od povratnih i cirkularnih migracionih kretanja, transfera znanja i inovacija. To potvrđuje i činjenica da najveći udeo ispitanika nema jasno definisan stav upravo po ovom pitanju, te čak 19,6% ukupnog broja ispitanika nije znalo odgovor. Pritom, 16,7% ukupno anketiranih lica migracije stanovništva doživljava istovremeno i kao pretnju i kao mogućnost za razvoj lokalne samouprave. To pokazuje da su edukacija, dijalog i saradnja neophodni kako bi se maksimizirale prednosti migracija i osiguralo da migracija doprinosi razvoju, kojim se kreiraju mogućnosti za sve.

–––––––––––––––

70 https://www.stat.gov.rs/oblasti/trziste-rada/anketa-o-radnoj-snazi/

71 https://www.iom.int/migration-and-development

3.5. DIJASPORA

Dijaspora se u savremenom periodu sagledava kao jedan od ključnih partnera za unapređenje razvoja matične zemlje. Vlade država širom sveta intenzivno razvijaju politike za angažovanje svojih dijaspora, bilo da se radi o olakšavanju transfera doznaka, promovisanja investiranja u matičnu zemlju ili inicijativa za privlačenje visokoobrazovanih i cirkulaciju znanja. Konkretan doprinos dijaspore zavisi od toga koji akteri su uključeni, od oblika njihovog delovanja, od razloga zašto su uključeni u razvojni proces i od prirode njihovih aktivnosti. Slanje doznaka, prenošenje veština i znanja, investicije i stvaranje transnacionalnih veza su sve mehanizmi koji doprinose razvoju mesta porekla. Pripadnici dijaspore, koji su i sami transnacionalni akteri, mogu na različite načine biti uključeni u proces razvoja: iz mesta odredišta, u slučaju trajnog povratka u mesto porekla, kroz privremeni povratak ili kroz virtuelni povratak i cirkulaciju znanja. Za aktiviranje potencijala i uspostavljanje saradnje sa dijasporom, neophodno je prvo mapiranje dijaspore i postojećih udruženja, ali su nužne i opsežne konsultacije sa pripadnicima dijaspore pre nego što se pristupi konkretnim oblicima saradnje.

–––––––––––––––

72 Martin, P. L. (2004). Migration and development: Toward sustainable solutions. International Institute for Labour Studies, Decent Work Research Programme, Discussion paper, DP/153/2004

73 Mitrović, O. (2017). Priručnik o migracijama i lokalnom razvoju. Globalni zajednički program IOM-UNDP: Uključivanje migracija u nacionalne razvojne strategije, IOM, SDC, UNDP.

74 Šantić, D. i dr. (2019). Istraživanje stavova i namera stanovništva o preseljavanju i uticaj migracija na demografsko starenje u četiri jedinice lokalne samouprave u cilju kreiranja mera populacione politike prema migracijama. Kabinet Ministra bez portfelja zaduženog za demografiju i populacionu politiku, Univerzitet u Beogradu – Geografski fakultet.

3.5.1. Osnovne karakteristike dijaspore Republike Srbije

Prema Zakonu o dijaspori i Srbima u regionu (član 2. stav 1), dijaspora obuhvata državljane Republike Srbije koji žive u inostranstvu, pripadnike srpskog naroda i iseljenike sa teritorije Republike Srbije i iz regiona, kao i njihove potomke. Prema tome, dijasporu čine svi pripadnici srpskog naroda i lica srpskog porekla, nezavisno od mesta rođenja i dužine boravka u inostranstvu. Srpska dijaspora nije homogena grupa i obuhvata nekoliko generacija migranata kao što su radni migranti od 1960-ih nadalje, izbeglice iz 1990-ih, kao i talas visokoobrazovanih mlađih emigranata koji su nedavno napustili zemlju u potrazi za boljim ekonomskim prilikama u inostranstvu. Prema udelu pripadnika dijaspore u odnosu na ukupan broj stanovnika u državi, Republika Srbija spada u red zemalja sa izuzetno brojnom dijasporom, jer se procenjuje da van države živi oko 4,5–5 miliona stanovnika. Ovako veliki broj pripadnika dijaspore u inostranstvu i Srba u regionu rezultat je duge istorije iseljavanja stanovništva iz različitih razloga u različitim periodima, od ekonomskih, političkih, verskih, kulturnih, porodičnih razloga, pa do prisilnih migracija i iseljavanja pred nasiljem i progonom.

Emigracija iz Republike Srbije i regiona odvija se duže od jednog veka. Do sredine XX veka iseljavanje je bilo usmereno uglavnom preko okeana, u SAD i Južnu Ameriku (Argentinu, Čile, Venecuelu, Brazil). U poslednjih 50 godina migracioni tokovi su preusmereni ka evropskim državama: Nemačkoj, Francuskoj, Švajcarskoj, Austriji, Velikoj Britaniji, Skandinaviji, Belgiji, Danskoj itd. U ovim migracijama su uglavnom učestvovali nekvalifikovani i nisko kvalifikovani radnici i članovi njihovih porodica. Poslednju deceniju prošlog i početak novog veka obeležilo je značajno povećanje emigracije visokoobrazovanih stručnjaka, a sve veći udeo među migrantima je činila i ženska populacija. Sveobuhvatan popis pripadnika dijaspore i Srba u regionu75 nikada nije izvršen, te se procenjuje, kao što je već rečeno, da njihov broj iznosi između 4,5 i 5 miliona ljudi. Od toga, oko milion i po su državljani Republike Srbije, a značajan broj ima dvojno državljanstvo, odnosno poseduje državljanstvo i zemlje porekla i destinacije. Najveći broj lica živi u regionu, odnosno bivšim jugoslovenskim republikama i susednim državama. Izvan regiona najveći broj živi u Zapadnoj Evropi, Severnoj Americi, Australiji i Novom Zelandu.

3.5.2. Dijaspora kao agent razvoja

Dijaspora može imati ključnu ulogu u sadašnjem i budućem razvoju države, pre svega preko investiranja i transfera znanja. Sagledava se kao važan kanal koji olakšava dvosmerni protok kapitala – socijalnog, odnosno humanog, intelektualnog, političkog, kulturnog i finansijskog. Migranti predstavljaju mostove koji povezuju mesta porekla i destinacije, koji mogu da unaprede dijalog zahvaljujući transnacionalnim vezama koje održavaju, prenošenjem znanja i iskustva i finansijskim resursima kojima mogu poboljšati stanje u lokalnoj zajednici. Na taj način pomažu ostvarivanju saradnje i podstiču razvojne ideje. Međunarodna migracija se odvija kroz 3T pristup, odnosno preko tri transfera koji imaju razvojnu dimenziju i doprinose da migranti budu prepoznati kao važni agenti promena, odnosno razvojni potencijal društva76:

1. Transfer socijalnog kapitala ‒ Socijalni kapital omogućava da se preko migrantskih mreža razmenjuju informacije, vrednosti i ideje. Njime se mogu povezati različite grupe – od migrantskih porodica, zavičajnih udruženja, do profesionalnih mreža i grupa okupljenih oko lokalnih inicijativa ili čak zvaničnih grupa za dijasporu. Socijalni kapital je osnovni element koncepta migracija i razvoja, jer upravo kroz ove mreže ide tok drugih resursa: ljudski, finansijski i kulturni kapital. Transfer kulturnog kapitala. Norme, ideje, vrednosti i navike koje migrant poseduje i stiče tokom svog migracionog iskustva i koje određuju način na koji se migrant identifikuje, percipira sebe i druge, na osnovu kojih biva identifikovan u mestu odredišta predstavlja kulturni kapital. Imajući u vidu da on podrazumeva pripadnost, kulturni kapital predstavlja ključni element u uspostavljanju migrantskih zajednica i udruženja. Adekvatno okruženje i lokalne i nacionalne politike omogućavaju društvenu i političku integraciju i na taj način maksimiziraju razvojni potencijal migranta. Računa se da u dijaspori deluje preko 1.300 različitih asocijacija koje okupljaju emigrante iz Republike Srbije na svih pet kontinenata, a najviše ih je u zemljama Evropske unije, Severnoj Americi i Australiji.

2. Transfer znanja – Reflektuje se preko karakteristika ljudskog kapitala. Obrazovanje migranata, usavršavanja i obuke, znanje i veštine koje migrant poseduje predstavljaju prednost za razvoj. Osim kvalifikacija i poslovnih sposobnosti, ljudski kapital uključuje i veštine koje osoba poseduje. Veštine i znanja migranata određuju njihovu sposobnost da nađu posao. Ipak, veštine nisu uvek dovoljne u slučaju kada nisu priznate. Često se govori o gubitku mozgova („brain waste”) kada migranti rade poslove za koje su prekvalifikovani. Ako je uspostavljen multilateralni sistem priznanja diploma i kvalifikacija, institucije priznanja kvalifikacija mogu značajno da doprinesu korišćenju resursa migranata na pravi način. Takođe, efikasan proces nostrifikacije stečenih diploma doprinosi i potencijalnom povratku visokokvalifikovanih stručnjaka u zemlju.

3. Transferi finansijskih sredstava ‒ finansijski kapital. Zbog obima doznaka koje su migranti na globalnom nivou poslali zemljama u razvoju, finansijski kapital migranata je privukao najveću pažnju tokom protekle decenije. Uprkos ekonomskoj i finansijskoj krizi, zapažen je kontinuirani rast doznaka. Iako se pod finansijskim kapitalom najčešće misli na doznake i investicije, ova vrsta kapitala uključuje i uspostavljanje trgovinskih odnosa između zemlje porekla i zemlje odredišta, ušteđevinu migranata, ulaganja u biznis, kupovinu nekretnina, pa i humanitarne donacije.

–––––––––––––––

75 Prema Zakonu o dijaspori i Srbima u regionu (,,Službeni glasnik RS”, broj 88/09), izraz „Srbi u regionu” označava pripadnike srpskog naroda koji žive u Sloveniji, Hrvatskoj, BiH, Crnoj Gori, Severnoj Makedoniji, Rumuniji, Albaniji, i Mađarskoj (član 2.).

3.5.3. Doprinosi dijaspore u državama porekla

Jedna od polaznih premisa u razmatranjima o dijaspori, jeste analiza njenog mogućeg većeg doprinosa razvoju matične države. Rezultati istraživanja iz 2013. godine77 (slika 1), ukazuju na pravac koji bi trebalo slediti, a predstavlja hijerarhiju doprinosa dijaspore u državama u razvoju: počev od deviznih doznaka na dnu piramide, do izgradnje institucija i reformi na vrhu. Jasno je da će poboljšani institucionalni kontekst podržati dalje i dublje angažovanje dijaspore i njene inicijative za angažovanje u matičnoj državi, a fokus može biti na onima sa najvećim ostvarenim rezultatima u radu.

Slika 1: Hijerarhija uticaja dijaspore

(a) Devizne doznake

Kada se govori o doznakama uopšte, misli se pre svega na transfer novca iseljenika u zemlju porekla. Novac se prenosi formalnim i neformalnim kanalima. Devizne doznake nisu značajne samo za porodice migranata i iseljenika nego i za bilans plaćanja u zemlji porekla, pa i za njenu makroekonomsku stabilnost, koja je bitan preduslov otvaranja novih radnih mesta. Poslodavci imaju podsticaj da otvore radna mesta kada imaju stabilan horizont sveukupne politike. U literaturi se pominju različiti tipovi/oblici doznaka. Postoje dve osnovne vrste doprinosa dijaspore i to kroz:

(1) doznake u materijalnom obliku;

(2) doznake u nematerijalnom obliku.

Materijalni oblik doznaka iz dijaspore obuhvata novčane i nenovčane transfere (razne vrste predmeta, uključujući odeću, obuću, sportsku opremu, knjige i dr.). Novčano-materijalne doznake sadrže sve monetarne i materijalne vidove i to:

– Porodično/individualne doznake;

– Kolektivne doznake;

– Direktne investicije pripadnika dijaspore u novcu;

– Uvoz sredstava za proizvodnju i sredstava za potrošnju.

Tri su ključna pitanja u kontekstu postizanja maksimalnih efekata deviznih doznaka:

– Kako povećati njihov priliv?

– Kako stimulisati i olakšati njihov transfer?

– Kako ih što racionalnije i što produktivnije koristiti?

U proteklim decenijama, novčane doznake su bile jedini tok međunarodnog novca koji je uprkos svetskoj krizi rastao, od 149,4 milijarde dolara 2002. godine na 689 milijardi dolara 2019. godine78. Iznos zvaničnih doznaka je tako trostruko premašio ukupni nivo međunarodne pomoći, koja odlazi zemljama u razvoju. Iako se doznake prvenstveno koriste za privatnu potrošnju, u međunarodnim donatorskim krugovima je zavladala „euforija doznaka”, a stalni rast i obim doznaka je doveo do toga da se one percipiraju kao izvor finansiranja za razvoj79. U odnosu na druga sredstva razvoja, pristalice korišćenja doznaka u razvojne svrhe ističu pozitivne strane doznaka: radi se o stabilnom izvoru deviznog priliva na kratak rok, direktno utiču na smanjenje siromaštva i mogu se koristiti za ostvarivanje Ciljeva održivog razvoja, usmerena su direktno ka domaćinstvima. Takođe, budući da predstavljaju direktnu pomoć, kod doznaka nema opasnosti od uslovljavanja, kao kada se radi o donatorskim sredstvima. Važno je napomenuti i negativne strane doznaka: povećavaju nejednakost i stvaraju jaz unutar ruralnih sredina, negativno utiču na tržište rada tako što kreiraju „kulturu zavisnosti” na nivou domaćinstva i države što dovodi do gubitka podstreka za traženjem posla, i izazivaju mogućnost dodatne emigracije80.

Devizne doznake migranata predstavljaju kanal za generisanje pozitivnih efekata za zemlju porekla. Činjenica je da devizne doznake radnika i iseljenika često čine značajan doprinos BDP-u i bitan izvor prihoda u zemljama u razvoju. Pripadnici dijaspore su u Republiku Srbiju 2019. godine poslali više od 4 milijarde USD, što je 7,8% nacionalnog BDP-a81. Procene su da svaki građanin Republike Srbije u proseku godišnje primi oko 700 USD iz dijaspore. Priliv deviznih doznaka migranata u matičnu državu često je veći od priliva stranih direktnih investicija u Republiku Srbiju (2016. godine čak za 36%). Doznake su u 64% slučajeva stizale iz zemalja Evropske unije. Glavni koridori transfera doznaka iz evropskih zemalja su Švajcarska – Republika Srbija i Nemačka – Republika Srbija. Transfer novca od emigranata njima bliskim osobama u zemlji porekla, svakako doprinosi boljem životu primalaca. Istovremeno, postoji makro ekonomska i socijalna dobit od ove vrste resursa. Baš kao i šezdesetih i sedamdesetih godina 20. veka kada su gastarbajteri slali svoje novčane doznake u domovinu i time prehranjivali, izdržavali, pomagali svoje porodice, treba pretpostaviti da je isti trend u određenom smislu prisutan i danas. Međutim, željeni cilj većine zemalja, pa i Republike Srbije, je da one merljivo doprinesu razvoju zemlje.

Nematerijalne doznake se odnose na difuziju različitih tipova društvene prakse:

– navike, ideje koje se prenose u zemlju porekla migranata;

– tehničko-tehnološke transfere (znanje, veštine, tehnološka rešenja), naročito kada se odvijaju zajedno s povratkom migranta.

Nematerijalne doznake obuhvataju ideje, ponašanje i društveni kapital koji se prenosi iz zemalja destinacije migranata u zemlje njihovog porekla. Postoje tri vrste nematerijalnih doznaka: normativne strukture, sistemi prakse i društveni, odnosno socijalni kapital82. Razmena nematerijalnih doznaka vrši se na nekoliko načina:

– kada se migranti vrate u zemlju porekla ili kada dolaze u posete;

– kada rođaci i prijatelji odlaze migrantima u posetu;

– preko društvenih mreža.

Nematerijalne doznake se prenose između pojedinaca, u okviru organizacija ili preko neformalno organizovanih grupa i socijalnih mreža koje povezuju formalne organizacije. Mehanizmi prenosa nematerijalnih doznaka razlikuju se od drugih tipova globalnog širenja kulture, jer se prenos nematerijalnih doznaka obavlja između pojedinaca koji se lično poznaju ili koji su povezani jedni s drugima uzajamnim socijalnim mrežama83.

(b) Donacije iz dijaspore

Filantropija dijaspore se odnosi na privatne donacije pripadnika dijaspore za podržavanje različitih aktivnosti u matičnim državama, pre svega u oblasti obrazovanja i zdravstvene zaštite. Motivacija, ciljevi i kapaciteti donatora iz dijaspore se razlikuju, kao i uticaj njihovih donacija. Nekada se donacije usmeravaju preko posrednika, kao što su zavičajna udruženja, verske organizacije, profesionalne mreže, fondacije dijaspore ili dobrotvorne platforme84. U nekim inicijativama, vlade su radile zajedno sa privatnim korporacijama i udruženjima migranata da privuku sredstva za određene razvojne projekte u zemlje ili zajednice porekla migranata.

U Republici Srbiji nema preciznih podataka o iznosu i vrsti donacija. Pripadnici dijaspore doniraju novac za objekte javnog dobra. Međutim, retko objavljuju koliko i gde su donirali. Istraživanje USAID-a je pokazalo da pripadnici dijaspore donatorstvo usmeravaju na konkretne osobe kojima je potrebna pomoć. Najveći broj donacija upućen je upravo za rešavanje zdravstvenih problema, i to uglavnom lično osobama kojima je bila potrebna hitna medicinska pomoć, a najčešći način doniranja bio je uplata na bankovni račun. Svaki peti pripadnik dijaspore je na ovaj način donirao u Republiku Srbiju u 2018. godini85. Slede donacije socijalno ugroženim osobama i želja da se pomogne unapređenju ekonomije, obrazovanja, zdravstva i sporta u Republici Srbiji. Crveni krst Srbije je organizacija koja ima najveće poverenje među pripadnicima dijaspore. Svaki treći ispitanik smatra da ova institucija radi u interesu srpskog društva, dok samo 16% njih smatra da to čine državne institucije. Donatori iz dijaspore uglavnom vide državne ustanove kao neprofesionalne, neefikasne i netransparentne. Zbog toga novac doniraju lično, kroz fondacije ili putem humanitarnih akcija.

(v) Direktne investicije pripadnika dijaspore

Direktne investicije pripadnika dijaspore mogu biti značajne za ekonomski rast i razvoj zemalja porekla, a koji je danas nedovoljno iskorišćen. Uspešni primeri povratka pripadnika dijaspore u Irsku i u Indiju odražavaju stvarni i potencijalni uticaj ovog oblika korišćenjem transnacionalnih mreža. Doznake, cirkularna migracija i priliv visoko obrazovane radne snage su delovi tih mreža koje mogu poslužiti u svrhu sveukupnog razvoja zemalja porekla. Ovi delovi su takođe prirodni preduslovi za direktne investicije, resurs koji može da posluži podsticanju većih stranih investicija. Njihova karakteristika je što smanjuju neizvesnost između investitora i investicija zbog prethodno postojećih socijalnih i emocionalnih veza.

Tzv. „horizontalna prelivanja” se dešavaju kada lokalne firme žele da primene praksu stranih investitora ili domaći radnici napuštaju strane kompanije da započnu sopstveni biznis, odnoseći sa sobom naprednu tehnologiju i know-how investiciju. Pored toga, mogu se javljati kada multinacionalne investicije podstiču ulazak drugih međunarodnih kompanija na tržište rada, kao što su brokerske i konsultantske firme. Neki strani preduzetnici često ne žele da podele svoju tehnologiju ili institucionalno znanje sa lokalnom radnom snagom, smatrajući da ti radnici na nekom drugom mestu mogu ovo znanje da koriste i postanu potencijalni konkurenti. Tzv. „vertikalno prelivanje” se javlja kada multinacionalne kompanije snabdevaju novim tehnologijama lokalne dobavljače i kupce. Ovo je strategija za izgradnju efikasnih lanaca snabdevanja za multinacionalne kompanije, čime se poboljšava kvalitet i snižavaju cene. Strani investitori ponekad nastoje da spreče ova „prelivanja” smatrajući da je to loše za njihovu ekonomiju86.

Investicije dijaspore u Republiku Srbiju su do 2000. godine dostigle preko 80 milijardi USD, dok je dijaspora u periodu 2000–2012. godine investirala 550 miliona USD. Procenjuje se da je ovim kapitalom osnovano preko 1.000 malih i srednjih preduzeća, u kojima je bilo zaposleno oko 25.000 radnika87. Međutim kada se ima u vidu da je u drugim državama uobičajen odnos doznaka i investicija 50–50%, u Republici Srbiji je 90–10% u korist doznaka, te je jasno da investicije iz dijaspore i dalje ostaju neiskorišćen potencijal. Istraživanja su pokazala da postoji veliko interesovanje pripadnika dijaspore za ulaganje u Republiku Srbiju, ali za njihov intenzivniji angažman neophodno je usvojiti set mera kojima bi pripadnicima dijaspore bio pružen ekonomski podsticaj za investiranje.

(g) Znanje i inovacione mreže

Zemlje porekla sa izraženim procesom emigracije stanovništva, a pre svega iseljavanjem visokoobrazovanih i talentovanih lica mogu izgradnjom i održavanjem veza, preko neformalnih mreža ili konkretnih programa, transferom znanja dobiti pristup znanju i veštinama koje poseduje njihova dijaspora88. Zbog značaja ovog procesa, sve više država porekla migranata kreira migracione politike koje su usmerene ka što kvalitetnijem ostvarivanju transfera ljudskog kapitala iz dijaspore. Identifikovane su tri kategorije takvih politika: politika koja ima za cilj da popuni ključne sektore kadrovima povratnicima iz dijaspore, bilo trajno ili privremeno, politika angažovanja dijaspore kao partnera kroz dugoročnu razmenu sredstava i znanja i politika stvaranja ili podrške naučne, tehničke i poslovne mreže koja može povećati istraživanje, biznis i investicione mogućnosti u zemlji porekla migranata89.

Među prvim programima koji su pokušali da iskoriste veštine i talente iz dijaspore bili su oni koji su ohrabrivali povratak, bilo privremeno ili trajno. Neki od tih programa su se oslanjali samo na altruizam članova dijaspore da pomognu svojoj zemlji porekla, predviđajući da volontiraju neko vreme i pružaju stručne usluge za konkretne projekte90. Nasuprot tome su druge mere koje imaju za cilj da podstaknu povratak talentovanih iseljenika i nude olakšice, kako materijalne, tako i nematerijalne prirode. Nakon identifikovanja uspešnih iseljenika, vlade su pokušale da ih privuku u državu porekla podsticajnim merama, kako bi obavljali istraživačke poslove ili pokrenuli biznis. Olakšice su se ogledale u finansiranju troškova preseljenja, zadovoljavajuće lične dohotke, pružanje start-up sredstava ili druge finansijske podrške za preduzeća u koje žele da ulažu.

(d) Institucionalni razvoj i reforme

Dijaspora je često povezana sa institucionalnim razvojem države porekla, s obzirom na to da može podsticati konkurentnije okruženje i može biti od značaja u procesu sprovođenja reformi u različitim oblastima, kao što su javne finansije, obrazovanje, inovacije, zdravstvena zaštita i izgradnja infrastrukture. Pripadnici dijaspore su često identifikovani kao potencijalni izvor talenata i sposobnosti91. Ova dva faktora su važna zato što omogućavaju potencijalni ekonomski rast92. Ipak nameće se pitanje kako da se mobiliše visokokvalifikovana i visokostručna dijaspora po ovim pitanjima, jer kreativna dijaspora do sada nije imala odgovarajuću ulogu u izgradnji institucija i u reformama. Zbog toga je potrebno posvetiti pažnju uspešnim pripadnicima dijaspore, koji su karijerno ostvareni (overashievers)93.

Pripadnici zajednica iseljenika, naročito oni sa najvećim dostignućima, mogu dati svoj doprinos mestu i državi porekla preko jake motivacije da doprinesu razvoju iako imaju šanse, znanje i stručnost kojom mogu da ostvare uspeh u bilo kojoj državi. Poznavanje lokalnih prilika i pojedinosti im otvara nove mogućnosti za pokretanje razvojnih procesa. Kada se kombinuju resursi u zemlji porekla i zemlji destinacije uticaj na razvoj matične države može biti značajan. Po definiciji karijerno ostvareni članovi dijaspore su već stekli određeni status u društvu. Stoga, kada se posmatra njihovo angažovanje u državi porekla, gde im se pružaju nove profesionalne mogućnosti, oni mogu obezbediti potrebne profesionalne i finansijske resurse, znatno više nego što su imali u raznim fazama svoje profesionalne karijere.

Iskustva zemalja, koje su ostvarile dobre rezultate u projektima u kojima su bili angažovani karijerno ostvareni stručnjaci iz dijaspore, pokazuju da su se one fokusirale na prvu generaciju iseljenika, što podrazumeva da je to učinjeno iz praktičnih razloga, jer te osobe ostaju čvrsto vezane za državu. Oni imaju tendenciju da ostvare poslovne poduhvate, da ulažu u državu porekla, bez obzira na postojeće prepreke, ali zbog dugoročnog načina planiranja oni postaju prvi i pravi pokretači razvoja (first movers)94.

–––––––––––––––

76 Mitrović, O. (2017). Priručnik o migracijama i lokalnom razvoju. Globalni zajednički program IOM-UNDP: Uključivanje migracija u nacionalne razvojne strategije, IOM, SDC, UNDP.

77 Kuznetsov, Y. (2013). How Can Talent Abroad Induce Development at Home? Towards a Pragmatic Diaspora Agenda. Migration Policy Institute, Washington, D.C.

78 IOM (2019). The World Migration Report 2020 (https://publications.iom.int/books/world-migration-report-2020)

79 Mitrović, O. (2017). Priručnik o migracijama i lokalnom razvoju. Globalni zajednički program IOM-UNDP: Uključivanje migracija u nacionalne razvojne strategije, IOM, SDC, UNDP.

80 Mitrović, O. (2017). Priručnik o migracijama i lokalnom razvoju. Globalni zajednički program IOM-UNDP: Uključivanje migracija u nacionalne razvojne strategije, IOM, SDC, UNDP.

81 World Bank Group, Knomad (2019). Migration and Remittances, Recent developments and Outlook. Migration and Development, Brief 31, April.

83 Levitt, P. (1998). Social Remittances: Migration Driven Local-Level Forms of Cultural Diffusion. International Migration Review, 32 (4): 926-948.

84 Agunias, D. & Newland, K. (2012). Developing a Road Map for Engaging Diasporas in Development: A Handbook for Policymakers and Practitioners in Home and Host Countries. Washington D.C. and Geneva: Migration Policy Institute and International Organization for Migration.

85 Istraživanje fondacije „Ana i Vlade Divac”, sprovedeno na reprezentativnom uzorku od 5.281 ispitanik iz 83 države sveta, u periodu od 11. septembra do 9. oktobra 2018. godine.

86 Ardovino, M. (2009). DDI: Direct Diaspora Investment – The Untapped Resource for Development, Technical Report. United States Agency for International Development,.

87 https://grupa484.org.rs/wp-content/uploads/2013/06/Dijaspora-kao-resurs-lokalnog-razvoja-2013.pdf

88 Agunias, D.& Newland, K. (2012). eveloping a Road Map for Engaging Diasporas in Development: A Handbook for Policymakers and Practitioners in Home and Host Countries. Washington D.C. and Geneva: Migration Policy Institute and International Organization for Migration.

89 Ibid.

90 Ibid.

91 .Kuznetsov, Y. (2013).How Can Talent Abroad Induce Development at Home? Towards a Pragmatic Diaspora Agenda. Policy Migration Institute, Washington, DC,

92 Rodriguez-Montemayor, E. (2012), Diaspora direct investment: policy options for development. Inter-American Development Bank Washington DC.

93 Kuznetsov, Y. (2013). How Can Talent Abroad Induce Development at Home? Towards a Pragmatic Diaspora Agenda. Migration Policy Institute, Washington, DC.

94 Kuznetsov, Y. (2013). How Can Talent Abroad Induce Development at Home? Towards a Pragmatic Diaspora Agenda. Migration Policy Institute, Washington, DC.

3.5.4. Oblici poslovnog organizovanja saradnje dijaspore i država porekla

Mnoge organizacije su poslednjih godina promovisale aktivnosti koje su uključivale umrežavanje, mentorstvo, investicije, ulaganje kapitala i strateška partnerstva. Umrežavanjem organizacija promoviše se preduzetništvo dijaspore, pružajući joj mogućnosti da se poveže sa poslovnim ljudima i profesionalcima u zemlji porekla ili u lokalnoj zajednici, da stupe u kontakt jedni sa drugima (lično ili putem interneta) i razmotre potencijalne poslovne i investicione mogućnosti. Umrežavanja se mogu odnositi i na umrežavanje pojedinaca: onih koji su ostali u zemlji porekla i onih koji su otišli ili umrežavanje poslovnih lidera dijaspore za podsticanje partnerstava u zemlji porekla95.

Organizacije koje podržavaju preduzetništvo dijaspore imaju višestruku ulogu, ponekad stvarajući mogućnosti za umrežavanje među poslovnim liderima, formiraju strateška institucionalna partnerstva za podsticanje dugoročnog ekonomskog rasta u sektorima koji intenzivno koriste znanja. Pet tipova ili nivoa uključivanja navedenih preduzetništva ‒ umrežavanje, mentorstvo, obuka, investicije i ulaganje u nova, tehnološki usmerena preduzeća (start-up) i uzajamno partnerstvo ‒ opisuju nivoe rastuće posvećenosti preduzetničkog projekta (slika 2). Kombinacija svih pet nivoa angažovanja je podsticajna za preduzetništvo uključujući i dostupnost resursima, kao i različitim akterima na svim nivoima96.

Slika 2: Nivoi posvećenosti preduzetništvu dijaspore

Izvor: Newland, K &Tanaka, H. (2010). Mobilizing Diaspora Entrepreneurship for Development. Washington, DC: Migration Policy Institute, p. 18.

Dijaspora može da pomogne da se ubrza razvoj zemlje porekla. Međutim, dijaspora ne može biti alternativa za razvojne subjekte matične države.

3.5.5. Povratak iz dijaspore

Povratne migracije predstavljaju proces u kojem učestvuje lice ili lica koja se vraćaju u svoje mesto ili zemlju porekla nakon određenog perioda provedenog u drugoj zemlji ili nekom drugom mestu u svojoj zemlji i koji nameravaju da ostanu najmanje godinu dana. Razlozi za povratak mogu biti različiti:

1. Povratak neuspelih (Return of failure): migranti koji nisu mogli da nađu zaposlenje;

2. Povratak konzervativaca (Return of conservatism): migranti koji nisu uspeli da se integrišu i prihvate različite uslove života i kulturne uslove u državi destinacije;

3. Povratak penzionera (Return of retirement): nakon penzionisanja migranti se odlučuju da se vrate u državu porekla i

4. Povratak inovatora (Return of innovation): izraz koji odgovara izrazu brain gain, a koji se odnosi na grupu ljudi koji su se vratili u državu porekla kako bi pokrenuli razvoj.

Poslednji Popis stanovništva pokazuje da je broj povratnika sa rada – boravka u inostranstvu iznosio 234.932 lica. Najveći broj povratnika je iz Nemačke (23,5% ukupnog broja povratnika) i Austrije (12,7%), a potom slede Švajcarska (8%), Italija (7,5%), Francuska (6,4%), Rusija (6,1%), SAD (6,1%), Švedska (2,2%), Kanada (2,1%) i druge. U kontingentu povratnika relativni udeo muškaraca je 56,9%. Najviše povratnika je bilo sa osnovnom (22,4%) i srednjom školom (39,8%). Sa višom i visokom školom bilo je 18,9% od ukupnog broja. Razlozi povratka su: porodični razlozi (59,4%), posao (14,6%), školovanje (3,9%), sporazum o readmisiji (0,5%) i ostalo (21,8%).

Gledano po starosnim grupama, postoje značajne razlike između kontigenta spoljnih migranata i povratnika. Što se tiče dece od 0 do 14 godina, među spoljnim migrantima je njihovo relativno učešće 16,2%, a među povratnicima samo 2,2%. Viši je udeo radno sposobnog stanovništva (15–64 godina) u kontingentu spoljnih migranata, nego među povratnicima (80,5% prema 67,7%). U grupi najstarijih (65 i više) ogleda se najveća starosna razlika između spoljnih migranata i povratnika, jer je udeo najstarijih među povratnicima viši za blizu 27% od istog udela među spoljnim migrantima. Od ukupnog broja povratnika 62,9% pripada neaktivnom stanovništvu, među kojima dominiraju penzioneri, odnosno lica sa ličnim prihodima, koja čine dve trećine (66,2%) povratnika97.

–––––––––––––––

95 Newland, K. & Tanaka, H. (2010). Mobilizing Diaspora Entrepreneurship for Development. Washington, DC: Migration Policy Institute.

96 Ibid.

3.5.6. Integracija strane radne snage i povratnika iz dijaspore

Republika Srbija ne poseduje posebne programe i mehanizme integracije povratnika iz inostranstva i strane radne snage u nacionalnu privredu i društvo. Međutim, ovakav jedan dokument bi trebalo da bude polazna tačka za razvoj sveobuhvatne strategije integracije. Ključni principi bi se zasnivali na odredbama Ustava Republike Srbije i drugih zakona. Javne politike koje su usmerene na unapređenje stanja u oblasti spoljnih migracija zasnivaju se na sledećim principima:

– partnerski odnos između vlade i nevladinih aktera u tretiranoj oblasti;

– veza između politike integracije i mera šire socijalne inkluzije, strategija i inicijativa;

– jasna javna politika usmerena na izbegavanje stvaranja paralelnih društava, zajednica i getoiziranih delova gradova, pre svega u pogledu javnih usluga od Vlade do lokalnih jedinica javne uprave;

– posvećenost kreiranju efikasnih mehanizama na lokalnom nivou kako za emigrante i povratnike, tako i za domicilnu zajednicu;

– naglasak na ulogu lokalnih vlasti, sportskih udruženja, verskih grupa uz poštovanje principa ravnopravnosti, u izgradnji integrisane zajednice, naročito kada je u pitanju finansijska podrška u ovim oblastima.

Republika Srbija je u situaciji kada treba da započne upravljanje ekonomskim migracijama na sveobuhvatan način kako bi ih pretvorila u pozitivnu komponentu daljeg ekonomskog i socijalnog razvoja zemlje, kao i obostrano korisnu komponentu kako za zemlje porekla tako i za zemlje odredišta. Da bi se to postiglo, neophodno je izraditi jasnu i koherentnu strategiju za upravljanje ekonomskim migracijama kao i institucionalni okvir koji bi dao podsticaj za sprovođenje dosledne politike. Uključivanje dijaspore u podsticanje ekonomskog razvoja Republike Srbije (kroz produktivne investicije ili prenos veština) nije jednostavan zadatak i zahtevaće znatne napore u dužem vremenskom periodu, kako bi se povratilo poverenje u političke i ekonomske institucije Republike Srbije.

IV. PROMENE KOJE TREBA POSTIĆI SPROVOĐENJEM MERA JAVNE POLITIKE

Kreiranje efikasnih mera i preporuka za upravljanje ekonomskim migracijama jedno je od najvećih izazova nacionalnih, regionalnih i globalnih politika. Neraskidivo je povezano sa pitanjima ekonomskog i socijalnog razvoja, sa aspektima populacione politike, ljudskim pravima, pitanjima bezbednosti i sa regionalnom i međuregionalnom saradnjom. Migracije se mogu razumeti kao ciklus od trenutka kada migrant donese odluku o migriranju, pa sve do njegovog eventualnog povratka. Migracioni ciklus se sastoji od četiri faze: faza pre donošenja odluke o preseljavanju (preventivna faza), faza donošenja odluke (faza uoči odlaska), faza migracija i faza povratka. Svaka faza ovog ciklusa sastoji se iz izazova, ali i mogućnosti za razvoj, te je od izuzetnog značaja da politika prema migracijama obuhvati sve njegove segmente. Ublažavanje iseljavanja, promocija povratnih migracija i prenošenja znanja dijaspore, kreiranje stručnih obuka i regulativa na tržištu rada, ravnomeran regionalni razvoj, kao i razvoj privatnog sektora samo su neka od značajnih aspekata razvoja države.

–––––––––––––––

97 Stanković, V. (2014).Srbija u procesu spoljnih migracija. Beograd: Republički zavod za statistiku Srbije.

VIZIJA

Republika Srbija je država u kojoj se ostvaruju ciljevi održivog razvoja uz puni doprinos iseljenika, stranaca koji u njoj žive i radno sposobnog stanovništva koje u njoj želi da ostane.

Identifikacija problema

Na osnovu podataka o trendu ekonomskih migracija u Republici Srbiji i pravnog i institucionalnog okvira, izdvojeni su sledeći ključni problemi:

– nedostatak sistemskog odgovora na problem ekonomskih migracija;

– neophodnost definisanja prioriteta i unapređivanje međusektorske saradnje;

– izostanak primene postojećih zakona i strategija, njihovih preporuka, mera i aktivnosti, koji direktno ili indirektno tretiraju problematiku ekonomskih migracija, kao i savetodavnih tela koja nisu nikada funkcionalno uspostavljena;

– izostanak proaktivnog pristupa rešavanju ove problematike;

– nepostojanje sveobuhvatnih mera za smanjenje uzroka za emigraciju;

– nepostojanje konsenzusa oko pitanja ekonomskih migracija;

– nedostatak jedinstvenog sistema za prikupljanje podataka o ekonomskim migracijama;

– povećanje obima ekonomskih migracija kako unutar, tako i izvan Republike Srbije;

– neiskorišćeni razvojni potencijali dijaspore;

– nedovoljno podsticanje povratnih i cirkularnih migracija;

– neophodnost edukacije o značaju migracionih procesa za razvoj određenog prostora;

– nepostojanje razvijenih mera i programa za (re)integraciju povratnika;

– nedovoljno razvijene mere i programi za privlačenje stranih studenata i stručnjaka, kao ni programa njihove integracije u društvo.

V. OPŠTI I POSEBNI CILJEVI STRATEGIJE

Strategija ima za cilj identifikovanja najefikasnijih rešenja za upravljanje ekonomskim migracijama, a zasnovana je na nizu opštih principa, kao što su zakonitost, odgovornost, suverenitet, saradnja i koherentnost, poštovanje osnovnih ljudskih prava i sloboda, zajedničko delovanje i transparentnost. Strategija pokriva niz tema u vezi sa fenomenom ekonomskih migracija, njihovim upravljanjem, korelacijom migracija i razvoja, kao i ulogom dijaspore kao pokretača (lokalnog) razvoja.

Kako bi strateški ciljevi bili realizovani, ključne ciljne grupe su:

– radno sposobno stanovništvo;

– dijaspora i povratnici iz inostranstva;

– stranci različitih obrazovnih profila.

Zainteresovane strane za uspešnu realizaciju Strategije su:

– donosioci odluka na nacionalnom i lokalnom nivou;

– privredni subjekti registrovani u Republici Srbiji;

– potencijalni povratnici i investitori iz dijaspore;

– celokupno društvo.

5.1. OPŠTI CILj

Opšti cilj Strategije je stvaranje privrednog i društvenog ambijenta za usporavanje odlaska radno sposobnog stanovništva, jačanje veza sa dijasporom, podsticanje povratnih i cirkularnih migracija, kao i privlačenje stranaca različitih obrazovnih profila. Ovako definisan opšti cilj, zahteva sistemski pristup u proučavanju i praćenju navedenih fenomena, a u svrhu kreiranja najefikasnijeg odgovora na postojeće trendove ekonomskih migracija, uz promovisanje regulisanih, sigurnih i bezbednih migracija.

Pokazatelji: kvantitativni pokazatelji smanjenja iseljavanja, broj povratnika, porast investicija iz dijaspore, porast broja strane radne snage iz inostranstva sa deficitarnim zanimanjima.

5.2. POSEBNI CILJEVI

Saglasno viziji, a u skladu sa navedenim principima strategije i opštim ciljem, utvrđeni su posebni, strateški razvojni ciljevi, identifikovani analizom fenomena:

1. POSEBAN CILj 1: Izgradnja i jačanje institucionalnih kapaciteta za praćenje i unapređenje kvaliteta podataka o ekonomskim migracijama.

2. POSEBAN CILj 2: Unapređenje uslova života i rada u privrednom i društvenom sektoru.

3. POSEBAN CILj 3: Usklađivanje sistema obrazovanja sa potrebama privrede, sa akcentom na praćenje inovacija koje nosi sa sobom četvrta industrijska revolucija, posebno u sferi razvijanja novih zanimanja i stručnih profila i stvaranje uslova za privlačenje stranih studenata.

4. POSEBAN CILj 4: Unapređenje saradnje dijaspore i matice i podsticanje transnacionalnog preduzetništva.

5. POSEBAN CILj 5: Stvaranje uslova za praćenje, podsticanje i podršku cirkularnim i povratnim migracijama.

6. POSEBAN CILj 6: Stvaranje uslova za efikasnije upravljanje unutrašnjim migracionim tokovima.

POSEBAN CILj 1: Izgradnja i jačanje institucionalnih kapaciteta za praćenje i unapređenje kvaliteta podataka o ekonomskim migracijama.

MERE:

1. Jačanje kapaciteta institucija nadležnih za praćenje migracionih kretanja, (po tipu kombinovana: regulatorna i upravljačko-organizaciona);

2. Dogradnja odnosno reformisanje postojećeg institucionalnog okvira u skladu sa potrebama za efikasnije upravljanje ekonomskim migracijama, (po tipu kombinovana: regulatorna i upravljačko-organizaciona);

3. Uspostavljanje većeg stepena koordinacije za podršku uključivanja koncepta ekonomskih migracija u razvojne politike, (po tipu kombinovana institucionalno-upravljačka i obezbeđenje dobara i usluga);

4. Uspostavljanje redovne, ažurirane, sinhronizovane statističke baze za praćenje migracionih tokova u Republici Srbiji, (po tipu kombinovana institucionalno-upravljačka i obezbeđenje dobara i usluga).

Potrebno je:

– da postojeće Koordinaciono telo za praćenje tokova iz oblasti ekonomskih migracija razmatra sva pitanja vezana za ovaj tip migracija i usmerava rad organa državne uprave u vezi sa ekonomskim migracijama;

– jačati ljudske resurse u smislu dodatnog angažovanja zaposlenih u ključnim institucijama Republike Srbije u ovoj oblasti (ministarstva, organizacije, diplomatsko-konzularna predstavništva, Nacionalna služba za zapošljavanje, Republički zavod za statistiku, Saveti za migracije itd.);

– dodatno edukovati državne službenike koji su angažovani na poslovima iz oblasti upravljanja ekonomskim migracijama;

– jačati ulogu i proširivanje nadležnosti delokruga rada Migracionih servisnih centara, polazeći od činjenice da je njihova uloga od velikog značaja u informisanju potencijalnih migranata, pružanje informacija o zaštiti na radu u inostranstvu, opasnost od eksploatacije i dr.;

– postići veću koordinaciju na lokalnom nivou, odnosno strateško i operativno povezivanje lokalnih Saveta za migracije sa Kancelarijama za mlade i Lokalnim savetima za zapošljavanje;

– zaključiti bilateralne sporazume sa organima i organizacijama u zemljama destinacija, u cilju efikasnijeg praćenja tokova ekonomskih migracija;

– jačati ljudske i materijalne resurse za izveštavanje i realizaciju Strategije, kao i za prikupljanje relevantnih statističkih podataka, a posebno Grupe za normativne i studijsko-analitičke poslove u oblasti zapošljavanja i ekonomskih migracija i nadzor u oblasti zapošljavanja i Republičkog zavoda za statistiku.

POKAZATELJI: uspešnost implementacije podsticajnih mera; broj obuka i ekspertiza zaposlenih u oblasti ekonomskih migracija; zaključeni bilateralni sporazumi; ažurirana baza podataka; web platforma za praćenje ovog fenomena; publikovani statistički izvori; broj sprovedenih kvalitativnih istraživanja i njihovi rezultati.

POSEBAN CILj 2: Unapređenje uslova života i rada u privrednom i društvenom sektoru

MERE

1. Nastavak primene strukturnih reformi i podizanje efikasnosti javnog sektora, (po tipu kombinovana institucionalno-upravljačka i obezbeđenje dobara i usluga);

2. Jačanje institucionalnih kapaciteta za kreiranje podsticaja radi privlačenja direktnih investicija, (po tipu kombinovana institucionalno-upravljačka i obezbeđenje dobara i usluga);

3. Razvoj programa za zadržavanje ljudskih kapaciteta iz kategorije deficitarnih zanimanja, (po tipu podsticajna);

4. Unapređivanje kapaciteta tržišne ekonomije u skladu sa strateškim preporukama Evropske unije, (po tipu podsticajna);

5. Razvoj programa za privlačenje i uključivanje stranaca različitih obrazovnih profila na tržište rada Republike Srbije(po tipu kombinovana: regulatorna i podsticajna );

6. Jačanje borbe za vladavinu prava, protiv korupcije i nepotizma, (po tipu kombinovana: regulatorna i upravljačko-organizaciona).

Potrebno je:

– omogućiti zapošljavanje kroz razvoj inovativnog preduzetništva i osnivanja malih i srednjih preduzeća;

– povećati stope investicija sa sadašnjih 17-18% na preko 20%, na nivou prosečne stope u zemljama Centralne i Istočne Evrope;

– kreirati olakšice za pokretanje sopstvenog biznisa;

– razvijati ekonomiju zasnovanu na znanju i inovacijama;

– uskladiti privredni razvoj sa trendovima razvoja Evropske unije.

POKAZATELJI: iznos domaćih i stranih investicija, broj novootvorenih malih i srednjih preduzeća, broj novih radnih mesta, kretanje prosečne zarade na nivou vrednosti potrošačke korpe, broj izdatih radnih dozvola, broj doseljenih stranaca.

POSEBAN CILj 3: Usklađivanje sistema obrazovanja sa potrebama tržišta rada, sa akcentom na praćenje inovacija koje nosi sa sobom četvrta industrijska revolucija, posebno u sferi razvijanja novih zanimanja i stručnih profila i stvaranje uslova za privlačenje stranih studenata.

MERE:

1. usklađivanje sistema upisne politike sa potrebama tržišta rada, (po tipu kombinovana: regulatorna i upravljačko-organizaciona);

2. izgradnja mehanizama za saradnju nauke i privrede, kroz uvođenje podsticajnih mera za veće izdvajanje privrede za istraživanje i razvoj, kao i povećanja broja istraživača u privredi, broj patenata i tehničkih rešenja, (po tipu kombinovana: institucionalno-upravljačka i podsticajna);

3. izrada posebnih programa i projekata za povratak visokoobrazovane radne snage, (po tipu kombinovana: institucionalno-upravljačka i podsticajna);

4. omogućavanje odgovarajućeg stručnog osposobljavanja i stručnog usavršavanja mladih i stvaranje uslova za njihov povratak, (po tipu kombinovana: regulatorna i upravljačko-organizaciona i podsticajna);

5. podsticanje mobilnosti studenata i istraživača i jačanje kapaciteta visokoškolskih ustanova za privlačenje stranih studenata i istraživača, (po tipu kombinovana: institucionalno-upravljačka i podsticajna);

Potrebno je:

– dalje usklađivati obrazovni sistem sa potrebama privrede;

– nastaviti reforme sistema obrazovanja pre svega u inoviranju nastavnih programa svih vidova i nova obrazovanja, kao i na kreiranju obrazovnog sistema prema potrebama društva, sa fokusom na ishode učenja;

– naglasiti značaj dualnog obrazovanja;

– obezbediti podršku daljem razvoju karijernih infocentara za mlade;

– razvijati saradnju sa studentskim organizacijama u inostranstvu;

– intenzivirati aktivnosti na uspostavljanju i jačanju međunarodne saradnje sa naučno-istraživačkim institucijama iz inostranstva kroz obrazovanje i razmenu znanja i iskustava, a koje se mogu realizovati preko mobilnosti studenata i naučnih radnika;

– promovisanje fondova koji pružaju podršku za dalja usavršavanja učenika i studenata, podstiču razvoju inovativnog preduzetništva i jačaju veze između nauke, tehnologije i privrede;

– nastaviti sa otvaranjem naučno-tehnoloških i industrijskih parkova, kao naprednih instrumenata regionalnog razvoja, koji su sada u fazi gradnje u univerzitetskim centrima, potrebno je staviti u funkciju privlačenja visokoobrazovanog kadra, a u skladu sa iskustvima i modelom razvijenim u NTP Beograd, kroz ponudu povoljnijih uslova i različitih usluga (osnivanje start up kompanija, otvaranje razvojnih odeljenja stranih kompanija do investicionih ulaganja u inovacije).

POKAZATELJI: usklađenost obrazovnih profila i tržišta rada, povećan udeo BDP za istraživanje, razvoj i inovacije od sadašnjih 0,87% na preko 2% u 2027; broj zaposlenih u oblasti istraživanja i razvoja; broj visokoobrazovanih povratnika i stručnjaka; efikasan transfer znanja.

POSEBAN CILj 4: Unapređenje saradnje dijaspore i matice i podsticanje transnacionalnog preduzetništva.

MERE:

1. unapređivanje mehanizama za on-line informisanje dijaspore o svim relevantnim informacijama (po tipu kombinovana: regulatorna i edukativno-informativna);

2. podsticanje materijalnih i nematerijalnih ulaganja dijaspore i nastavak izrade investicionih vodiča, (po tipu podsticajna);

3. stvaranje uslova za optimizaciju potencijala dijaspore kroz formalne tokove deviznih doznaka, povećanje uticaja deviznih doznaka na razvoj i većeg angažovanje dijaspore na lokalnom nivou (po tipu kombinovana: institucionalno-upravljačka i podsticajna);

4. jačanje transnacionalnog preduzetništva sa povratnicima, kao i pripadnicima dijaspore koji održavaju poslovne veze sa Republikom Srbijom, (po tipu kombinovana: institucionalno-upravljačka i podsticajna).

Potrebno je:

– vraćanje poverenja dijaspore prema matičnoj državi;

– aktiviranje i usmeravanje razvojnog potencijala dijaspore u zemlji porekla u cilju jačanja privrednog, ekonomskog, naučnog, tehnološkog i drugog razvoja zemlje;

– jačati saradnju stručnjaka različitih profila u državi porekla i u dijaspori na zajedničkom donošenju mera i njihovoj realizaciji u cilju održivog razvoja;

– izrada investicionih projekata i analiza o potencijalnim investitorima, kao i o primerima investiranja dijaspore na regionalnom i lokalnom nivou (primer: Investicioni vodič za dijasporu: Pregled uslova poslovanja i investiranja u Istočnoj Srbiji, Regionalna agencija za razvoj Istočne Srbije);

– posvetiti veću pažnju pitanjima deviznih doznaka i razvoja, uz smanjenje cene transfera novca iz dijaspore u matičnu državu;

– podsticati razvoj transnacionalnog preduzetništva kroz povoljne uslove poslovanja;

– kreirati programe poput „Povratak Biznisa” (Republika Irska) ili olakšavanje povratka nakon sticanja novih znanja i veština, kao i posredovanje u investicionim i drugim poslovima;

– kreirati proaktivan stav lokalne samouprave prema dijaspori i procene koje se vrste saradnje i politika razvoja mogu uspešno implementirati;

– uključivanje dijaspore u razvojne projekte Republike Srbije.

POKAZATELJI: dizajnirana web platforma/portal; intenziviranje transnacinalnog preduzetništva; broj investicionih projekata i programa; broj investicionih vodiča, povećan iznos deviznih doznaka.

POSEBAN CILj 5: Stvaranje uslova za praćenje, podsticanje i podršku povratnim i cirkularnim migracijama.

MERE:

1. uspostavljanje i institucionalizacija programa povratnih i cirkularnih migracija i njihova veća društvena afirmacija, (po tipu kombinovana: institucionalno-upravljačka i podsticajna);

2. razvoj mehanizama redovnog praćenja povratnih i cirkularnih migracija, (po tipu kombinovana: institucionalno-upravljačka i podsticajna).

Potrebno je:

– jačati odgovarajuće tehničke i ljudske kapacitete u cilju unapređenja prikupljanje podataka o povratnim i cirkularnim migracijama;

– sprovesti kvantitativna i kvalitativna istraživanja fenomena, jer ovi tipovi kretanja nisu u dovoljnoj meri prepoznati kao razvojna šansa;

– kreirati mere i programe podrške za uključivanje povratnika, sagledane kao dinamičan, dvosmerni proces međusobne interakcije, koji zahteva ne samo aktivnosti nacionalnih, regionalnih i lokalnih vlasti, već i posvećenost lokalne zajednice i povratnika.

POKAZATELJI: praćenje pokazatelja relevantnih za cirkularne migracije i povratak poput broja priznatih stranih diploma, broj lokalnih zajednica koji su uključeni u mere i programe za uključivanje povratnika.

Problematika povratnih i cirkularnih migracija je tretirana i u Programu ekonomskih reformi (ERP) 2020–2022. godine i obuhvata stvaranje uslova za praćenje, podsticanje i podršku cirkularnim migracijama. U njemu se navodi da je neophodno kreiranje mehanizma za praćenje kretanja visokokvalifikovane srpske dijaspore uz olakšavanje procedure za povratak dijaspore u zemlju i stvaranje podsticajnog okruženja za privlačenje visokokvalifikovanih srpskih i stranih državljana za deficitarna zanimanja.

POSEBAN CILj 6: Stvaranje uslova za efikasnije upravljanje unutrašnjim migracionim tokovima.

MERE:

1. unapređenje veština i kompetencija radne snage u ruralnim sredinama, sa ciljem podizanja preduzetničkog potencijala, (po tipu kombinovana: regulatorna i edukativno-informativna);

2. kreiranje podsticajnih politika zapošljavanja u cilju transformacije ovih prostora u imigracione, pre svega za mlade, (po tipu kombinovana: podsticajna, regulatorna i upravljačko-organizaciona);

3. jačanje kapaciteta lokalnih aktera u planiranju i sprovođenju projekata migracija i razvoja, (po tipu kombinovana: regulatorna i edukativno-informativna).

Potrebno je:

– ulagati u mere policentričnog i uravnoteženog prostornog razvoja, pre svega malih i gradova srednje veličine, njihove infrastrukturne opremljenosti, kao preduslova za smanjenje regionalnih razlika u životnom standardu, a time i intenzivnog iseljavanja;

– kreirati mere i programe za efikasnije korišćenje ljudskih resursa za razvoj zemlje u cilju smanjenja nezaposlenosti i siromaštva, kao i regionalnih dispariteta.

POKAZATELJI: efikasnije upravljanje tokovima unutrašnjih migracija; pokazatelji ravnomernijeg regionalnog razvoja.

VI. ANALIZA OPCIJA ZA OSTVARIVANJE CILJEVA

Problematika vezana za ekonomske migracije nije sasvim predvidiva. Na faktore koji determinišu unutrašnje i spoljne migracije Republike Srbije se ne može mnogo uticati u kratkom vremenskim periodu, ali se javnim politikama može upravljati migracionim procesima, naročito u pogledu rizika koje one nose sa sobom i u izvesnoj meri, doprineti cirkularnoj migraciji. Iseljavanje iz Republike Srbije, kao i iz ostalih zemalja nije moguće niti poželjno potpuno sprečavati, ali je neophodno sistemskim merama uticati da se dinamika iseljavanja smanji, posebno među populacijom najznačajnijom za budući demografski i sveukupni razvoj.

Polazeći od ograničenja demografskog okvira, a imajući u vidu globalne promene migracionih pravaca, kao i strateški cilj priključenja Republike Srbije Evropskoj uniji, nije nerealno da do sredine veka ovaj region postane useljenički, prema teoriji migracionog ciklusa. Iako na tom putu postoje brojne, pre svega ekonomske, prepreke, čini se da su najveće one koje se odnose na spremnost lokalnog stanovništva na priliv imigranata. Upravo bi tu uloga javnih politika mogla biti ključna, kao što pokazuju iskustva drugih zemalja koje su prošle ili prolaze putem migracione tranzicije. Moglo bi se govoriti o cirkulaciji mozgova ili razmeni intelektualnog kapitala, te bi Republika Srbija mogla privući visokoobrazovane ljude iz zemalja sličnog nivoa ekonomskog razvoja.

Negativan indirektni uticaj migracija na populacionu dinamiku bi se znatno umanjio u uslovima imigracije. Stoga će tranzicija migracija ka uravnoteženom i pozitivnom migracionom saldu sve više dobijati na značaju tokom narednih decenija imajući u vidu negativan populacioni momentum u kome se nalazimo. Štaviše, dugoročno dostizanje pozitivnog migracionog salda trebalo bi uvrstiti u krajnje ciljeve politika koje se tiču populacionog razvoja naše zemlje. Međutim, Republika Srbija je trenutno daleko, kako od značajnijeg porasta fertiliteta, tako i od privlačnosti za imigrante. Iz tog razloga, pored stimulativnih mera za porast stopa rađanja, smanjenje emigracije bi trebalo da bude jedan od primarnih zadataka populacionih i ekonomskih politika u narednom periodu.

Pozitivan efekat smanjenja emigracije i eventualnog povećanja imigracije je najbitniji kratkoročno, dok bi rezultati politike povećanja fertiliteta mogli postati vidljivi tek nakon nešto dužeg vremena. Međutim, najbolje rezultate bi dala simultana implementacija svih politika (podsticanje rađanja, promena migracionog obrasca, smanjenje smrtnosti odojčadi, ali i starijih sredovečnih, porast ekonomske aktivnosti), pa bi je trebalo preporučiti kao izbor, budući da istovremeno efikasno smanjuje koeficijent ekonomske zavisnosti, usporava smanjenje populacije i podmlađuje je. U slučaju Republike Srbije, to bi značilo da bi već smanjenje emigracije na minimum, uz pretpostavljeni ekonomski oporavak, ubrzalo put kojim se ide ka ostvarenju održivog demografskog razvoja imajući u vidu duboku ukorenjenost fenomena nedovoljnog rađanja. U tom smislu, potpuno je jasno koliki bi značaj mogla imati migraciona tranzicija za dugoročnu održivost ovog prostora u celini.

VII. SPROVOĐENJE, PRAĆENJE, IZVEŠTAVANJE I OCENJIVANJE

Sprovođenje strategije

Implementacija Strategije predstavlja internu, operativno vođenu aktivnost koja uključuje budžetiranje, motivaciju, praćenje, izveštavanje i ocenjivanje i vodi ka ispunjenju svih zadatih ciljeva Strategije, oslanjajući se na Akcioni plan. Primena sprovođenja strateškog dokumenta podrazumeva definisanje procesa, instrumenata i procedura, koji će omogućiti da se prikupljaju odgovarajući podaci, angažuju ljudski resursi i precizira vreme i na taj način obezbede uslovi za nesmetano praćenje napretka u realizaciji. Strategije zahteva planiranje i koordinisano angažovanje institucija na nacionalnom, regionalnom i lokalnom nivou. Ovu strategiju sprovode državni organi i organi lokalne samouprave Republike Srbije u okviru svojih nadležnosti. U slučajevima kada je aktivnost u nadležnosti više organa, onaj organ koji ima pretežnu nadležnost preuzima odgovornost za njeno izvršenje, a svi ostali su imenovani kao partneri.

Praćenje, izveštavanje i ocenjivanje

Upravljanje Strategijom sastoji se od praćenja, izveštavanja i ocenjivanja sprovođenja Strategije, čime se procenjuje efektivnost, efikasnost i relevantnost sprovedenih aktivnosti. Na navedeni način se takođe, detaljnije analiziraju problemi i prepreke koje su nastale u procesu sprovođenja Strategije, prepoznaju ostvarena poboljšanja u radu kako bi se stvorili uslovi za predlaganje nužnih izmena i dopuna. Radi praćenja i izveštavanja o primeni Strategije, u okviru Ministarstva za rad, zapošljavanje, boračka i socijalna pitanja, u okviru Grupe za normativne i studijsko-analitičke poslove u oblasti zapošljavanja i ekonomskih migracija i nadzor u oblasti zapošljavanja, sistematizovani su i poslovi u oblasti ekonomskih migracija, odnosno praćenja i realizacija ove strategije i iste treba jačati. Takođe, realizaciju i praćenje realizacije ove strategije vršiće i Koordinaciono telo za praćenje tokova iz oblasti ekonomskih migracija u Republici Srbiji.

Praćenje i ocenjivanje realizovanja planiranih reformskih aktivnosti su neophodni za permanentno prilagođavanje procesa, odnosno omogućavanje blagovremenog reagovanja i uvođenja korektivnih mera u slučaju utvrđenih kašnjenja ili odstupanja. Praćenje i ocenjivanje će se koristiti za praćenje uspešnosti strategije za merenje stepena realizacije njenih ciljeva, naročito utvrđenih aktivnosti. Sistem praćenja ovog procesa zasniva se na redovnoj obradi prikupljenih podataka iz redovnih i vanrednih izveštaja. Stoga je neophodno izvršiti uspostavljanje potpunog i efikasnog sistema praćenja i vrednovanja rezultata sprovedenih aktivnosti. Proces monitoringa se vrši od strane institucija uz široko učešće zainteresovanih strana.

U skladu sa Zakonom o planskom sistemu Republike Srbije, prema kome organ državne uprave, odnosno Ministarstvo za rad, zapošljavanje, boračka i socijalna pitanja izveštava Vladu o rezultatima sprovođenja strategije najkasnije u roku od 120 dana po isteku svake treće kalendarske godine od dana usvajanja, kao i finalnim izveštajem koji se podnosi najkasnije šest meseci nakon isteka primene strategije.

Pored periodičnih (šestomesečnih) izveštaja o sprovedenom monitoringu, nadležna služba na kraju godine izrađuje i Godišnji izveštaj u narativnoj formi, koji sadrži:

– rezime bitnih informacija o realizaciji Strategije i Akcionog plana sa najvažnijim ostvarenim rezultatima u posmatranoj godini, koji će moći da se distribuira javnosti i zainteresovanim stranama;

– procenu najvažnijih aktivnosti koje nisu realizovane po planu i uticaja koje to može da ima na implementaciju Strategije;

– predloge mera i aktivnosti za prevazilaženje odstupanja od plana;

– prioritetne akcije za narednu godinu i definisanje eventualnih izmena i dopuna Akcionog plana na bazi sprovedenog monitoringa.

Koordinaciono telo za praćenje tokova ekonomskih migracija u Republici Srbiji usmerava rad organa državne uprave u cilju sagledavanja stanja u oblasti ekonomskih migracija i pronalaženju rešenja za unapređenje ove oblasti, s ciljem prevencije daljeg odlaska građana Republike Srbije u inostranstvo i podsticanja povratka stručnjaka iz dijaspore, kao i stvaranja poslovnog i privrednog ambijenta za dolazak stranih stručnjaka. Pored toga, u delokrugu rada Koordinacionog tela je i predlaganje novih rešenja u smislu unapređenja propisa iz oblasti ekonomskih migracija. Koordinaciono telo ima Stručnu grupu Koordinacionog tela, sa zadatkom da vrši stručne poslove u vezi sa tekućim pitanjima iz oblasti ekonomskih migracija, predlaže nova rešenja u smislu unapređenja propisa iz oblasti ekonomskih migracija.

Koordinaciono telo podnosi izveštaj o svom radu Vladi svakih 90 dana. Koordinaciono telo sastaje se jednom u dva meseca i po potrebi.

VIII. SPROVEDENE KONSULTACIJE ZA ZAINTERESOVANIM STRANAMA

U postupku izrade Strategije dostavljene su Polazne osnove u oblasti spoljnih migracija, a za izradu Strategije o ekonomskim migracijama za period 2021-2027. godine članovima Koordinacionog tela za praćenje tokova iz oblasti ekonomskih migracija u Republici Srbiji i stručnoj grupi koja je formirana od strane Vlade, a sastavljena je od predstavnika državnih organa, akademika, državnih institucija, sindikata, poslodavaca, profesora i drugih stručnjaka iz oblasti ekonomskih migracija. Sugestije i primedbe članova Koordinacionog tela i Stručne grupe su ugrađene u tekst Strategije.

Takođe, Ministarstvo za rad, zapošljavanje, boračka i socijalna pitanja je u okviru predsedavanja Republike Srbije Jadransko-jonskom inicijativom (JJI) i Strategijom Evropske unije za Jadransko-jonski region (EUSAIR) od 1. juna 2019. godine, organizovao Okrugli sto na temu emigracije radne snage, u saradnji sa Sekretarijatom Jadransko-jonske Inicijative i uz podršku Ministarstva spoljnih poslova Republike Srbije. Na sastanku su prisustvovali, između ostalog i članovi Koordinacionog tima, kao i predstavnici GIZ-a. Na sastanku su predstavljene Polazne osnove za izradu Strategije o ekonomskim migracijama za period 2021-2027. godine, kao i sama strategija o kojima su imali priliku da se izjasne svi prisutni i da iznesu svoje mišljenje o predstavljenom materijalu. Na okruglom stolu su pored predstavnika državnih institucija, bili prisutni i predstavnici civilnog sektora. Organizovani su kako grupni tako i pojedinačni sastanci na kojima se sa zainteresovanim licima razmenjivala mišljenja.

Nakon izrade Predloga strategije o ekonomskim migracijama za period 2021–2027. godine, organizovane su javne rasprave u periodu od 13. decembra 2019. godine do 3. januara 2020. godine, a tekst Predloga strategije bio je postavljen na internet stranici Ministarstva za rad, zapošljavanje, boračka i socijalna pitanja i na portalu e-Uprave. U toku javne rasprave, u saradnji sa Privrednom komorom Srbije, održano je šest okruglih stolova pod nazivom „Predstavljanje i diskusija o Predlogu strategije o ekonomskim migracijama za period 2021. do 2027. godine”, i to: 16. decembra u Nišu, 17. decembra u Novom Sadu, 18. decembra u Subotici, 20. decembra u Novom Pazaru, 23. decembra u Kragujevcu i 24. decembra u Beogradu. Na organizovanim okruglim stolovima veliki broj učesnika pozdravilo je donošenje Strategije čiji je cilj pronalaženje rešenja za unapređenje oblasti ekonomskih migracija, s krajnjim ciljem uspostavljanja što efikasnije prevencije daljeg odlaska građana Republike Srbije u inostranstvo i podsticanja povratka stručnjaka iz dijaspore, kao i stvaranja poslovnog i privrednog ambijenta za dolazak stranih stručnjaka. Predloženo jasnije i preciznije definisanje predloženih mera za ostvarivanje ciljeva na način da se Strategija dopuni opisom svake od navedenih mera i analizom efekta mera, kao i identifikacijom mehanizma za njihovo sprovođenje, a u cilju efikasnijeg upravljanja ekonomskim migracijama

(detaljnije o zaključcima pogledati u Izveštaju o sprovedenoj javnoj raspravi o Predlogu strategije o ekonomskim migracijama za period 2021–2027. godine, https://www.minrzs.gov.rs/sr/dokumenti/ostalo/javna-rasprava-o-predlogu-strategije-o-ekonomskim-migracijama-za-period-od-2021-do-2027).

IX. PROCENA FINANSIJSKIH SREDSTAVA ZA REALIZACIJU MERA I FINANSIJSKI EFEKTI REALIZACIJE

Finansijski efekti za sprovođenje ove strategije biće detaljno dati u Akcionom planu, koji će biti donet u roku od 90 dana od dana donošenja Strategije, a koji će biti usklađen sa srednjoročnim okvirom rashoda iz budžetske procedure za 2020. godinu, kao i u skladu sa limitima koje Ministarstvo finansija odredi za naredne godine za odgovarajuće razdele. Strategijom se pre svega uspostavlja bolja koordinacija između resornih ministarstava prilikom izrade godišnjih programa rada i finansijskih planova koji prethode sastavljanju Memoranduma o budžetu, sa projekcijama za naredne dve fiskalne godine i samih godišnjih zakona o budžetu Republike Srbije. Ovo je neophodno zbog različitih resora koji se u svom radu susreću sa pitanjima iz oblasti očuvanja i jačanja odnosa matične države i dijaspore, kao i matične države i Srba u regionu, radi neophodne realizacije zajedničkih projekata iz navedene heterogene oblasti.

X. AKCIONI PLAN

Vlada će doneti trogodišnje akcione planove za sprovođenje ove strategije.

Prvi trogodišnji Akcioni plan za sprovođenje ove strategije doneće se u roku od 90 dana od dana donošenja Strategije.

Akcioni plan, biće sačinjen u skladu sa članom 58. Uredbe o metodologiji upravljanja javnim politikama, analizi efekata javnih politika i propisa i sadržaju pojedinačnih dokumenata javnih politika („Službeni glasnik RS”, broj 8/19).

EFEKTI IMPLEMENTACIJE MERA JAVNE POLITIKE

Na osnovu SWOT analize predstavljene su snage i slabosti sistema upravljanja ekonomskim migracijama, kao i mogućnosti i pretnje.

– Republika Srbija poseduje potrebnu snagu da primenom mera javne politike ostvari dinamičniji razvoj – atraktivan i raznovrstan poslovni ambijent, autentičnu naučnotehnološku perspektivu (i napredak) i da glavni grad, sa privlačnom kulturnom baštinom, prepoznatim imidžom na Zapadnom Balkanu, postaje konkurentniji za stručne i obrazovane kadrove.

– Pravna regulativa daje okvir za savremenu i efikasnu organizaciju nauke, razvoj i inovacije i sa ovim sektorom povezane industrije;

– Uprkos dobroj zakonskoj osnovi, sektor još nije na zadovoljavajući način uređen, upravljanje (profesionalni menadžment) i nacionalni marketing imaju manjak kapaciteta, a izostaju i nužne javne investicije, što usporava proces razvoja i inovacija.

– Slabosti uglavnom proizlaze iz internih prepreka koje je nužno otkloniti u kratkom roku. Pretnje su povezane sa daljim nečinjenjem i nekoordinacijom, kao i izostankom aktivnije uloge lokalnih vlasti, što je bitno za jačanje konkurentnosti Republike Srbije na inostranom i domaćem tržištu, jer se na taj način kapitalizuju značajne prilike koje se otvaraju savremenim trendovima na evropskom ekonomskom prostoru i daljim procesom napretka na putu EU integracije.

Tabela 1: SWOT analiza

Snage

Postoji Koordinaciono telo za praćenje tokova iz oblast ekonomskih migracija u Republici Srbiji, sa kontinuitetom u koordinaciji aktivnosti,

Postoje osnovne infrastrukture neophodne za sprovođenje aktivnosti,

Porast svesti o značaju ekonomskih migracija na nacionalnom, regionalnom i lokalnom nivou,

Dugoročni trend pozitivnog socio-ekonomskog razvoja,

Brojna i rasprostranjena dijaspora.

Slabosti

Ne postoji sistemski pristup,

Ne postoji dugoročna posvećenost državnih organa ,

Nedovoljni ljudski i materijalni kapaciteti,

Neprepoznavanje značaja ekonomskih migracija na lokalnom nivou,

Povećan obim spoljnih migracija,

Nedovoljna informisanost dijaspore o mogućnostima povezivanja i ulaganja.

Mogućnosti

Podizanje svesti o značaju problema kod većine aktera u sistemu,

Postavljanje odgovarajućeg nacionalnog pravnog okvira za funkcionisanje sistema,

Implementacija nacionalnih strategija koje su usmerene na kreiranje povoljnijih privrednih i društvenih uslova u zemlji,

Ravnomerniji regionalni razvoj kojim bi se smanjila emigracija i podstakao povratak mladih u mesta porekla,

Preusmeravanje migracionih tokova unutar države,

Povratak visokoobrazovane radne snage i stručnjaka iz inostranstva,

Razvoj transnacionalnog preduzetništva,

Privlačenje direktnih investicija,

Usklađivanje sa politikom i praksom Evropske unije.

Pretnje

Izostanak koordinacije i aktivnije uloge jedinica lokalne samouprave,

Nedovoljna i neredovna statistička evidencija,

Neujednačene definicije,

Nedovoljna koordinacija sa eksternim akterima,

Niska svest građana o značaju ekonomskih migracija za razvoj države,

Iseljavanje mladog, reproduktivno i radno sposobnog stanovništva,

Gubitak ljudskog kapitala iseljavanjem,

Nedostatak atraktivnih razvojnih šansi za povratnike iz inostranstva,

Nekontrolisano odvijanje migracija koje ubrzava biološku depopulaciju u emigracionim prostorima.

XI. ZAVRŠNI DEO

Ovu strategiju objaviti na internet stranici Vlade, internet stranici Ministarstva za rad, zapošljavanje, boračka i socijalna pitanja i portalu e-Uprave, u roku od sedam radnih dana od dana usvajanja.

Ovu strategiju objaviti u „Službenom glasniku Republike Srbije”.

05 broj 019-1819/2020-3

U Beogradu, 27. februara 2020. godine

Vlada

Predsednik,

Ana Brnabić, s.r.