Strategija za stvaranje podsticajnog okruženja za razvoj civilnog društva u Republici Srbiji za period od 2022–2030. godine

Na osnovu člana 38. stav 1. Zakona o planskom sistemu Republike Srbije („Službeni glasnik RS”, broj 30/18),

Vlada usvaja

STRATEGIJU

za stvaranje podsticajnog okruženja za razvoj civilnog društva u Republici Srbiji za period od 2022–2030. godine

"Službeni glasnik RS", broj 23 od 17. februara 2022.

I. UVOD

Civilno društvo je generički pojam za skup raznorodnih organizacija koje su različite od države i tržišno orijentisanih organizacija, a deluju u javnom interesu ili u partikularnom interesu svojih članova koji nije u suprotnosti sa javnim interesom. Civilnim društvom se uobičajeno smatra prostor dobrovoljnog i autonomnog delovanja građana i privatno-pravnih lica, organizovanih radi ostvarivanja opštekorisnih (javnih) ciljeva i interesa, ili radi ostvarivanja zajedničkih (privatnih) ciljeva i interesa koji nisu izričito zabranjeni ustavom i zakonom. Organizacije civilnog društva su dobrovoljni oblici organizovanja građana koji nastaju privatnim ili pravnim dokumentom (ugovorom o osnivanju), čiji je cilj zaštita interesa određene grupe građana ili društva u celini i koje nisu deo strukture vlasti.

Civilno društvo se danas smatra neophodnim sastavnim elementom svakog demokratskog poretka. Doprinos civilnog društva u očuvanju i jačanju demokratije, političke stabilnosti i ekonomske i socijalne kohezije, prepoznat je u svim modernim demokratskim društvima. Kada je reč o Republici Srbiji, ne postoji gotovo ni jedno područje društvenog delovanja u kojem civilno društvo nema aktivnu ulogu, a najveći uticaj ostvaruje u doprinosu razvoja demokratije, lokalne zajednice, socijalne politike, zaštiti životne sredine, smanjenju nezaposlenosti, smanjenju siromaštva i socijalnoj inkluziji, održivom razvoju, zaštiti prava manjina, pomoći izbeglicama iz bivših Republika SFRJ, interno raseljenim licima sa Kosova i Metohije, povratnicima po Sporazumu o readmisiji, tražiocima azila, migrantima u neregularnom statusu i licima kojima je odobrena međunarodna zaštita, razvoju rodne ravnopravnosti, reformi javne uprave, borbi protiv korupcije, obrazovanju i istraživanju, evro-integracijama, filantropiji, promociji volontiranja, socijalnom preduzetništvu, medijskom opismenjavanju građana i građanki, regionalnom razvoju, klimatskim promenama i drugim oblastima.

Za ostvarenje opštih interesa, ciljeva i vrednosti civilno društvo u prvom redu koristi načela i mehanizme participativne demokratije, u partnerskom, institucionalno i normativno uređenom odnosu sa organima javne vlasti na nacionalnom, pokrajinskom, a posebno na lokalnom nivou. Koristeći mehanizme participativne demokratije građani kao pojedinci ili organizovani u okviru organizacije civilnog društva imaju mogućnost da utiču na procese donošenja odluka i učestvuju u društveno-političkom životu, ne samo u vreme izbora, već uvek kada smatraju da je to potrebno. Pored toga, učešćem građana i organizacija civilnog društva u procesima kreiranja i sprovođenja javnih politika povećava se kako njihov kvalitet tako i pozitivni efekti primene. Civilno društvo doprinosi svakom od ključnih elemenata dobrog upravljanja: transparentnosti, participaciji, odnosno učešću građana, responzivnosti odnosno odgovora na potrebe građana, delotvornosti, jednakosti, odgovornosti i vladavini prava. Demokratija podrazumeva suverenost naroda, odnosno građana, a ostvaruje se ili preko slobodno izabranih predstavnika (predstavnička demokratija) ili neposrednim učešćem građana u odlučivanju (neposredna, participativna demokratija), gde organizacije civilnog društva imaju značajnu ulogu, zalažući se za bolje ostvarivanje prava građana i bolje zadovoljavanje njihovih potreba.

Republika Srbija je ratifikovala niz međunarodnih normativnih instrumenata od značaja za civilno društvo uključujući Međunarodni pakt o građanskim i političkim pravima sa pripadajućim protokolima („Službeni list SFRJ”, broj 7/71 i „Službeni glasnik RS – Međunarodni ugovori”, broj 4/01), Konvenciju o dostupnosti informacija, učešću javnosti u donošenju odluka i pravu na pravnu zaštitu u pitanjima životne sredine Ujedinjenih nacija („Službeni glasnik RS – Međunarodni ugovori”, broj 38/09), Konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda Saveta Evrope sa pratećim protokolima („Službeni list SCG – Međunarodni ugovori”, br. 99/03, 5/05 i 7/05 i „Službeni glasnik RS – Međunarodni ugovori”, br. 12/10, 10/15 i 8/21), Evropsku povelju o lokalnoj samoupravi iz 1985. godine („Službeni glasnik RS – Međunarodni ugovori”, broj 70/07) i Dodatni protokol Evropskoj povelji o lokalnoj samoupravi o pravu da se učestvuje u poslovima lokalnih vlasti („Službeni glasnik RS – Međunarodni ugovori”, broj 8/18).

Najvažniji međunarodni standardi za organizacije civilnog društva u državama članicama Saveta Evrope su Preporuka Komiteta ministara Saveta Evrope državama članicama o pravnom statusu nevladinih organizacija u Evropi iz 2007. godine1 (Preporuka Saveta Evrope) i Zajedničke smernice Venecijanske komisije i OEBS/ODIHR o slobodi udruživanja.

Zakon o udruženjima („Službeni glasnik RS”, br. 51/09 i 99/11 – dr. zakon i 44/18 – dr. zakon) i Zakon o zadužbinama i fondacijama („Službeni glasnik RS”, br. 88/10, 99/11 – dr. zakon i 44/18 – dr. zakon) čine pravni okvir za delovanje OCD, koji je u velikoj meri usaglašen sa Preporukom Saveta Evrope, koja predstavlja kamen temeljac funkcionisanja organizacija civilnog društva na evropskom prostoru. Prema Kodeksu dobre prakse za učešće građana u procesu donošenja odluka Saveta Evrope (2009), kojim je dodatno razrađena Preporuka Saveta Evrope, podsticajno okruženje za razvoj civilnog društva uključuje vladavinu prava, pridržavanje osnovnih demokratskih principa, političku volju, povoljno zakonodavstvo, jasne procedure, dugoročnu podršku i resurse za održivo civilno društvo, te zajednički prostor za dijalog i saradnju. Principi na kojima treba da počiva partnerski odnos vlasti i organizacija civilnog društva su participacija, poverenje, odgovornost, transparentnost i nezavisnost. Pored toga, Kodeks dobre prakse razrađuje i konkretne korake u procesu donošenja političkih odluka – postavljanje programa rada, izrada nacrta, odluka, implementacija, monitoring i preformulisanje, kao i nivoe učešća, koji se kreću od nižih ka višim oblicima saradnje. To su informacija, konsultacija, aktivno učešće/dijalog i partnerstvo.

Primena standarda postavljenih u navedenim dokumentima prati se od strane ekspertskog tela Saveta Evrope (Expert Council on NGO Law). Ekspertski savet za pravo nevladinih organizacija, osnovan je 2008. godine kao vid podrške implementaciji Evropske konvencije o ljudskim pravima, Preporuke Saveta Evrope i Kodeksa dobre prakse, u cilju stvaranja i unapređivanja podsticajnog okruženja za razvoj civilnog društva. Važno je istaći da Kodeks predviđa političke posledice u slučaju da se isti ne primenjuje, ili se ne primenjuje na propisan način, te bi država Srbija kao članica Saveta Evrope trebalo da se striktno pridržava ovih dokumenata.

Podsticajnim okruženjem za razvoj civilnog društva smatra se skup institucionalnih i normativnih mera, kao i afirmativnih praksi koje u svojoj ukupnosti omogućavaju i unapređuju slobodno i održivo delovanje organizacija civilnog društva u Republici Srbiji, u skladu sa najvišim međunarodnim standardima i praksama u ovoj oblasti.

Iz perspektive pristupanja Republike Srbije Evropskoj Uniji (EU) treba istaći da je sama Evropska Unija definisana Lisabonskim Ugovorom (na snazi od decembra 2009. godine) kao međunarodna organizacija koja funkcioniše na komplementarnim principima predstavničke i participativne demokratije. Naime, član 10. Lisabonskog ugovora EU propisuje da se Evropska Unija zasniva na predstavničkoj demokratiji sa poznatom ulogom koju imaju političke stranke, i sa druge strane, na participativnoj demokratiji i naglašenom ulogom civilnog društva, a sve u cilju donošenja odluka što je bliže moguće samim građanima. Članom 11. Lisabonskog ugovora, predviđa se da organi EU održavaju otvoren, transparentan i redovan dijalog sa predstavničkim udruženjima i civilnim društvom.

Postojanje podsticajnog okruženja za razvoj civilnog društva, u okviru koga je i partnerski odnos vlasti sa civilnim društvom, je politički kriterijum za članstvo u Evropskoj Uniji. Razvijen civilni sektor snažan je indikator demokratizacije društva u celini, i kao takav predstavlja jedan od ključnih pokazatelja vladavine prava, i samim tim je u direktnoj vezi sa ispunjavanjem političkih kriterijuma EU za pridruživanje.

U Izveštaju Evropske komisije o napretku Republike Srbije (progress report) za 2021. godinu konstatuje se, između ostalog, da nacionalna strategija podsticajnog okruženja još uvek nije usvojena, te da je potrebno uložiti napore kako bi se obezbedila „sistemska saradnja” između Vlade i civilnog društva, kao i da je potrebno na terenu uspostaviti povoljno okruženje za razvoj i finansiranje civilnog društva.

Vlada Republike Srbije deli i promoviše vrednosti na kojima počiva Evropska unija, prepoznaje značaj i ulogu civilnog društva u modernim demokratskim društvima i posvećena je unapređenju pravnog i institucionalnog okvira kao i demokratskih praksi za njegovo slobodno delovanje. Zadatak države je da obezbedi takvo okruženje koje omogućava organizacijama civilnog društva da deluju nezavisno i nesmetano od vlasti i da, pored postojećih, stvori dodatne mehanizme partnerske saradnje koji podstiču veće učešće civilnog društva u svim reformskim procesima.

Svi termini koji se u tekstu Strategiji koriste u muškom rodu, odnose se istovremeno i ravnopravno na oba pola.

––––––––

1 Recommendation CM/Rec (2007)14 of the Committee of Ministers to member states on the legal status of non-governmental organisations in Europe, Strasbourg, 10 October 2007 – Council of Europe

II. POJAM CIVILNOG DRUŠTVA U STRATEGIJI

Organizacijama civilnog društva smatraju se udruženja, fondacije i poseban tip zadužbine osnovane radi ostvarivanja opštekorisnog cilja, saglasno propisima kojima se uređuje njihovo osnivanje i delovanje. Pojmovi: „civilno društvo”, „civilni sektor”, „OCD”, „nevladine organizacije” i „nevladin sektor” koriste se u tekstu kao sinonimi.

III. CIVILNO DRUŠTVO U SRBIJI: OPŠTI PODACI

3.1. Statusni podaci organizacija civilnog društva

Prema podacima Agencije za privredne registre u Republici Srbije je u 2018. godini evidentirano ukupno 32.231 domaćih i 70 predstavništava stranih udruženja; u 2019. godini evidentirano je ukupno 33.499 domaćih i 69 predstavništava stranih udruženja, dok je u 2020. godini evidentirano ukupno 34.692 domaćih i 72 predstavništva stranih udruženja.

Broj udruženja je značajno porastao stupanjem na snagu Zakona o udruženjima 2011. godine, kada su uslovi za osnivanje udruženja značajno pojednostavljeni i liberalizovani, i kada je formiran jedinstveni registar udruženja. Postojeća udruženja imala su obavezu da se preregistruju ili su u suprotnom bivala brisana iz registra kao neaktivna.

Najveći broj domaćih udruženja sa podacima zaključno sa 31. decembrom 2020. godine je registrovan u Beogradu (10.759), Novom Sadu (3.061) i Nišu (1.289). Po broju registrovanih udruženja, prednjače gradovi Autonomne pokrajine Vojvodine: Subotica (757), Zrenjanin (783), Pančevo (653), Sombor (471), Sremska Mitrovica (413), Kikinda (302), Vršac (311) itd.

Posmatrano po okruzima, pored grada Beograda (10.759), najveći broj udruženja registrovan je u Južno-bačkom okrugu (4.483), Nišavskom (1.621), Južno-banatskom (1.562), Sremskom (1.373), Srednje-banatskom (1.178), Severno-bačkom (1.090), Šumadijskom (1.048) i Raškom okrugu (1.028).

Prema podacima Agencije za privredne registre u Republici Srbije je u 2018. godini evidentirano ukupno 714 fondacija i 134 zadužbina, u 2019. godini evidentirano je 773 fondacija i 138 zadužbina, dok je u 2020. godini taj broj iznosi 808 fondacija naspram 141 zadužbine. Kao što je slučaj i sa udruženjima, uočava se trend rasta broja fondacija i zadužbina.

Fondacije i zadužbine su u najvećem broju koncentrisane u Beogradskom regionu (560), Južno-bačkom (129), Severno-bačkom (29), Šumadijskom (24), dok je značajno manji broj prisutan u regionima južne i istočne Srbije.

U više od polovine opština/gradova Republike Srbije nije registrovana nijedna fondacija ili zadužbina, a u većini opština u kojima postoje fondacije/zadužbine, taj broj je ispod 1% u odnosu na ukupan broj u Republici Srbiji, što ukazuje da se radi o nedovoljno iskorišćenom obliku organizovanja građana u Republici Srbiji, iako fondacija može biti jednostavniji način organizovanja u poređenju sa udruženjima, s obzirom na broj lica potreban za njeno osnivanje, odnosno upravljačka prava osnivača.

3.2 Finansijski izveštaji i ukupni prihodi udruženja, fondacija i zadužbina

Broj udruženja koja su dostavila finansijske izveštaje za 2020. godinu iznosi 17.852, a izjavu o neaktivnosti dostavilo je ukupno 10.281 udruženje. Kada je reč o zadužbinama i fondacijama, 559 od 1.011 obveznika je dostavilo finansijski izveštaj za prethodnu godinu, dok je 245 dostavilo izjavu o neaktivnosti.

Ukupni prihodi civilnog sektora u 2020. godini iznose 39.583.925.000,00 RSD.

Broj zaposlenih u sektoru civilnog društva je prilično nizak. Ukupno je u 2020. godini u ovom sektoru bilo 8.712 zaposlenih, što predstavlja 0,30% prosečnog broja zaposlenih u odnosu na njihov ukupan broj.

IV. PLANSKI DOKUMENTI RELEVANTNI ZA STRATEGIJU

Predmet Strategije jesu pitanja koja nisu predmet posebnih sektorskih politika (javno finansiranje organizacija civilnog društva, poreska politika od značaja za razvoj filantropije i održivost organizacija civilnog društva, volonterstvo, socijalno preduzetništvo), kao i pitanja koja su predmet posebnih sektorskih politika (učešće OCD i građana u procesu izrade zakona i drugih instrumenata javne politike, uloga OCD u sistemu socijalne i zdravstvene zaštite, uloga OCD-a u neformalnom obrazovanju, uloga OCD u procesu evropskih integracija).

Strategija i Akcioni plan kojim će se operacionalizovati njeni ciljevi su komplementarni sa Strategijom reforme javne uprave u Republici Srbiji za period od 2021. do 2030. godine i Akcionim planom za period 2021. do 2025. godine za sprovođenje Strategije reforme javne uprave u Republici Srbiji, Strategijom razvoja obrazovanja i vaspitanja u Republici Srbiji do 2030. godine i Akcionim planom za njeno sprovođenje za period od 2021. do 2023. godine, Strategijom zapošljavanja u Republici Srbiji za period od 2021. do 2026. godine i pratećim Akcionim planom za period od 2021. do 2023. godine, Strategijom za rodnu ravnopravnost za period od 2021. do 2030. godine, Strategijom za sprečavanje i borbu protiv rodno zasnovanog nasilja prema ženama i nasilja u porodici za period 2021–2025. godine, Nacionalnom strategijom za procesuiranje ratnih zločina u Republici Srbiji za period od 2021. do 2026. godine, Nacionalnom strategijom za ostvarivanje prava žrtava i svedoka krivičnih dela u Republici Srbiji za period 2020–2025. godine i pratećim Akcionim planom, Strategijom za prevenciju i zaštitu dece od nasilja za period od 2020. do 2023. godine sa Akcionim planom za 2020. i 2021. godinu za primenu Strategije, Nacionalnom strategijom za mlade za period od 2015–2025. godine, Akcionim planom za sprovođenje inicijative Partnerstvo za otvorenu upravu u Republici Srbiji za period 2020–2022. godine, Strategijom razvoja informacionog društva i informacione bezbednosti u Republici Srbiji za period od 2021. do 2026. godine i Akcionim planom za realizaciju strategije razvoja informacionog društva i informacione bezbednosti za period od 2021. do 2023. godine, Programom za reformu sistema lokalne samouprave u Republici Srbiji za period od 2021. do 2025. godine, Programom reforme upravljanja javnim finansijama za period 2021–2025. godine, Operativnim planom za sprečavanje korupcije u oblastima od posebnog rizika, Strategijom unapređenja položaja osoba sa invaliditetom u Republici Srbiji za period od 2020. do 2024. godine i pratećim Akcionim planom u periodu od 2021. do 2022. godine, Strategijom razvoja sistema javnog informisanja u Republici Srbiji za period 2020–2025. godina i Akcionim planom za sprovođenje Strategije razvoja sistema javnog informisanja u Republici Srbiji u periodu 2020–2022. godina, Strategijom za borbu protiv pranja novca i finansiranja terorizma za period 2020–2024. godine i Akcionim planom za sprovođenje Strategije za borbu protiv pranja novca i finansiranja terorizma u periodu 2020–2022. godina, Strategijom zaštite potrošača za period 2019–2024. godine i Akcionim planom Strategije zaštite potrošača za period 2019–2022. godine, Strategijom održivog urbanog razvoja Republike Srbije do 2030. godine, Strategijom komunikacije o pristupanju Republike Srbije Evropskoj uniji iz 2011. godine, Akcionim planom za Poglavlje 19 (socijalna politika i zapošljavanje), revidiranim Akcionim planom za Poglavlje 23 (pravosuđe i osnovna prava) i revidiranim Akcionim planom za Poglavlje 24 (sloboda, pravda, bezbednost). Svi navedeni planski dokumenti predviđaju iz ugla sopstvenih sektorskih politika ostvarivanje i/ili unapređenje modela i vidova saradnje sa organizacijama civilnog društva.

V. OPIS POSTOJEĆEG STANJA I KLJUČNIH IZAZOVA U OBLASTI STVARANJA PODSTICAJNOG OKRUŽENJA ZA RAZVOJ CIVILNOG DRUŠTVA

5.1. Uključivanje organizacija civilnog društva u proces donošenja odluka

5.1.1. Institucionalni okvir za saradnju javne uprave sa civilnim društvom u procesu donošenja odluka

Prvi institucionalni korak u stvaranju saradnje i partnerstva sa civilnim društvom načinjen je 2005. godine kada je potpisan Memorandum o saradnji između tadašnje Kancelarije za evropske integracije (danas Ministarstvo za evropske integracije) i više od 60 organizacija civilnog društva. Osnovni cilj predviđene saradnje bio je uspostavljanje partnerskih odnosa Vlade Republike Srbije sa organizacijama civilnog društva u procesu evro-integracija.

Zakonom o ministarstvima iz 2020. godine („Službeni glasnik RS”, broj 128/20) formirano je Ministarstvo za ljudska i manjinska prava i društveni dijalog (u daljem tekstu: Ministarstvo) i ono je preuzelo nadležnosti Kancelarije za saradnju sa civilnim društvom Vlade Republike Srbije, koja je prestala sa radom.

U cilju uspostavljanja institucionalizovanog odnosa saradnje sa organizacijama civilnog društva, Vlada Republike Srbije 2010. godine je osnovala Kancelariju za saradnju sa civilnim društvom Vlade Republike Srbije (u daljem tekstu: Kancelarija ili KSCD). Osnovana kao služba Vlade Uredbom o Kancelariji za saradnju sa civilnim društvom („Službeni glasnik RS”, broj 26/10), mandat Kancelarije odnosio se na obavljanje stručnih poslova za potrebe Vlade koji se odnose na staranje o usklađenom delovanju organa državne uprave i podsticanju saradnje organa državne uprave sa OCD. Pored toga, Kancelarija je sarađivala sa državnim organima, organima autonomnih pokrajina, opština, gradova i grada Beograda, kao i sa OCD, u izradi relevantnih dokumenata i propisa i promovisala poslove koji su u vezi sa razvojem i saradnjom sa civilnim društvom. Utvrđene nadležnosti imale su funkciju ostvarivanja nekoliko strateških ciljeva: 1) uspostavljanje stalnog dijaloga između države i OCD u pitanjima od opšteg i zajedničkog interesa; 2) jačanje međusektorske saradnje u oblastima u kojima su OCD važni akteri u kreiranju i sprovođenju javnih politika i podizanje kapaciteta državne uprave za ostvarivanje ove saradnje; 3) jačanje kapaciteta OCD kao bitnog činioca pluralnog i demokratskog društva.

Za razliku od nadležnosti Kancelarije koja je imala mogućnost učešća u pripremi i praćenju sprovođenja strateških dokumenata koji se odnose na stvaranje podsticajnog okruženja za razvoj civilnog društva i iniciranje donošenja propisa i drugih opštih akata kojima se uređuje položaj udruženja i drugih organizacija civilnog društva, mandat Ministarstva podrazumeva pripremu propisa kojima se uređuje položaj udruženja i drugih organizacija civilnog društva, izuzev političkog i sindikalnog organizovanja, pripremu i sprovođenje strateških dokumenata koji se odnose na stvaranje podsticajnog okruženja za razvoj civilnog društva, s ciljem daljeg razvoja saradnje javnog, privatnog i civilnog sektora i niz drugih aktivnosti čiji je cilj iniciranje dijaloga sa civilnim društvom o pitanjima od zajedničkog interesa; podizanje kapaciteta i održivosti rada i delovanja udruženja i drugih organizacija civilnog društva, prikupljanje i distribuiranje informacija od značaja za rad udruženja i drugih organizacija civilnog društva, saradnja sa nadležnim organima u obavljanju poslova koji se odnose na programiranje i upravljanje pretpristupnim i drugim fondovima Evropske unije za podršku civilnom društvu, kao i druge poslove određene zakonom. Na inicijativu Kancelarije, a u realizaciji Ministarstva, u skladu sa revidiranim Kodeksom dobre prakse za učešće građana u procesu donošenja odluka Saveta Evrope, organi javne uprave na sva tri nivoa vlasti imenovali su kontakt tačke – osobe za saradnju sa organizacijama civilnog društva. Nakon toga, kako bi se podstakla direktna komunikacija i saradnja između organa javne uprave i OCD, posebno u procesima odlučivanja, ali i međusobna saradnja i razmena iskustava državnih organa u ovoj oblasti, Ministarstvo je kreiralo javno dostupnu Bazu kontakt tačaka za saradnju sa organizacijama civilnog društva.

Savet za saradnju i razvoj civilnog društva kao jedan od važnih institucionalnih mehanizama saradnje javnog i civilnog sektora, i jedan od mogućih modela strukturiranog dijaloga Vlade i OCD, još uvek nije uspostavljen. Savet je mešovito telo čiji su članovi predstavnici organa državne uprave (najčešće državni službenici na položaju i javni funkcioneri i predstavnici OCD), a predstavlja važan mehanizam jačanja principa participacije, otvorenosti i inkluzivnosti procesa kreiranja javnih politika. Kompozicija članstva u Savetu treba da bude takva da se isti sastoji od jednakog broja predstavnika organa državne uprave i predstavnika organizacija civilnog društva ili takva da predstavnici organizacija civilnog društva budu u većini. Potrebno je napomenuti da se u nekoliko prethodnih izveštaja Evropske komisije o napretku Republike Srbije (izveštaji za 2016. i 2018. godinu) eksplicitno navodi činjenica da Savet nije formiran i preporučuje se njegovo osnivanje, dok se u poslednjem izveštaju za 2021. godinu to ne čini izrikom.

Predstavnici organizacija civilnog društva su članovi različitih savetodavnih tela osnovanih od tela javne uprave različitih nivoa vlasti. Tako da su predstavnici civilnog društva članovi Saveta za unapređenje položaja osoba sa invaliditetom, Saveta za mlade, Saveta za unapređenje položaja Roma i brojnih drugih savetodavnih tela.

U kontekstu procesa pregovora o pristupanju EU, solidan institucionalni mehanizam saradnje u Srbiji odvija se kroz delovanje Nacionalnog konventa o Evropskoj uniji. (u daljem tekstu: Konvent). Kao institucionalizovana forma saradnje, ovaj model preuzet je iz slovačkog iskustva evro-integracija (nastao u Slovačkoj 2001. godine), da bi potom bio primenjen u ostalim državama Višegradske grupe, a danas se osim u Srbiji koristi i u Crnoj Gori i Albaniji. Kao model uključivanja, Konvent je priznat na međunarodnom planu i smatra se međunarodnim primerom dobre prakse u domenu evro-integracija i platformom kroz koju se uspešno artikulišu stavovi civilnog društva u vezi sa ključnim politikama Vlade i reformskim procesima koji su u toku. Osnovan 2006. godine, Konvent je inicijalno bio zamišljen kao telo za saradnju Narodne skupštine Republike Srbije i civilnog društva u procesu pristupnih pregovora. Međutim, tek je otvaranje pregovora o članstvu Srbije u EU stvorilo istinsku mogućnost uključivanja OCD u proces pregovora, a Konvent je svojom strukturom i načinom rada u potpunosti odgovorio na potrebu da se uspostavi strukturirana i institucionalizovana forma i za saradnju i konsultacije sa Vladom Republike Srbije i njenim telima zaduženim za pregovore o članstvu sa EU – pregovaračkim timom i pregovaračkim radnim grupama. Osnovna svrha ove platforme jeste da doprinese uspostavljanju društvenog konsenzusa u procesu pristupanja Srbije u EU, omogući formulisanje zajedničkih stavova civilnog društva i daje preporuke i mišljenja o ispunjavanju merila i uslova za članstvo, prati sprovođenje potrebnih reformi i informiše javnost o prednostima koje pridruživanje EU donosi. Konvent trenutno ima preko 750 organizacija članica (među kojima su predstavnici udruženja, fondacija, univerziteta, eksperata, sindikata, privatnog sektora i predstavnici strukovnih organizacija) i predstavlja najveću platformu organizacija civilnog društva koja pruža aktivnu podršku procesu evropskih integracija Republike Srbije. Konvent je 2018. godine registrovan u Agenciji za privredne registre kao savez udruženja, uzimajući u obzir Odluku Odbora za evropske integracije Narodne skupštine Republike Srbije o postupku razmatranja predloga pregovaračke pozicije u procesu pregovora Republike Srbije Evropskoj Uniji, Zaključak Vlade kojim se usmerava i usklađuje rad organa državne uprave u postupku izrade pregovaračkih pozicija u procesu pregovora o pristupanju Republike Srbije Evropskoj Uniji i Odluku o osnivanju Koordinacionog tela za proces pristupanja Republike Srbije Evropskoj Uniji.

Praksa unutar članica EU je i podsticanje razvoja OCD putem javne fondacije (fonda). Istraživanje „Sektor građanskog društva u 2019. godini”2 ukazuje da 44% OCD obuhvaćenih istraživanjem smatra da postoji potreba za osnivanjem fonda iz koga bi se izdvajala sredstva jednaka onima koje daje Evropska unija. U praksi evropskih država, fondaciju, odnosno fond, osniva država sa primarnim ciljem finansiranja OCD programa i projekata koji su, plod izvornih potreba građana. Ovaj model podrazumeva osnivanje fonda ili nekog drugog javno-pravnog tela od strane države na osnovu posebnog zakona. Iskustva i refleksije na delovanje fondacija su ambivalentne i razlikuju se od države do države, ali je nesumnjivo da ovaj institucionalni mehanizam, ukoliko se postavi na zdrave osnove, može doneti višestruku korist i državi i civilnom sektoru, jer aktuelni decentralizovani sistem finansiranja OCD nije u stanju da uvek i adekvatno odgovori na izvorne probleme i potrebe građana kojima se, u okviru svojih programa i projekata bave OCD. U cilju daljeg unapređenja institucionalnih mehanizama saradnje, potrebno je da se za vreme trajanja ove strategije, u partnerstvu sa civilnim društvom, razmotri mogućnost uvođenja fondacije, odnosno fonda u pravni sistem, uključujući i način njegovog organizovanja i finansiranja, posebno imajuću u vidu hrvatsko iskustvo3. Razmatranje uvođenja fondacije, odnosno fonda, potrebno je sprovesti posebno u cilju podsticaja razvoja OCD na pokrajinskom i lokalnom nivou, budući da je ravnomerni razvoj OCD na svim nivoima vlasti jedna od osnovnih ideja Strategije.

Republika Srbija u 2021. godini nema izgrađen i strukturisan dijalog sa civilnim društvom, osim u slučaju rada NKEU sa Vladom Republike Srbije, dela civilnog društva u oblasti zaštite životne sredine i njihove saradnje sa Narodnom skupštinom, i delom civilnog društva koji se bavi položajem Roma u Srbiji i ministarstva u stalnom pozivu svima za organizaciju društvenog dijaloga o svim aktuelnim temama. Postojeća saradnja nije dovoljna za potrebni nivo donošenja i razmatranja javnih politika ili analiza efekata, stanja stvari ili razmatranja preporuka koje civilno društvo iz pomenutih sektora ima za predstavnike vlasti.

––––––––

2 https://act.org.rs/sr/resources_type/%d0%bf%d1%83%d0%b1%d0%bb%d0%b8%d0%ba%d0%b0%d1%86%d0%b8%d1%98%d0%b5/ Projekat „Zajedno za aktivno građansko društvo – ACT” finansirano od strane Swiss development cooperation – SDC

3 Nacionalna zaklada za razvoj civilnoga društva

Situacione prepreke

Civilno društvo ima često utisak, percepciju, ali i dokazive činjenice o „uzaludnosti” njihovog angažovanja jer ili ne mogu fizički da dopru do predstavnika vlasti ili njihova savetodavna uloga biva svedena na to da budu saslušani bez ikakvih efekata na proces odlučivanja o javnim politikama, s većom važnošću personalnih koalicija stvorenih tokom procesa kakve-takve saradnje nego što ima institucionalnog dijaloga i značajne kulture kompromisa kojom su na dobitku i civilno društvo i vlast, a najvažnije – građani Srbije.

Deo civilnog društva razume svoju ulogu kao „ratnu i borbenu” deluje reaktivno na očito odsustvo volje i spremnosti za dijalog kod predstavnika javne vlasti na raznim nivoima, čime su na gubitku svi akteri, a naročito građani Srbije, dok su neposredni ishodi blokade i kočenja različitih konsultativnih procesa za šta odgovornost snose pre svega predstavnici javne vlasti na svim nivoima.

Finansiranje rada civilnog društva sprovodi se iz domaćih izvora (budžeti republike, pokrajine Vojvodine i lokalnih samouprava), sredstava međunarodnih organizacija, fondova i donatorske zajednice, koja se deli na EU i ne-EU donatorske izvore finansiranja i donacije kompanija, filantropskih fondova i pojedinačnih donatora van pomenutih struktura.

Percepcija raznih vrsta javnosti i građana o radu civilnog društva je nepotrebno veoma negativna, kao posledica i nedovoljne informisanosti o njihovom radu i negativnih kampanja koje kreiraju različite zainteresovane grupe u javnom ili medijskom prostoru, uz proces stvaranja GONGO (Government Organized Non-Governmental Organisation) organizacija, koje bez naročitog uspeha, ali sa podrškom zainteresovanih grupa javne vlasti pokušavaju da „preuzmu polje rada i uticaja” autentičnog civilnog društva.

Kontekstualne prepreke

Odsustvo volje za dijalogom predstavnika javne vlasti, „ćutanje odgovornih”, negativne kampanje o civilnom društvu (slučaj spiska pojedinaca i organizacija Uprave za sprečavanje pranja novca4) čine štetu i civilnom društvu i predstavnicima javne vlasti i društvu u celini, jer predstavljaju jedan od metoda sprečavanje razvoja bilo kakvog dijaloga u društvu.

––––––––

4 Uprava za sprečavanje pranja novca je u junu 2020. godine od banaka zatražila uvid u finansijske transakcije 37 OCD i 20 pojedinaca iz Republike Srbije, među kojima su i dva novinarska udruženja i više nezavisnih istraživačkih centara da bi se utvrdilo da li imaju veze sa finansiranjem terorizma ili pranjem novca. S tim u vezi, Komitet eksperata za evaluaciju mera za borbu protiv pranja novca i finansiranja terorizma Saveta Evrope (MONEYVAL) upozorio je da se pravni okvir ne sme zloupotrebljavati za suzbijanje legitimnih aktivnosti civilnog društva. Međunarodna Radna grupa za finansijsku akciju (FATF), globalno međuvladino telo sastavljeno od više od 200 zemalja, koje postavlja međunarodne standarde sa ciljem sprečavanja navedenih kriminalnih aktivnosti i radi na stvaranju političke volje neophodne za sprovođenje nacionalnih zakonodavnih i regulatornih reformi u ovim oblastima, ustanovila je krajem 2020. godine da Republika Srbija, prema međunarodnim standardima, nema prava da traži podatke o transakcijama bez osnovane sumnje da OCD učestvuju u finansiranju terorizma i pranja novca.

Normativne prepreke

Odsustvo dijaloga o predlozima civilnog društva za definisanje propisa kojima bi se bolje uredio njihov položaj, finansiranje ili institucionalna uloga, počev od propisa kojima se definiše njihovo osnivanje i delovanje, preko propisa kojima se uređuje učešće u upravljanju javnim poslovima, poreskih propisa, do nedostajućih propisa relevantnih za oblast socio-ekonomskog razvoja. Takođe, uočava se i nedovoljna primena Zakona o planskom sistemu Republike Srbije kao glavnog alata za učešće civilnog društva u svim fazama donošenja javnih politika.

Stoga, obaveza je države da unapredi normativnu, kontekstualnu i institucionalnu izgradnju strukturisane, merljive i proverljive saradnje civilnog društva i svih predstavnika organa javne uprave u skladu sa Zakonom o planskom sistemu Republike Srbije kao i da unapredi stalni javni dijalog o svim temama kojima se bavi civilno društvo svih sektorskih interesovanja i oblasti, tako da do isteka Strategije građani Srbije redovno, tačno, blagovremeno i na razumljiv način budu informisani o sadržajima svih javnih politika i efektima koje one proizvode po njihov javni, lični i porodični život i uz njihovo uključivanje u svaku fazu procesa.

Imajući u vidu sve navedeno, u predstojećem periodu neophodno je utvrditi prostor za dalje unapređenje institucionalnog okvira kroz jačanje postojećih institucionalnih mehanizama saradnje organa javne vlasti i OCD i uvođenje novih institucionalnih mehanizama saradnje.

U tom smislu, potrebno je unaprediti institucionalni okvir za saradnju sa OCD posebno kroz obrazovanje Saveta za saradnju i razvoj civilnog društva kao mehanizma saradnje u formi i sa nadležnostima o kojima se odlučuje u partnerskom dijalogu sa OCD.

Potrebno je u periodu trajanja ove strategije razmotriti, u skladu sa najboljim iskustvima iz uporedne prakse, uvođenje fondacije, odnosno fonda za finansiranje programa i projekata OCD, u domaći pravni sistem.

5.1.2. Pravni okvir za uključivanje OCD u proces donošenja odluka

5.1.2.1. Pravni okvir za slobodu udruživanja

Pravni okvir za slobodu udruživanja u OCD čine Zakon o udruženjima („Službeni glasnik RS”, br. 51/09, 99/11 – dr. zakon i 44/18 – dr. zakon) i Zakon o zadužbinama i fondacijama („Službeni glasnik RS”, br. 88/10, 99/11 – dr. zakon i 44/18 – dr. zakon). Agencija za privredne registre vodi registre udruženja, zadužbina i fondacija kao povereni posao, a registri se vode u pisanom obliku i kao jedinstvena centralna elektronska baza podataka. Pravilnikom o sadržini i načinu vođenja Registra udruženja („Službeni glasnik RS”, broj 80/09), Pravilnikom o sadržini, načinu upisa i vođenja Registra stranih udruženja („Službeni glasnik RS”, broj 80/09) i Pravilnikom o bližoj sadržini i načinu vođenja Registra zadužbina i fondacija („Službeni glasnik RS”, broj 16/11) uređuju se sadržina, način upisa i vođenja navedenih registara. Odredbe o postupku registracije udruženja propisane su Zakonom o postupku registracije u Agenciji za privredne registre („Službeni glasnik RS”, br. 99/11, 83/14 i 31/19).

Iako je Zakon o udruženjima u velikoj meri usaglašen sa relevantnim međunarodnim normativnim instrumentima, nakon više od deset godina primene u praksi su se pojavili određeni izazovi na koje je potrebno odgovoriti u periodu trajanja Strategije. Potrebno je sprovesti sveobuhvatnu analizu dosadašnje primene i efekata Zakona o udruženjima, utvrditi eventualne manjkavosti i probleme i unaprediti zakonske odredbe u skladu sa zaključcima iz predmetne analize.5

Kada je reč o slobodi udruživanja, država je u obavezi da se uzdrži od njenog ograničavanja, bilo da direktan ili posredan način. Bilo kakvi restriktivni zakonodavni mehanizmi ili administrativne prakse koji za posledicu imaju sužavanje slobode udruživanja i konsekventno urušavanje slobodnog delovanja udruženja i drugih organizacija civilnog društva dovode u pitanje ostvarivanje slobode udruživanja. Ekspertski savet za pravo nevladinih organizacija Saveta Evrope do sada je identifikovao različite štetne zakonodavne i administrativne prakse u državama članicama.6

––––––––

5 Ovde se u prvom redu misli se na pitanja u vezi sa obavljanjem privredne delatnosti od strane udruženja, uz potrebu uvažavanja njihovog neprofitnog karaktera. Navedeni elementi pravca izmena Zakona o udruženjima relevantni su i za oblast socijalnog preduzetništva, koja je u fokusu pažnje ove Strategije. U pogledu delovanja neformalnih udruženja takođe postoje aspekti koje bi trebalo razmotriti, kao što su pronalaženje modaliteta za mogućnost pristupa neformalnih udruženja (grassroots organizacije, ad hoc inicijative itd.) javnom finansiranju, zabrana rada neformalnih udruženja čiji su ciljevi ili delovanje nespojivi sa demokratskim društvom i primena instituta građanskog ortakluka koji je predviđen Zakonom o udruženjima.

6 Neproporcionalni zahtevi u pogledu osnivanja i upisa u registar, zahtevi izveštavanja i otkrivanja podataka (u okviru kojih se razlikuju zahtevi u pogledu finansijskih izveštaja, finansiranja iz inostranstva, izveštavanja o aktivnostima, obeležavanja materijala, izveštavanja i otkrivanja privatnih podataka osoba povezanih sa OCD (članova, volontera, predstavnika i članova upravljačkih tela, otkrivanja članstva u OCD), oštre administrativne i krivične sankcije, kriminalizacija aktivnosti organizacija za zaštitu ljudskih prava, stigmatizacija i proganjanje predstavnika organizacija civilnog društva.

5.1.2.2. Pravni okvir za učešće u upravljanju javnim poslovima

Pravni okvir za učešće OCD i građana u procesu izrade zakona i drugih instrumenata javnih politika je nužan element demokratskog društva, zasnovanog na građanskoj suverenosti i vladavini prava, odnosno participativnoj demokratiji, ali i važan činilac procesa evropskih integracija Republike Srbije. Iako je poslednjih godina pravni okvir unapređen u pravcu obezbeđivanja većeg uključivanja OCD u proces donošenja propisa i dokumenata javnih politika, dalje izmene pravnog okvira i podizanje kapaciteta javne uprave i civilnog društva treba da omoguće efikasnije uključivanje javnosti u procese kreiranja i sprovođenja zakona i drugih instrumenata javnih politika u svim fazama učešća: informisanje, konsultacije, dijalog/aktivno učešće i partnerstvo.

Pravni okvir za učešće građana u upravljanju javnim čine odgovarajuće ustavne i zakonske norme, ali i norme tzv. „mekog prava” za učešće u upravljanju javnim poslovima.

Ustavno uređenje učešća u upravljanju javnim poslovima

Republika Srbija definisana je njenim najvišim pravnim aktom kao država zasnovana na vladavini prava i socijalnoj pravdi, načelima građanske demokratije, ljudskim i manjinskim pravima i slobodama i pripadnosti evropskim principima i vrednostima (Ustav Republike Srbije, „Službeni glasnik RS”, broj 98/06 član 1). Pozivajući se na ljudska prava kao temelj države, jasno je da to podrazumeva između ostalog i slobodu mišljenja i izražavanja, slobodu okupljanja i slobodu udruživanja. Članom 2. Ustava Republike Srbije određeni su građani kao nosioci suverenosti, koja se vrši putem referenduma, narodne inicijative i preko slobodno izabranih predstavnika. Članom 107. Ustava Republike Srbije propisano je da najmanje 30.000 birača može da predložiti Narodnoj skupštini zakon, drugi propis ili opšti akt. Pored toga, Ustav Republike Srbije u članu 53. eksplicitno garantuje pravo građana na učešće u upravljanju javnim poslovima – građani imaju pravo da učestvuju u upravljanju javnim poslovima i da pod jednakim uslovima stupaju u javne službe i na javne funkcije. Ovo pravo se iskazuje u dva vida: u prvom vidu, tiče se aktivnog i pasivnog biračkog prava, to jest prava građana da pod jednakim uslovima budu birani u javne službe i na javne funkcije. U drugom vidu tiče se prava građana da zastupaju i brane svoje legitimne interese kroz učešće u procesu donošenja odluka i da kontrolišu njihovo sprovođenje, što predstavlja jedan od osnova participativne demokratije. Tesna je međuzavisnost slobode mišljenja i izražavanja, okupljanja i udruživanja i prava građana na učešće u upravljanju javnim poslovima, budući da ove slobode i prava ne mogu postojati jedni bez drugih, niti se mogu ostvarivati u punoj meri bez međusobnog sadejstva. Može se zaključiti da Ustav Republike Srbije garantuje potreban okvir za uključivanje građana u proces donošenja odluka, naročito imajući u vidu ustavnu garanciju prava građana da učestvuju u upravljanju javnim poslovima, po čemu se Ustav Republike Srbije razlikuje od većine evropskih ustava, gde se ovo pravo uobičajeno izvodi iz pojma suvereniteta naroda ili iz koncepta dobrog upravljanja.

Referendum i narodna inicijativa zajamčeni su Ustavom Republike Srbije, a detaljnije su regulisani novim Zakonom o referendumu i narodnoj inicijativi („Službeni glasnik RS”, broj 111/21) čijim stupanjem na snagu prestaje da važi Zakon o referendumu i narodnoj inicijativi („Službeni glasnik RS”, br. 48/94 i 11/98) donet 1994. godine. Prethodni zakon bio je po nizu svojih rešenja restriktivan, prevaziđen i nesaglasan opredeljenjima novog Ustava, kao i preporukama Saveta Evrope u ovoj oblasti7. Odgovor na zahtev javnosti je i donošenje izmena i dopuna Zakona o referendumu i narodnoj inicijativi što je inicirala nezadovoljna javnost kao i OCD Zakon o izmenama Zakona o referendumu i narodnoj inicijativi („Službeni glasnik RS”, broj 119/21).

Referendum je, uz narodnu inicijativu, jedan od dva poznata oblika neposrednog učešća građana u donošenju odluka. U većini zemalja Evrope referendumi se najčešće sprovode o pitanjima od izuzetnog političkog ili ustavnog značaja (npr. evropske integracije, institucionalne promene itd.) dok su referendumi o svakodnevnim pitanjima ređi. Referendum se raspisuje radi izjašnjavanja građana o predlogu akta, o potvrđivanju usvojenog akta ili o pitanju od opšteg značaja. Predmet referenduma ne mogu biti obaveze koje proizlaze iz međunarodnih ugovora, zakoni koji se odnose na ljudska i manjinska prava i slobode, porezi i drugi finansijski zakoni, budžet i završni račun, uvođenje vanrednog stanja i amnestije, kao ni pitanja koja se tiču izbornih nadležnosti Narodne skupštine (član 108. Ustava Republike Srbije). Republički referendum se može sprovesti povodom odlučivanja o svim ostalim pitanjima iz nadležnosti Narodne skupštine.

Narodna (građanska) inicijativa je ustavno ili zakonsko ovlašćenje određenog broja građana sa biračkim pravom, da predlože izmenu Ustava, zakona, drugih propisa i opštih akata iz nadležnosti Narodne skupštine ili skupština različitih oblika teritorijalne decentralizacije. Prema predmetu inicijative, može se razlikovati inicijativa za izmenu ustava, zakonodavna inicijativa, i inicijativa za izmenu drugog opšteg akta. Narodna inicijativa može biti podneta kao neformulisana narodna inicijativa, to jest kao inicijativa u obliku opšteg predloga za donošenje, izmenu, dopunu ili prestanak važenja odgovarajućeg akta, s tim da se iz predloga jasno vide pravci promena, odnosno rešenja koje se predlaže ili kao formulisana narodna inicijativa u obliku konkretnog predloga za donošenje, izmenu ili ukidanje odgovarajućeg akta, sa izrađenim predlogom pravnog akta. U Republici Srbiji pravo zakonodavne inicijative ima 30 000 birača (član 107. Ustava Republike Srbije).

––––––––

7 Preporuka 1704/2005 „Referendumi: ka dobrim praksama u Evropi” i Preporuka 1821/2007 „Kodeks dobrog ponašanja u oblasti referenduma”.

Narodna skupština Republike Srbije i saradnja sa OCD

Srbiji je javno slušanje započelo 2008. godine kao neformalna praksa uz podršku Programa Ujedinjenih nacija za razvoj (United Nations Development Programme – UNDP), a formalno je regulisano dve godine kasnije Zakonom o narodnoj skupštini član 27. stav 7. (Službeni glasnik RS”, broj 9/10) i Poslovnikom Narodne skupštine, član 84. Prema Zakonu o Narodnoj skupštini, samo skupštinski odbor, kao stalno radno telo, može da organizuje javno slušanje, dok ta mogućnost ne postoji za privremena skupštinska radna tela – anketne odbore i komisije. Ovaj institut nešto detaljnije uređuje Poslovnik Narodne skupštine, prema kojem svaki član odbora može da podnese predlog za organizovanje javnog slušanja sa temom javnog slušanja i spiskom lica koja bi bila pozvana, o čemu odbor donosi odluku, a predsednik odbora o tome obaveštava predsednika Narodne skupštine. Predsednik odbora na javno slušanje poziva članove odbora, narodne poslanike i druga lica čije je prisustvo od značaja za temu javnog slušanja. Poslovnik izričito navodi da se javno slušanje održava bez obzira na broj prisutnih članova odbora. Nakon javnog slušanja, predsednik odbora dostavlja informaciju o javnom slušanju predsedniku Narodne skupštine, članovima odbora i učesnicima javnog slušanja. Informacija sadrži imena učesnika na javnom slušanju, kratak pregled izlaganja, stavova i predloga iznetih na javnom slušanju. Članovi odbora i učesnici javnog slušanja mogu da podnesu pisane primedbe na informaciju o javnom slušanju predsedniku odbora. Odbori Narodne skupštine organizuju javno slušanje pre svega radi pribavljanja informacija, odnosno stručnih mišljenja o predlogu akta koji je u skupštinskoj proceduri, razjašnjenja pojedinih rešenja iz predloženog ili važećeg akta, razjašnjenja pitanja značajnih za pripremu predloga akta ili bilo kog drugog pitanja koje je u nadležnosti odbora. Takođe, javna slušanja se mogu organizovati i radi praćenja sprovođenja i primene zakona, razjašnjenja pojedinih pitanja od značaja za vršenje nadzora nad radom izvršnih organa.

U pogledu učestalosti organizovanja javnog slušanja, prema skupštinskoj publikaciji „Sprovođenje javnih slušanja u Narodnoj skupštini” javna slušanja sprovode se više od 20 puta na godišnjem nivou. Prema drugim podacima, u periodu od gotovo četiri godine (jun 2008. – mart 2012. godine) organizovano je ukupno 29 javnih slušanja. S druge strane, UNDP (Report and analysis with recommendations from public hearing workshops, Final Report, UNDP, 2015) navodi 11 javnih slušanja u 2009. godini, sedam u 2010. godini, 16 u 2011. godini, 11 u 2012. godini, 29 u 2013. godini i 10 u 2014. godini.

Javno slušanje u Republici Srbiji još uvek je uređeno na rudimentaran način, i može se zaključiti da u tom pogledu postoji veliki prostor za napredak u pravnom i praktičnom domenu implementacije ovog mehanizma participacije. Pojam javnog slušanja nije preciziran, te se može u širem smislu povezati sa konsultacijama u pripremi ili praćenju sprovođenja zakona. Ne postoje kriterijumi prema kojima se pozivaju lica na javno slušanje, već se ona pozivaju na osnovu diskrecione ocene odbora. Predstavnici organizacija civilnog društva učestvuju na javnim slušanjima, ali kao ni za druge kategorije lica, ne postoje kriterijumi za pozivanje niti smernice za učestvovanje. Za razliku od javne rasprave u pripremi zakona, gde se poziva opšta javnost (iako su u praksi najčešće prisutni predstavnici organizacija civilnog društva), javno slušanje nije otvoreno za opštu ili stručnu zainteresovanu javnost. Izbor teme je takođe isključivo u rukama odbora. Informacija o javnom slušanju sadrži samo kratak pregled iznetih predloga, bez informacije o tome da li su prihvaćeni ili nisu i koji su razlozi neprihvatanja predloga. Paradoksalno, informacija o javnom slušanju nije javno dostupna, već samo određenom krugu lica. Nije jasno da li postoji još neka svrha javnog slušanja osim razmene stavova, niti su precizirani eventualni dalji koraci, ukoliko postoje, koji bi omogućili uvid u sudbinu iznetih predloga.8 Navedena UNDP analiza preporučuje 21 meru za poboljšanje instituta javnog slušanja u Republici Srbiji, koje je potrebno razmotriti.

––––––––

8 Prema: „Pravni i institucionalni okvir za delovanje organizacija civilnog društva u učešću u upravljanju javnim poslovima”, 2020. godina, dr Lazar Đurović

Zakoni i učešće OCD

Javna rasprava u pripremi zakona u Srbiji uređena je Zakonom o državnoj upravi, član 77. „Učešće javnosti u pripremi nacrta zakona, drugih propisa i akata” stav 7. („Službeni glasnik RS”, br. 79/05, 101/07, 95/10, 99/14, 30/18 – dr. zakon i 47/18).) i Poslovnikom Vlade, član 41. „Javna rasprava”. („Službeni glasnik RS”, br. 61/06 – prečišćen tekst, 69/08, 88/09, 33/10, 69/10, 20/11, 37/11, 30/13, 76/14 i 8/19 – dr. uredba)9.

Javnu raspravu u pripremi zakona kao formalno-pravno uređeni institut treba razlikovati od javne rasprave koja se odnosi na bilo kakvo javno organizovano debatovanje o pitanjima od javnog značaja kada se može izjednačiti sa konsultacijama. S tim u vezi, Zakon o planskom sistemu Republike Srbije, predviđa obavezu sprovođenja konsultacija u svim fazama izrade dokumenta javnih politika ‒ strategije, programa, koncepta politike i akcionog plana, osim u slučaju zakona. Obaveza sprovođenja javnih konsultacija u pogledu nacrta zakona (i drugih propisa i akata) predviđena je Zakonom o državnoj upravi, Zakon o planskom sistemu i Pravilnikom o smernicama dobre prakse za ostvarivanje učešća javnosti u pripremi nacrta zakona i drugih propisa i akata („Službeni glasnik RS”, broj 51/19. Pravljenje razlike između javne rasprave i konsultacija identifikovano je od strane OCD kao poseban izazov, kako kod OCD tako i kod predstavnika organa javne uprave.

Javna rasprava u pripremi zakona nije obavezna u pogledu svakog zakona, već onda kada se bitno menja uređenje nekog pitanja ili uređuje pitanje koje posebno zanima javnost.10 Nepreciznost odredbe u pogledu toga šta podrazumeva bitnu promenu uređenja nekog pitanja kao i nepreciznost kriterijuma posebnog zanimanja javnosti ostavlja prostor za diskrecione ocene predlagača zakona da javnu raspravu ne sprovede u svim slučajevima kada je to potrebno.11 Evropska komisija i Savet Evrope su u svojim izveštajima uputili kritike kako u pogledu normativnih rešenja tako i u pogledu praksi sprovođenja javnih rasprava u pripremi zakona, koje prate zahtevi za njenim preciznim uređenjem na normativnom i praktičnom planu. U Izveštaju EK o napretku Srbije za 2020. godinu ocenjeno je da, iako je smanjen broj zakona koji se donose po hitnoj proceduri, potencijalno omogućavajući više vremena za sprovođenje konsultacija, veliki broj OCD je prijavio da je vremenski period za obavljanje konsultacija prekratak, da se njihovim komentarima ne posvećuje dovoljno pažnje kao i da ne dobijaju dovoljno povratnih informacija. Kada je reč o Savetu Evrope, GRECO (Group of States Against Corruption) Izveštaj četvrtog kruga evaluacije „Sprečavanje korupcije u odnosu na narodne poslanike, sudije i tužioce”, u paragrafu 33 navodi: kriterijumi za obavezne javne rasprave utvrđene Poslovnikom – „bitne” promene, „pitanje koje posebno zanima javnost” – nisu jasni i da čak u slučaju očigledno značajnih zakonskih promena, pravila o javnoj raspravi se u praksi često ignorišu (npr. da se takva rasprava uopšte ne vodi ili da se informacije o ishodu ne objavljuju). Potrebna su jasnija – i sprovodiva – pravila kako bi ovaj instrument funkcionisao na zadovoljavajući način u praksi.

Zakon o planskom sistemu Republike Srbije („Službeni glasnik RS”, broj 30/18) članom 36. propisuje kako se sprovodi javna rasprava nadležni predlagač je dužan da pre podnošenja na razmatranje i usvajanje dokumenta javne politike, sprovede javnu raspravu o tom dokumentu i da pripremi izveštaj o sprovedenoj javnoj raspravi. U istom članu je opisano i kako izveštaj treba da izgleda.

Konsultacije se, u skladu sa Zakonom o planskom sistemu Republike Srbije („Službeni glasnik RS”, broj 30/18), imaju obavezno sprovesti u svim fazama izrade dokumenata javnih politika ‒ strategije, programa, koncepta politike i akcionog plana, osim u slučaju izrade nacrta zakona, drugih propisa i akata, u pogledu kojih su relevantne nedovoljno precizne odredbe Zakona o državnoj upravi.12 Zakon o planskom sistemu Republike Srbije propisuje poštovanje načela javnosti i partnerstva u procesu kreiranja javnih politika. Načelo javnosti podrazumeva da se javne politike utvrđuju, sprovode i ocenjuju u okviru transparentnog i konsultativnog procesa. Partnerstvo je, prema Kodeksu dobre prakse za učešće građana u procesu donošenja odluka Saveta Evrope, najviši mogući nivo učestvovanja građana i podrazumeva zajedničku odgovornost na svakom koraku u političkom procesu donošenja odluka, od postavljanja programa rada, izrade nacrta i sprovođenja inicijativa javne politike.13 Građani učestvuju u procesu kreiranja javnih politika od samog početka procesa, tako što nadležnom predlagaču iniciraju izradu, usvajanje ili izmenu dokumenata javnih politika. Ukoliko inicijativa za donošenje dokumenta javne politike dolazi od organa javne uprave, isti je u obavezi da obavesti javnost o početku izrade dokumenta javne politike najkasnije u roku od sedam dana od otpočinjanja rada. O sprovedenim konsultacijama organ je dužan da omogući povratnu informaciju kroz objavljivanje izveštaja o sprovedenim konsultacijama sa obrazloženjima i razlozima u slučaju neprihvatanja pojedinih predloga. Nakon sprovedenih konsultacija, nadležni organ može uključiti u rad radne grupe za izradu dokumenta javne politike i predstavnike koji su učestvovali u prethodno sprovedenim konsultacijama. Na kraju procesa, neophodno je sprovesti javnu raspravu i izraditi izveštaj o sprovedenoj javnoj raspravi koji obuhvata dobijene predloge za primenu dokumenta sa obrazloženjem za njihovo prihvatanje ili odbijanje. Sadržina i forma izveštaja o sprovedenoj javnoj raspravi nije propisana, što ima za posledicu da su izveštaji različitog nivoa opštosti i različite forme. Na osnovu Zakona o planskom sistemu Republike Srbije, doneta je i Uredba o metodologiji upravljanja javnim politikama, analizi efekata javnih politika i propisa i sadržaju pojedinačnih dokumenata javnih politika („Službeni glasnik RS”, broj 8/19). Uredba uređuje način donošenja dokumenata javnih politika i propisa i između ostalog definiše razliku između konsultacija i javne rasprave i metode i način njihovog sprovođenja (član 39). Takođe u čl. 39. do 46. Uredba utvrđuje period sprovođenja i svrhu konsultacija i javnih rasprava, naglašavajući da je za njihovo sprovođenje neophodno primeniti odgovarajući metod. Čl. 45. i 46. ove uredbe uređen je postupak sprovođenja i način izveštavanja o sprovedenoj javnoj raspravi.

Nakon izmena Zakona o državnoj upravi iz 2018. godine, donet je Pravilnik o smernicama dobre prakse za ostvarivanje učešća javnosti u pripremi nacrta zakona i drugih propisa i akata („Službeni glasnik RS”, broj 51/19), kojima se uređuje način sprovođenja pripremi nacrta zakona i drugih propisa i akata, cilj sprovođenja konsultacija, konsultacije putem veb aplikacije eKonsultacije i internet stranice predlagača, metodi konsultacija, izveštaj o sprovedenim konsultacijama kao i posebni slučajevi od značaja za sprovođenje konsultacija.

Može se konstatovati da donošenje Zakona o planskom sistemu Republike Srbije i izmena i dopuna Zakona o državnoj upravi predstavlja normativni pomak u obezbeđivanju uslova za širu građansku participaciju na svim nivoima vlasti. Međutim, uočava se da primena istog nije ujednačena, niti uvek na zadovoljavajućem nivou. Polaznim osnovama utvrđena je nedovoljna primena Zakona o planskom sistemu, posebno na lokalnom nivou, kao osnovnog alata za učešće civilnog društva u svim fazama donošenja dokumenata javnih politika i propisa. Istim dokumentom utvrđeno je da organizacije civilnog društva iskazuju nezadovoljstvo usled nedovoljne uključenosti u rad radnih grupa za izradu predloga dokumenata javnih politika i nacrta, odnosno predloga propisa, ističući da se njihovi komentari i sugestije tokom celog procesa javnih konsultacija, ako se one sprovedu, ne uvažavaju u dovoljnoj meri, kao i da izostaju povratne informacije o predlozima i sugestijama koji se pošalju u toku javne rasprave. Dodatno, prema navodima OCD, informisanje se ne vrši na adekvatan način, vremenski period za obavljanje konsultacija je u najvećem broju slučajeva prekratak, i nema povratnih informacija o ključnim rezultatima konsultovanja. Organi javne uprave nedovoljno su upoznati sa time da predstavnici civilnog sektora znanjem, iskustvom i ekpertizom, mogu svojim učešćem i predlozima da doprinosu povećanju kvaliteta dokumenata javnih politika i propisa i njihovoj boljoj implementaciji. Praksa organa javne uprave za uspostavljanje dijaloga na teme koje su od velikog društvenog značaja nije ujednačena, a propisi se ne primenjuju dosledno u svim situacijama. Sa druge strane nedovoljno sagledavanje mogućnosti i kapaciteta javne uprave od strane organizacija civilnog društva dovodi do očekivanja koja su često previsoka. U tom smislu potrebno je izvršiti sveobuhvatnu analizu primene instituta javnih konsultacija i javne rasprave, kao i njihovog uzajamnog odnosa i zajedničkog uticaja na povećanje uloge civilnog sektora u donošenju odluka, propisa, ali takođe i u povećanju transparentnosti i odgovornosti u radu državnog sektora, te na osnovu informacija i podataka dobijenih iz iste utvrditi osnovanost promene pravnog okvira koji ove institute uređuje.

Zakon o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik RS”, br. 129/07, 83/14 – dr. zakon, 101/16 – dr. zakon, 47/18 i 111/18 – dr. zakon) eksplicitno propisuje dva načina građanske participacije na lokalnom nivou: posredan, preko predstavnika u lokalnim organima odlučivanja izabranim na slobodnim izborima, i neposredan, putem mehanizama predviđenim zakonom, i moguće je uočiti da svi oblici učešća građana koji su predviđeni na nacionalnom nivou egzistiraju i na lokalnom. Članom 67. stav 1. Zakona o lokalnoj samoupravi, kao neposredni oblici učešća građana u ostvarivanju lokalne samouprave utvrđeni su: građanska inicijativa, zbor građana i referendum, koji se uređuju zakonom i statutima opština.

Referendum na lokalnom nivou se, prema odredbama Zakona o referendumu i narodnoj inicijativi, sprovodi na zahtev najmanje 10% birača koji imaju prebivalište na teritoriji jedinice lokalne samouprave. Predmet referenduma u jedinici lokalne samouprave mogu biti pitanja koja su statutom jedinice lokalne samouprave utvrđena kao nadležnost skupštine jedinice lokalne samouprave.

Građanska inicijativa je mehanizam putem kojeg građani predlažu skupštini jedinice lokalne samouprave (u daljem tekstu: JLS) donošenje akta kojim će se urediti određeno pitanje iz nadležnosti JLS, promenu statuta ili drugih akata i raspisivanje referenduma. Skupština JLS je dužna da o predlogu održi raspravu i da dostavi obrazložen odgovor građanima u roku od 60 dana od dobijanja predloga. Zakonom o izmenama i dopunama Zakona o lokalnoj samoupravi iz 2018. godine, utvrđen je i broj potpisa građana potreban za pokretanje građanske inicijative -5% od ukupnog broja građana sa biračkim pravom, što je kvalitetnije zakonsko rešenje od dotadašnjeg koje je predviđalo da broj potpisa ne može biti manji od 5%.

Zbor građana, kao oblik neposrednog učešća građana na delu teritorije JLS, saziva se za deo teritorije jedinice lokalne samouprave, koji raspravlja i daje predloge o pitanjima iz nadležnosti organa jedinica lokalne samouprave. Većinom glasova usvaja zahteve i predloge i upućuje ih skupštini ili pojedinim organima i službama jedinice lokalne samouprave, koji su dužni da u roku od 60 dana od dana održavanja zbora građana, zahteve i predloge građana razmotre i o njima zauzmu stav, odnosno donesu odgovarajuću odluku ili meru i o tome obaveste građane. Način sazivanja zbora građana, njegov rad, kao i način utvrđivanja stavova zbora uređuju se statutom i odlukom skupštine JLS.

U pravcu većeg učešća građana i organizacija civilnog društva u procesu odlučivanja na lokalnom nivou, navedenim izmenama i dopunama Zakona o lokalnoj samoupravi, utvrđene su obaveze jedinica lokalne samouprave da svojim statutima urede sprovođenje obaveznog postupka javne rasprave prilikom pripreme statuta, budžeta – u domenu planiranja lokalnih investicija, strateškog plana razvoja, utvrđivanja stope lokalnih prohoda ili usvajanje prostornih i urbanističkih planova, kao i drugih opštih akata na osnovu predloga kvalifikovanog broja građana ili zahteva 1/3 odbornika.

Javno slušanje se razlikuje od postojećih oblika neposrednog učešća građana u ostvarivanju lokalne samouprave. Statuti JLS preuzimaju obavezu organizovanja javnih slušanja bez dodatne razrade, što ne može ići u prilog širenju ovog mehanizma participacije u praksi. Uočava se potreba snažnijeg učešća OCD na lokalnom nivou u cilju uspostavljanja jednoobraznog načina organizovanja javnih slušanja, kako bi se ujednačila praksa.

Zakon o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja („Službeni glasnik RS”, br. 120/04, 54/07, 104/09, 36/10 i 105/21) od posebne je važnosti za omogućavanje građanima da imaju blagovremene informacije koje su neophodne za bilo kakvo uključivanje u procese donošenja odluka. Ovim zakonom uređuju se osnovni standardi transparentnosti u radu organa javne uprave i mehanizmi za pristup informacijama od javnog značaja ukoliko one nisu javno dostupne. Prema Kodeksu dobre prakse za učešće građana u procesu donošenja odluka Saveta Evrope i Smernicama za uključivanje organizacija civilnog društva u proces donošenja propisa („Službeni glasnik RS”, broj 90/14) koje su izrađene u skladu sa Kodeksom, pristup relevantnim informacijama je najniži nivo učestvovanja OCD u procesu donošenja odluka. Ujedno, pristup informacijama je i conditio sine qua non svih ostalih nivoa učešća, kao i koraka u procesu donošenja odluka. Stoga transparentnost u radu organa javne uprave treba razumeti ne kao pojavni oblik ili nivo saradnje već kao preduslov za ostvarivanje iste. Dugogodišnja primena u praksi je ukazala na potrebu da se Zakon inovira i razvija, budući da se pokazalo da neka pitanja nisu uređena ili su uređena na neadekvatan način. To se, pre svega, odnosi na pitanja: proaktivnog objavljivanja informacija od strane organa vlasti na njihovim veb prezentacijama, unapređenje i povećanje transparentnosti podataka koje se objavljuju u informatoru o radu, proširenje kruga lica na koja se zakon odnosi, preciziranje postupka izbora i prestanka dužnosti Poverenika za informacije od javnog značaja i zaštitu podataka o ličnosti, upravno izvršenje rešenja Poverenika, kao i druge izmene koje sveobuhvatno unapređuju ostvarivanje prava javnosti na pristup informacijama od javnog značaja u Republici Srbiji. Izmene i dopune ovog zakona usvojene u Narodnoj skupštini u novembru 2021. godine i pozitivno su ocenjene od strane Evropske komisije.

––––––––

9 Izmenama Poslovnika Vlade iz 2013. godine otvorena je mogućnost za sprovođenje javne rasprave u pripremi uredbe i odluke.

10 Prema Poslovniku Vlade to su slučajevi pripreme novog sistemskog zakona; pripreme novog zakona, osim ako nadležni odbor na obrazložen predlog predlagača ne odluči drukčije; pripreme zakona o izmenama i dopunama zakona ako se njime bitno menjaju rešenja iz postojećeg zakona, o čemu nadležni odbor, na obrazložen predlog predlagača, odlučuje u svakom konkretnom slučaju; prilikom pripreme zakona o potvrđivanju međunarodnog ugovora – samo ako nadležni odbor odluči da se sprovede javna rasprava, i to na obrazložen predlog Ministarstva spoljnih poslova ili organa državne uprave iz čijeg su delokruga pitanja uređena međunarodnim ugovorom.

11 Prema nalazima istraživanja „Javne rasprave: Učešće građana u procesima kreiranja politika” (CRTA, Beograd, 2018), u tri godine (2014–2016) procenat sprovedenih javnih rasprava u odnosu na broj utvrđenih zakonskih predloga od strane Vlade bio je prilično nizak: u 2014. godini, Vlada je utvrdila ukupno 181 predlog zakona od čega je za 56 nacrta zakona sprovedena javna rasprava (31%); u 2015. godini, Vlada je utvrdila ukupno 182 predloga zakona od čega je za 48 nacrta zakona sprovedena javna rasprava (26%); u 2016. godini, Vlada je utvrdila ukupno 90 predloga zakona od čega je za 28 nacrta zakona sprovedena javna rasprava (31%). Kako se javna rasprava u pripremi zakona sprovodi samo povodom Vladinih predloga, navedeni procenti bliski su apsolutnom odnosu broja usvojenih zakona i sprovedenih javnih rasprava u Srbiji u posmatranom periodu.

12 U pripremi zakona, drugih propisa i akata, konsultacije se detaljnije uređuju Pravilnikom o smernicama dobre prakse za ostvarivanje učešća javnosti u pripremi nacrta zakona i drugih propisa i akata „Službeni glasnik RS”, broj 51/19, o kojima se govori u delu „Ostali propisi od značaja za učešće u upravljanju javnim poslovima”.

13 Na ovom nivou, OCD i državne institucije sastaju se radi bliske saradnje, pri čemu su OCD i dalje nezavisne i imaju pravo da sprovode kampanje i da nezavisno deluju bez obzira na partnerstvo. Partnerstvo može obuhvatati aktivnosti kao što su delegiranje određenih zadataka OCD, pružanje usluga, participatorne forume i osnivanje tela koja donose zajedničke odluke. Partnerstvo je relevantno za svaki korak u procesu donošenja odluka, a najvažnije je za postavljanje programa rada ili koraka koji se sprovode prilikom implementacije javne politike.

Ostali propisi i dokumenta javnih politika od značaja za učešće u upravljanju javnim poslovima

Narodna skupština Republike Srbije donela je Rezoluciju o pridruživanju Evropskoj uniji („Službeni glasnik RS”, broj 112/04) 13. oktobra 2004. godine, kojom tokom pregovora, Narodna skupština nastoji da jača društveni i politički konsenzus o pristupanju Republike Srbije Evropskoj uniji. Narodna skupština sarađuje sa civilnim društvom, stručnom javnošću i drugim zainteresovanim činiocima, kako bi se postigla njihova uključenost u svim fazama procesa pregovora o pristupanju Republike Srbije Evropskoj uniji.

Zaključkom Vlade Republike Srbije usvojene su Smernice za uključivanje organizacija civilnog društva u proces donošenja propisa („Službeni glasnik RS”, broj 90/14), u cilju daljeg unapređenje učešća OCD u procesima pripreme, donošenja i praćenja primene propisa kojima se uređuju pitanja i zauzimaju stavovi od javnog interesa. Smernicama se, između ostalog, inkorporiraju nivoi i principi učešća organizacija civilnog društva u procesu pripreme, donošenja i praćenja primene propisa iz Kodeksa dobre prakse za učešće građana u procesu donošenja odluka Saveta Evrope. Smernice sadrže i preporuku organima autonomne pokrajine i jedinicama lokalne samouprave da se u procesu donošenja propisa pridržavaju načela navedenih u Smernicama.

Vlada Republike Srbije je 2020. godine usvojila Smernice za uključivanje organizacija civilnog društva u radne grupe za izradu predloga dokumenata javnih politika i nacrta, odnosno predloga propisa („Službeni glasnik RS”, broj 8/20) kojima se uređuje postupak izbora predstavnika organizacija civilnog društva u radne grupe za izradu predloga dokumenata javnih politika i nacrta, odnosno predloga propisa, čime se obezbeđuje njihova participacija u ranoj fazi procesa odlučivanja. OCD se uključuju u radne grupe putem javnog poziva sa unapred utvrđenim kriterijumima za izbor.

Strategija reforme javne uprave u Republici Srbiji za period od 2021. do 2030. godine u okviru dela Upravljanje ljudskim resursima, kao Poseban cilj 4 navodi: Razvijen i primenjen funkcionalan i inovativan sistem stručnog usavršavanja i stručnih ispita u javnoj upravi zasnovan na analizi potreba za unapređenjem kompetencija, odnosno znanja, veština i sposobnosti zaposlenih. Akcioni plan za sprovođenje inicijative Partnerstvo za otvorenu upravu u Republici Srbiji za period 2020−2022. godine predviđa oblast učešća OCD u procesima odlučivanja kao temu koju treba integrisati u sve programe stručnog usavršavanja službenika i programe praćenja njihove realizacije. Programom za reformu sistema lokalne samouprave u Republici Srbiji za period od 2021. do 2025. godine, posebnim ciljem 3 predviđeno je unapređenje organizacija i kapaciteta lokalne samouprave, mera 3.2: Unapređenje procesa stručnog usavršavanja zaposlenih u organima JLS. U skladu sa Akcionim planom za sprovođenje inicijative Partnerstvo za otvorenu upravu u Republici Srbiji za period 2020−2022. godine, u cilju „Unapređenje mogućnosti i jačanje kapaciteta građana za elektronsko učešće u konsultacijama i javnim raspravama” usvojena je Odluka o ustanovljavanju portala eKonsultacije („Službeni glasnik RS”, broj 62/21), sastavni deo Portala eUprava, s ciljem da se javnosti omogući, na jedinstven i ravnopravan način, elektronskim (online) putem, učešće u procesu pripreme i usvajanja dokumenata javnih politika i propisa. Prema Odluci, Kancelarija za informacione tehnologije i elektronsku upravu zadužena je da učestvuje u izradi posebnog plana obuka državnih službenika iz nadležnih organa državne uprave koji će biti ovlašćeni za upravljanje pojedinačnim postupcima na Portalu „eKonsultacijaˮ, u delu koji se odnosi na sprovođenje konsultacija odnosno javnih rasprava i da te obuke realizuje u planiranim rokovima.

5.1.3. Istraživanja i analize

Podaci iz istraživanja „Sektor građanskog društva u 2019. godini”14 pokazuju da je stepen učešća građana u procesu donošenja odluka veoma nizak – u ispitivanom periodu svega 12% građana je učestvovalo u nekoj aktivnosti vezanoj za donošenje odluka na lokalnom ili nacionalnom nivou. Građani su nešto aktivniji na lokalnom nivou (11%), dok je na nacionalnom nivou zabeležena tri puta manja aktivnost (4%). Kada je u pitanju uticaj OCD na kreiranje javnih politika na nacionalnom nivou, tri četvrtine organizacija (75%) smatra da je njihov uticaj na kreiranje politike na nacionalnom nivou previše mali, jedna četvrtina (24%) smatra da je baš onakav kakav treba da bude, dok samo 1% smatra da je uticaj ovih organizacija preveliki. U pogledu uticaja OCD na lokalne javne politike, situacija je približno jednaka: 73% OCD ocenjuje uticaj kao previše mali, 26% smatra da je baš onakav kakav treba da bude, dok 1% smatra da je uticaj ovih organizacija preveliki. Od 73% OCD koje veruju da civilno društvo premalo utiče na kreiranje državne politike 60% smatra da je potrebno da se građani više uključe u aktivnosti organizacija; 54% ispitanika veruje da bi organizacije trebalo da povećaju svoju vidljivost u medijima, umreže se i sarađuju sa drugim sličnim organizacijama; 46% veruje da bi trebalo da povećaju svoje znanje o oblastima kojima se bave; 42% da bi trebalo povećati transparentnost rada organizacija građanskog društva, dok 28% navodi bolje korišćenje podataka, analiza i argumenata. Manje od jedne trećine OCD (28%) zadovoljno je propisima kojima se uređuje njihov rad što je za dva procentna manje nego 2011. godine. Takođe, 20% OCD je nezadovoljno, dok većina ima neutralno mišljenje (39%). 13% OCD je izjavilo da nije upoznato sa tim propisima (što je bolja situacija od one iz 2011. godine, kada 22% anketiranih organizacija nije bilo upoznato sa propisima). Organizacije koje pružaju socijalne usluge su najzadovoljnije (31%), dok su najnezadovoljnije one koje se bave filantropskim posredovanjem i promovisanjem volonterskog rada (35%) i međunarodnom saradnjom, uključujući i evropske integracije (32%). Unapređenje pravnog okvira za delovanje OCD zatražilo je 30% organizacija.

Istraživanje Indeks održivosti civilnog društva15 za Republiku Srbiju u 2019. godini konstatuje da je ukupna održivost OCD pogoršana. U pet od sedam posmatranih oblasti beleži se pogoršanje situacije: pravno okruženje, organizacioni kapacitet, zastupanje i slika u javnosti. Infrastruktura koja podržava sektor OCD je blago ojačala, dok finansijska održivost i pružanje usluga ostaju nepromenjeni. Ocena ukupne održivosti OCD za Srbiju iznosi 4,2 što je ocena koja spada u kategoriju „održivost u razvoju”. Situacija je najpovoljnija u delu infrastrukture OCD sektora (3,3 čime se približava kategoriji „unapređena održivost”), a najlošija je u pogledu slike koju OCD imaju u javnosti sa ocenom 4,8 što je veoma blizu kategoriji „otežana održivost”. Pravno okruženje u kome OCD u Srbiji deluju, pogoršano je tokom 2019. petu godinu za redom (4,0 u 2015. godini, 4,1 u 2016. godini, 4,2 u 2017. godini, 4,3 u 2018. godini i 4,4, u 2019. godini). Indeks održivosti civilnog društva16 za Srbiju u 2020. godini konstatuje dalje pogoršanje ukupne održivosti OCD. Ocena ukupne održivosti OCD za Srbiju iznosi 4,3 što je ocena koja još uvek spada u kategoriju „održivost u razvoju”, ali se uočava trend daljeg opadanja opšte ocene održivosti OCD u Srbiji. Pravno okruženje ocenjeno je sa ocenom 4,7 dok je slika u javnosti 4,8. Finansijska održivost ostala je na istom nivou kao 2019. godine sa ocenom 4,4. Uslovi za vršenje zagovaranja od strane OCD su se pogoršali tokom 2020. što je dovelo do blagog pogoršanja ocene za dimenziju zagovaranja (4,2).

Izveštaj SIGMA o sprovođenju reforme javne uprave u Republici Srbiji iz oktobra 2019. godine, konstatuje nizak nivo inkluzivnosti procesa kreiranja javnih politika i donošenja propisa s obzirom da je sprovođenje javnih konsultacija, koje podrazumevaju učešće građana, ocenjeno ocenom 3 od mogućih 5. Izveštaj SIGMA17 naglašava da, iako je zakonodavni okvir unapređen, još uvek se nije prešlo sa uključivanja OCD u poslednjoj fazi procesa izrade propisa, tek tokom procesa javnih rasprava pod uslovom da se iste sprovode, na praksu sistematskog uključivanja i transparentnih konsultacija od početka izrade propisa i dokumenata javnih politika.

Evropska komisija je u svom Izveštaju za Republiku Srbiju za 2020. godinu18 ocenila da, iako je smanjen broj zakona koji se donose po hitnoj proceduri, potencijalno omogućavajući više vremena za sprovođenje konsultacija, veliki broj OCD je prijavio da je vremenski period za obavljanje konsultacija prekratak, kao i da se njihovim komentarima ne posvećuje dovoljno pažnje i da ne dobijaju dovoljno povratnih informacija. Navedeno ukazuje na napredak Republike Srbije u sprovođenju reforme javne uprave u domenu uključivanja građana u kreiranje javnih politika i donošenje propisa, ali je neophodna je dosledna primena regulative, kako bi se dostiglo željeno unapređenje u pogledu suštinskog uključivanja građana u zakonodavni proces.

U 2020. godini, Republičkom sekretarijatu za javne politike (RSJP) dostavljeno je na mišljenje 14 predloga dokumenata javnih politika (DJP), od čega su predlagači izvestili da su sprovedene konsultacije za svih 13 DJP za koje je postojala obaveza sprovođenja konsultativnog procesa (100%). Vlada je u toj godini usvojila 11 DJP za koje je trebalo, a za koje su i sprovedene konsultacije. U prva dva kvartala 2021. godine, na mišljenje je dostavljeno 24 DJP, od čega je za njih 21 postojala obaveza sprovođenja konsultativnog procesa i za 19 DJP su sprovedene konsultacije (90,4%). U istom periodu Vlada je usvojila 19 DJP, za 18 usvojenih DJP na Vladi je bilo potrebno sprovesti konsultacije, od čega su konsultacije sprovedene za njih 17 (94,4%).

RSJP-u je na mišljenje u 2020. godini, dostavljeno 87 nacrta zakona. Od toga je za njih 35 postojala obaveza sprovođenja konsultativnog procesa, a konsultacije su sprovedene za njih 19 (54,3%). U istoj godini, Narodna skupština je usvojila 45 zakona, od čega su za njih 15 sprovedene konsultacije od 42 usvojena zakona za koje je postojala ta obaveza (35,71%). U prva dva kvartala 2021. godine, na mišljenje je dostavljeno 108 nacrta zakona, od čega je za njih 56 postojala obaveza sprovođenja konsultacija, a za njih 30 su konsultacije sprovedene (53,6%). U istom periodu, Narodna skupština je usvojila 81 zakon, od čega je za njih 23 sproveden konsultativni proces, od 31 zakona za koje je ta obaveza postojala (74,2%).

Od ukupno 215 predloga uredbi koje su RSJP-u dostavljene na mišljenje u 2020. godini, za sve je postojala obaveza sprovođenja konsultativnog procesa, a za njih 59 su konsultacije i sprovedene (27,4%). Vlada je u toj godini usvojila ukupno 253 uredbe i za sve njih je postojala obaveza sprovođenja konsultacija, a konsultacije su sprovedene za njih 29 (11,5%). U prva dva kvartala 2021. godine, na mišljenje je dostavljeno 126 predloga uredbi, od čega je za njih 124 postojala obaveza sprovođenja konsultacije, a za njih 35 su konsultacije sprovedene (28%). Vlada je u tom periodu usvojila 129 uredbi i za sve njih je postojala obaveza sprovođenja konsultacija, a konsultacije su sprovedene za njih 24 (18,6%).

Nakon donošenja Smernica za uključivanje organizacija civilnog društva u radne grupe za izradu predloga dokumenata javnih politika i nacrta, odnosno predloga propisa, u cilju podsticanja učešća civilnog društva u ranim fazama pripreme propisa i dokumenata javnih politika, uočen je značajan porast broja javnih poziva za izbor OCD za članstvo u različitim grupama i telima. Podaci se odnose samo na javne pozive koji su bili objavljeni preko KSCD i Ministarstva za ljudska i manjinska prava i društveni dijalog, a ne na ukupan broj javnih poziva, za šta nema podataka.

Realizovani javni pozivi za izbor OCD koje će učestvovati u radnim grupama

Godina

2015.

2016.

2017.

2018.

2019.

2020.

2021

(2. kvartal)

Broj poziva

0

1

5

4

2

3

11

Prema podacima Generalnog sekretarijata Vlade Republike Srbije, u periodu od 1. januara 2020. godine do 1. juna 2021. godine, od strane nadležnih odbora određeno je 42 programa javnih rasprava predloženih od strane nadležnih predlagača.

Prema podacima Narodne Skupštine Republike Srbije broj podnetih predloga zakona od 1. januara 2020. do 1. juna 2021. godine je 129, broj usvojenih zakona je 204, dok je po hitnom postupku usvojeno 14 zakona.

Potrebno je uzeti u obzir da na sve predstavljene podatke utiče činjenica da je jedan broj propisa ušao u proceduru usvajanja u jednoj kalendarskoj godini, a usvojen je u narednoj godini.

U predstojećem periodu neophodno je utvrditi prepreke/izazove i nastaviti aktivnosti usmerene ka poboljšanju okvira za učešće u upravljanju javnim poslovima kroz:

– Sprovođenje sveobuhvatne analize dosadašnje primene i efekata Zakona o udruženjima i unapređenje zakonskih odredbi u skladu sa zaključcima iz predmetne analize u partnerskom dijalogu sa OCD;

– Sprovesti analizu novodonetih propisa koji uređuju proces konsultacija sa zainteresovanom javnošću, uključujući i OCD, nakon sprovedenog postupka izveštavanja, a radi eventualnih izmena uočenih nedostataka i daljeg unapređenja kvaliteta tih propisa;

– Sprovesti analizu pravnog odnosa procesa konsultacija sa jedne i javnih rasprava sa druge strane radi njihovog eventualnog povezivanja i unapređenja ovih procesa;

– Razmotriti rezultate iz prethodno navedenih analiza i ukoliko postoji osnovanost izmeniti pravni okvir koji uređuje institute javnih konsultacija i javne rasprave;

– Podizanje nivoa svesti ovlašćenih predlagača zakona o funkciji i značaju svih mehanizama za učešće u upravljanju javnim poslovima u demokratskom društvu;

– Sprovođenje analize pravnog okvira i dosadašnje prakse javnih slušanja u Republici Srbiji u cilju proširenja dostupnosti i svrsishodnosti ovog konsultativnog mehanizma u skladu sa najboljim uporednim praksama;

– Obezbeđenje doslednog pridržavanja odredbi Zakona o planskom sistemu Republike Srbije organa javne uprave, i analiziranje efekata njegove primene;

– Dodatno unapređenje pravnog okvira i praksi za sprovođenje konsultacija, kako na nacionalnom tako i na lokalnom nivou, naročito u pogledu informisanja, vremenskog okvira za sprovođenje konsultacija, kulture dijaloga, povratnih informacija o upućenim predlozima i rezultatima procesa konsultacija;

– Uvođenje u programe kontinuiranog stručnog usavršavanja državnih službenika Nacionalne akademije za javnu upravu teme uključivanja OCD u procese donošenja dokumenata javnih politika i propisa, kao horizontalne u sve odgovarajuće programe obuke. Kontinuirano sprovoditi obuke za državne službenike, a obavezno za kontakt tačke za saradnju sa OCD;

– Kontinuirano sprovođenje obuka za OCD o strateškom i pravnom okviru koji se odnosi na učešće OCD u procesima donošenja odluka;

– Promovisanje primera dobre prakse saradnje OCD i javne uprave na nacionalnom i lokalnom nivou u cilju izgradnje i jačanja partnerstva i odnosa međusobnog poverenja, i promene javnog diskursa o ulozi i značaju OCD;

– Izradu posebnog plana obuka i kontinuirano sprovođenje obuka za državne službenike koji će upravljati pojedinačnim postupcima na portalu „eKonsultacija” u delu javnih rasprava i konsultacija;

– Preduzimanje dodatnih aktivnosti u cilju promocije Portala „eKonsultacijeˮ u javnosti, i u širem smislu promovisanja potrebe i značaja partnerstva između OCD i organa javne uprave na svim nivoima. Na zvaničnim veb-sajtovima svih organa državne uprave i jedinica lokalne samouprave postaviti baner ka portalu eKonsultacije kako bi se promovisalo njegovo korišćenje.

Jedinice lokalne samouprave, kao poseban nivo vlasti, imaju ovlašćenja da svojim aktima urede na koji način će se uključivati javnost (organizacije civilnog društva) u proces donošenja odluka potrebno je razmotriti mogućnost unifikovanja sadržaja i načina ostvarivanja na portalu mehanizama za učešće građana i OCD u procesima donošenja odluka na lokalnom nivou u statutima JLS ili kroz usvajanje posebnog propisa JLS izrađenim u skladu sa Smernicama za uključivanje organizacija civilnog društva u radne grupe za izradu predloga dokumenata javnih politika i nacrta, odnosno predloga propisa, Pravilnikom o smernicama dobre prakse za ostvarivanje učešća javnosti u pripremi nacrta zakona i drugih propisa i akata i Smernicama za uključivanje OCD u proces donošenja propisa;

– Imenovanje kontakt tačaka za saradnju sa OCD u svim JLS i inkorporiranje u Pravilnike o organizaciji i sistematizaciji radnih mesta u gradskoj i opštinskoj upravi, stručnim službama i posebnim organizacijama svake pojedinačne JLS opisa poslova i zaduženja službenika/kontakt tačaka;19

– Praćenje primene odredaba o mehanizmima za neposredno učešće OCD u upravljanju poslovima lokalne samouprave i redovno objavljivanje izveštaja o učešću OCD u upravljanju poslovima lokalne samouprave;

– Unapređenje procedura i praksi za odabir predstavnika OCD u radna tela za izradu dokumenata javnih politika i nacrta, odnosno predloga propisa u nadležnosti JLS, kao i u privremena i stalna tela u sistemu JLS, kroz razmatranje izmena ili donošenja novih propisa JLS, u skladu sa Smernicama za uključivanje organizacija civilnog društva u radne grupe za izradu predloga dokumenata javnih politika i nacrta, odnosno predloga propisa.

––––––––

14 https://act.org.rs/sr/resources_type/%d0%bf%d1%83%d0%b1%d0%bb%d0%b8%d0%ba%d0%b0%d1%86%d0%b8%d1%98%d0%b5/ Projekat „Zajedno za aktivno građansko društvo – ACT” finansirano od strane Swiss development cooperation – SDC

15 https://nkd.rs/indeks-odrzivosti/

16 https://nkd.rs/indeks-odrzivosti/

17 http://www.sigmaweb.org/publications/Monitoring-Report-2017-Serbia.pdf

18 Godišnji izveštaj Evropske komisije o napretku Republike Srbije u 2020. godini https://www.mei.gov.rs/upload/documents/eu_dokumenta/godisnji_izvestaji_ek_o_napretku/serbia_report_2020_SR.pdf

19 Već je razvijen predlog pravilnika o sistemtizaciji radnih mesta u JLS sa predlogom opisa posla zaposlenih na poslovima saradnje sa OCD. Predlog pravilnika izradio je Stalna konferencija gradova i opština (SKGO) a opis posla definisan je u saradnji sa Kancelarijom.

http://www.skgo.org/vesti/detaljno/1667/modeli-pravilnika-o-organizaciji-i-sistematizaciji-radnih-mesta-i-nacrt-kadrovskog-plana-u-gradskoj-i-opstinskoj-upravi-strucnim-sluzbama-i-posebnim-organizacijama

5.2. Finansiranje organizacija civilnog društva

5.2.1. Pravni okvir

Pravni okvir za finansiranje udruženja i drugih organizacija civilnog društva iz budžetskih sredstava uređen je nizom propisa: Zakonom o udruženjima („Službeni glasnik RS”, br. 51/09, 99/11 – dr. zakon, 99/11 – dr. zakon i 44/18 – dr. zakon), Zakonom o zadužbinama i fondacijama („Službeni glasnik RS”, br. 88/10, 99/11 – dr. zakon i 44/18 – dr. zakon), Zakonom o igrama na sreću („Službeni glasnik RS”, br. 88/11 i 93/12), Zakonom o Crvenom krstu („Službeni glasnik RS”, broj 107/05), Zakonom o crkvama i verskim zajednicama („Službeni glasnik RS”, broj 36/06), Zakonom o sportu („Službeni glasnik RS”, broj 10/16), Zakonom o mladima („Službeni glasnik RS”, broj 50/11), Zakonom o socijalnoj zaštiti („Službeni glasnik RS”, broj 24/11), Zakonom o finansiranju udruženja boraca oslobodilačkih ratova Srbije („Službeni glasnik RS”, broj 21/90), Zakonom o računovodstvu („Službeni glasnik RS”, br. 62/13, 30/18 i 73/19 – dr. zakon), Zakonom o reviziji („Službeni glasnik RS”, broj 73/19), Zakonom o porezu na dobit pravnih lica („Službeni glasnik RS”, br. 25/01, 80/02, 80/02 – dr. zakon, 43/03, 84/04, 18/10, 101/11, 119/12, 47/13, 108/13, 68/14 – dr. zakon, 142/14, 91/15 – autentično tumačenje, 112/15, 113/17, 95/18, 86/19, 153/20 i 118/21), Zakonom o porezima na imovinu („Službeni glasnik RS” br. 26/01, „Službeni list SRJ”, br. 42/02 – SUS i „Službeni glasnik RS”, br. 80/02, 80/02 – dr. zakon, 135/04, 61/07, 5/09, 101/10, 24/11, 78/11, 57/12 – US, 47/13, 68/14 – dr. zakon, 95/18, 99/18 – US, 86/19, 144/20 i 118/21), Zakonom o porezu na dodatu vrednost („Službeni glasnik RS” br. 84/04, 86/04 – ispravka, 61/05, 61/07, 93/12, 108/13, 6/14 – usklađeni din. iznosi, 68/14 – dr. zakon, 142/14, 5/15 – usklađeni din. iznosi, 83/15, 5/16 – usklađeni din. iznosi, 108/16, 7/17 – usklađeni din. iznosi, 113/17, 13/18 – usklađeni din. iznosi, 30/18, 4/19 – usklađeni din. iznosi, 72/19, 8/20 – usklađeni din. iznosi i 153/20), Zakonom o donacijama i humanitarnoj pomoći („Službeni list SRJ”, broj 53 od 28. septembra 2001, broj 61 od 9. novembra 2001 – ispravka, broj 36 od 3. jula 2002, „Službeni glasnik RS”, broj 101/05 – dr. zakon), Uredbom o sredstvima za podsticanje programa ili nedostajućeg dela sredstava za finansiranje programa od javnog interesa koja realizuju udruženja („Službeni glasnik RS”, broj 16/18), Pravilnikom o odobravanju i finansiranju programa kojima se ostvaruje opšti interes u oblasti sporta („Službeni glasnik RS”, br. 64/16 i 18/20), Pravilnikom o finansiranju i sufinansiranju programa i projekata od javnog interesa u oblasti omladinskog sektora („Službeni glasnik RS”, br. 8/12, 11/13, 15/16 i 30/18) kao i kroz nekoliko desetina podzakonskih akata od značaja za uređenje i promovisanje podsticajnog fiskalnog okvira.

Odredbe Zakona o udruženjima shodno se primenjuju i na dodelu sredstava udruženjima iz budžeta autonomne pokrajine i jedinica lokalne samouprave, koje je bliže regulisano aktima autonomne pokrajine i jedinica lokalne samouprave.

Saglasno odredbama Zakona o računovodstvu, organizacije civilnog društva (udruženja, zadužbine i fondacije) sa statusom pravnog lica obavezne su da vode redovne godišnje finansijske izveštaje koji se dostavljaju Agenciji za privredne registre. U skladu sa članom 33. Zakona o računovodstvu, udruženje odnosno pravno lice koje nije imalo poslovnih događaja, niti u poslovnim knjigama ima podatke o imovini i obavezama, u obavezi je da do kraja februara naredne godine dostavi Agenciji izjavu o neaktivnosti koja se odnosi na izveštajnu godinu.

U pogledu međunarodnih standarda za finansiranje OCD, Preporuka Saveta Evrope navodi se da OCD treba pružiti pomoć u ostvarivanju njihovih ciljeva javnim finansiranjem i drugim oblicima podrške, kao što su oslobađanje od prihoda i drugih poreza ili dažbina na članarinu, sredstava i robe primljene od donatora ili vladinih i međunarodnih agencija, prihoda od investicija, stanarina, tantijema, ekonomskih aktivnosti i imovinskih transakcija, kao i kroz podsticaje za donacije kroz odbitke poreza ili poreza na dobit. Bilo koji oblik javne podrške nevladinim organizacijama treba da se zasniva na jasnim i objektivnim kriterijumima. Priroda i korisnici OCD aktivnosti mogu biti relevantni faktori u odlučivanju da li će OCD dobiti bilo kakav oblik javne podrške. Dodeljivanje javne podrške može biti uslovljeno činjenicom da OCD spada u određenu kategoriju, zakonom definisan režim ili ima određenu pravnu formu.

Finansiranje organizacija civilnog društva od strane organa javne uprave u Srbiji je decentralizovano, što podrazumeva da organi javne uprave pojedinačno finansiraju programe i projekte od javnog interesa. Planiranje budžetskih sredstava i prioriteta podrške za OCD organi vrše samostalno i bez međusobne koordinacije. Uporedno-pravno posmatrano, u međunarodnoj praksi prisutno je i centralizovano finansiranje OCD koje podrazumeva finansiranje OCD od strane državne fondacije. Takođe, moguć je i mešoviti sistem koji kombinuje elemente ova dva modela finansiranja.

Javna finansijska podrška OCD obezbeđuje se sa svih nivoa vlasti, uključujući sve jedinice lokalne samouprave. Prema podacima iz Godišnjih zbirnih izveštaja o utrošku sredstava koja su kao podrška programskim i projektnim aktivnostima obezbeđena i isplaćena udruženjima i drugim organizacijama civilnog društva iz sredstava budžeta Republike Srbije (Zbirni izveštaj), organi svih nivoa vlasti odobravaju, pored većinski finansijske, i nefinansijsku podršku20, ali se ona često dodeljuje ad hoc i bez jasnih kriterijuma.

Drugi načini finansiranja OCD realizuju se iz članarine, doborovoljnih priloga, donacija i poklona (u novcu ili naturi), finansijskih subvencija, ostavina, kamata na uloge, zakupnine, dividendi i na drugi zakonom dozvoljeni način kao što je finansiranje iz privredne delatnosti za koju je organizacija registrovana, kroz sprovođenje projekata i programa finansiranih iz budžeta Republike Srbije, kao i sredstvima domaćih i međunarodnih donatora.

U skladu sa Zakonom o udruženjima, registrovano udruženje može da aplicira za javna sredstva iz budžeta Republike Srbije. Sredstva se po pravilu dodeljuju nakon, od strane državnih organa prethodno definisanog programa od javnog interesa, sprovedenog javnog konkursa i zaključenog ugovora o realizovanju odobrenih programa. Zakon o udruženjima određuje se koji se programi imaju smatrati programima od javnog interesa, ali ne u numerus clausus maniru već u vidu instruktivne norme za organe javne uprave, što predstavlja dobro rešenje jer se ne postavlja ograničenje u pogledu oblasti delovanja.21 Udruženja koja su dobila sredstva iz budžeta u obavezi su da najmanje jedanput godišnje čine dostupnim javnosti izveštaj o svom radu i o obimu i načinu sticanja i korišćenja sredstava, kao i taj izveštaj dostavljaju davaocu sredstava. Ista obaveza važi i za udruženja koja su u prethodnoj godini koristila poreske i carinske olakšice. Zadužbine i fondacije mogu na isti način kao i udruženja građana aplicirati za javna sredstva iz budžeta Republike Srbije.

Uslovi, kriterijumi, obim, način, postupak dodele, kao i način i postupak vraćanja sredstava za podsticanje programa ili nedostajućeg dela sredstava za finansiranje programa koje realizuju OCD su 2018. godine dodatno precizirani novom Uredbom o sredstvima za podsticanje programa ili nedostajućeg dela sredstava za finansiranje programa od javnog interesa koja realizuju udruženja („Službeni glasnik RS”, broj 16/18). Prethodno, Kancelarija za saradnju sa civilnim društvom izradila je 2018. godine Metodologiju planiranja postupka praćenja realizacije i ocene uspešnosti realizovanih programa i projekata OCD i postupka praćenja utroška dodeljenih finansijskih sredstava, na osnovu koje su inkorporirane pojedine odredbe u Uredbu. Uredba se ne primenjuju na finansiranje, odnosno sufinansiranje programa koje je uređeno posebnim zakonom i propisima donetim na osnovu tog zakona.22 Jedinice lokalne samouprave su u obavezi da finansiranje OCD bliže urede svojim aktima, odnosno odlukama, kojima se uređuje postupak finansiranja OCD iz javnih sredstava na lokalnom nivou. U cilju pružanja podrške JLS da svojim aktima dodatno urede postupak finansiranja, Stalna konferencija gradova i opština (u daljem tekstu: SKGO) je u saradnji sa tadašnjom Kancelarijom za saradnju sa civilnim društvom i uz značajan doprinos Ministarstva državne uprave i lokalne samouprave izradio Vodič za trasnparentno finansiranje udruženja i drugih organizacija civilnog društva iz budžetskih sredstava lokalnih samouprava koji obuhvata Model odluke o finansiranju, sa pratećim aktima.23 Potrebu za usaglašavanjem procedura dodele sredstava OCD prepoznala je Vlada Republike Srbije 2018. godine kada je usvojila Zaključak o potrebi usaglašavanja propisa Vlade i organa državne uprave koji uređuju finansiranje programa/projekata udruženja u određenim oblastima sa Uredbom o sredstvima za podsticanje programa ili nedostajućeg dela sredstava za finansiranje programa od javnog interesa koje realizuju udruženja (Zaključak broj 05 broj 401-8330/2018-1). Novine u Uredbi se generalno ogledaju u povećanju transparentnosti organa javne uprave u svim fazama procesa dodele sredstava, većoj jednoobraznosti procesa dodele sredstava i sprečavanju sukoba interesa prilikom raspodele sredstava. U fazi planiranja dodele sredstava, uvedena je obaveza objavljivanja plana raspisivanja javnih konkursa (Kalendar konkursa)24 početkom godine kako bi OCD bile blagovremeno informisane o planiranim javnim konkursima organa javne uprave i imale mogućnost da na vreme pripreme predloge projekata i programa. Uredbom se uvodi i uređuje obaveza objave obaveznih elemenata javnog konkursa, među kojima je neophodnost utvrđivanja bližih merila i kriterijuma čijom primenom će se vrednovati prijavljeni programi odnosno projekti. Uvedene su mere koje se odnose na sprečavanje sukoba interesa članova komisije, kao i mere koje se tiču sprečavanja sukoba interesa prilikom korišćenja dodeljenih sredstava. Preciznije su uređeni rokovi sprovođenja procedure javnih konkursa, procedura podnošenja prigovora na listu vrednovanja i rangiranja prijavljenih programa, kao i obaveza nadležnog organa da odluka koju donese po prigovoru mora biti obrazložena. Proširena je lista glasila na kojima se objavljuju podaci o javnom konkursu i rezultatima konkursa (zvanična internet stranica nadležnog organa, portal e‒Uprava i oglasna tabla nadležnog organa). Uvodi se mogućnost imenovanja predstavnika stručne javnosti u komisiju za sprovođenje konkursa, odnosno mogućnost angažovanja stručnjaka za pojedine oblasti radi pripreme analize o uspešnosti, kvalitetu i ostvarenju ciljeva programa koji se realizuju. Na precizniji način definisane su metode praćenja realizacije podržanih programa i izveštavanje u pogledu mehanizama za praćenje realizacije programa (izveštavanje, monitoring posete, prikupljanje informacija i sl.) od strane nadležnog organa, mogućnost i način preraspodele odobrenog iznosa sredstava, kao i postupanje u slučaju nepravilnosti. Nadležni organ u obavezi je da izrađuje izveštaj o realizovanoj finansijskoj podršci programima OCD iz budžetskih sredstava u prethodnoj kalendarskoj godini. Nadležni organ koji dodeljuju sredstva može ali ne mora sprovesti analizu uspešnosti, kvaliteta i stepena ostvarenosti ciljeva programa za koja su dodeljena sredstva na javnom konkursu, ukoliko oceni da bi to dovelo do unapređenja stanja u određenoj oblasti u kojoj se korisnicima dodeljuju finansijska sredstva. Primećuje se da nova Uredba donosi poboljšanja u normativnom smislu, iako valja konstatovati da i na tom planu postoji prostor za dalje unapređivanje, ali i da je suština problema u njenoj neadekvatnoj i neujednačenoj primeni.

Polaznim osnovama25 izdvojeni su ključni izazovi u domenu finansiranja OCD iz javnih sredstava koji se mogu sumirati na sledeći način: često odsustvo veze između prioriteta i ciljeva konkursa sa strateškim ciljevima i sektorskim politikama postavljenim u nacionalnim, pokrajinskim i lokalnim planskim dokumentima i dokumentima javnih politika, posebno na lokalnom nivou; slabo razvijena praksa konsultacija sa OCD prilikom planiranja prioritetnih aktivnosti kao i kriterijuma konkursa; odsustvo koordinacije između državnih organa u pogledu definisanja oblasti finansiranja i dinamike raspisivanja konkursa; komplikovanost procedura i njihovo trajanje u odnosu na vreme koje ostaje za realizaciju projekta; različite procedure finansiranja, uključujući i diskrecione odluke rukovodioca; odsustvo mehanizma blagovremene razmene informacija među organima o organizacijama koje su nenamenski trošile odobrena sredstva i upoznavanje javnosti sa tim podacima; odsustvo propisanih kriterijuma i modaliteta za odobravanje nefinansijske podrške OCD i time transparentnosti čitavog procesa; nedostatak kapaciteta u pogledu broja i obučenosti zaposlenih u organima javne uprave o pravnom okviru za finansiranje OCD i pravilnoj primeni istog; slabo razvijena praksa budžetskog sufinansiranja iz pretpristupnih fondova i programa Evropske unije ili fondova drugih međunarodnih donatora; nepostojanje jasnih merila, kriterijuma i postupka odabira nezavisnih stručnjaka u komisije za ocenu programa i projekata; slabo razvijena praksa uključivanja nezavisnih stručnjaka u komisije za ocenu programa i projekata; odsustvo jasnih i unifikovanih procedura koje obezbeđuju sprečavanje sukoba interesa; nedovoljna transparentnost organa javne vlasti u pogledu izveštavanja o utrošenim sredstvima na godišnjem nivou; odsustvo definisanih standarda u pogledu sadržaja izveštaja o utrošenim sredstvima; odsustvo dugoročnih planova za finansiranje OCD iz budžetskih sredstava, usklađenih sa prioritetima i ciljevima strateških dokumenata; nemogućnost jasnog sagledavanja izdvajanja za OCD u odnosu na dotacije političkim strankama, verskim zajednicama, etničkim zajednicama i svima čije je finansiranje regulisano posebnim propisima, usled činjenice da budžetska linija 481 nije diverzifikovana; praksa pretežnog finansiranja OCD pružaoca usluga socijalne zaštite kroz budžetsku liniju 481, umesto kroz budžetske linije 423 – usluge po ugovoru ili specijalizovane usluge 6 424 budžetska usluga; razmatranje izmena Zakona o igrama na sreću.

Finansiranje iz budžetskih sredstava najznačajniji je izvor finansiranja za najveći broj organizacija civilnog društva. Institucije sa svih nivoa vlasti su, prema podacima Uprave za trezor, u 2017. godini isplatile udruženjima i drugim primaocima sa budžetske linije 481 ukupno 19.457.630.000,00 dinara (oko 162 miliona evra). Sa republičkog nivoa isplaćeno je 8.948.197.000,00 dinara sa pokrajinskog 3.963.642.000, 00 dinara, a sa lokalnog 6.545.791.000 dinara.26

Podaci Uprave za trezor27 pokazuju da su organi državne uprave u 2019. godini dotirali udruženjima i drugim primaocima sa budžetske linije 481 – dotacije nevladinim organizacijama ukupno 11.5 milijardi dinara. Ukupna sredstva isplaćena udruženjima i drugim organizacijama civilnog društva sa budžetske linije 481 sa nivoa AP Vojvodine i jedinica lokalne samouprave iznosi 26,7 milijardi dinara.

Rezultati analize podataka o procedurama i iznosima izdvajanja28 predstavljeni u godišnjim zbirnim izveštajima koje je izrađivala Kancelarija za saradnju sa civilnim društvom, ukazuju na stalnu potrebu unapređenja i unifikovanja prakse organa javne uprave, prvenstveno u smislu unapređenja prioriteta kriterijuma i procedura dodele finansijske i nefinansijske podrške udruženjima i drugim OCD.

Podaci iz istraživanja „Sektor građanskog društva u 2019. godini” pokazuju da se većina predloga OCD odnosi upravo na finansiranje: većina anketiranih organizacija smatra da bi država sredstva trebalo da dodeljuje na transparentan način (68%), kao i da postoji potreba za osnivanjem fonda iz koga bi se izdvajala sredstva jednaka onima koje daje Evropska unija (44%). Trećina organizacija (34%) predlaže poreske olakšice za kompanije koje finansiraju njihov rad, dok 33% predlaže poreske olakšice za građane/pojedince koji doniraju novčana sredstva ovim organizacijama.

Prema istraživanjima „Indeks održivosti OCD” za 2019. i 2020. godinu, finansijska održivost bila je na istom nivou 2019. i 2020. godine, godine sa ocenom 4,4 što je u okviru kategorije „održivost u razvoju”. Državno finansiranje civilnog sektora u 2020. godini smanjeno je usled pandemije COVID-19, ali su sredstva donatora i filantropa bila povećana.

U Izveštaju Evropske komisije o napretku Srbije (Progress report) za 2021. godinu konstatuje se, između ostalog, da je potrebno uložiti napore kako bi se obezbedila „sistemska saradnja” između Vlade i civilnog društva, kao i da je potrebno na terenu uspostaviti povoljno okruženje za razvoj i finansiranje civilnog društva.

Zajednički program EU i Saveta Evrope ReLOAD, koji u Srbiji sprovodi UNDP u saradnji sa više organa državne uprave i organizacija civilnog društva namenjen je jačanju saradnje OCD i lokalne samouprave kroz uspostavljanje mehanizma transparentnog finansiranja, unapređivanja učešća OCD u usvajanju javnih politika i kvalitetnijeg pružanja usluga građanima. Model primenjen u opštinama koje su uključene u ovaj program može poslužiti kao solidan osnov za promociju dobre lokalne prakse u ovoj oblasti.

––––––––

20 Nefinansijska podrška predstavlja podršku u opremi, ustupanje prostorija za rad OCD bez naknade troškova, ustupanje vozila i vozača bez naknade troškova za sprovođenje pojedinih projektnih aktivnosti, različite druge usluge koje su deo projektnih/programskih aktivnosti udruženja.

21 Pod programom od javnog interesa naročito se smatraju programi u oblasti: socijalne zaštite, boračkoinvalidske zaštite, zaštite lica sa invaliditetom, društvene brige o deci, zaštite interno raseljenih lica sa Kosova i Metohije i izbeglica, podsticanje nataliteta, pomoći starima, zdravstvene zaštite, zaštite i promovisanja ljudskih i manjinskih prava, obrazovanja, nauke, kulture, informisanja, zaštite životne sredine, održivog razvoja, zaštite životinja, zaštite potrošača, borbe protiv korupcije, kao i humanitarni programi i drugi programi u kojima udruženje isključivo i neposredno sledi javne potrebe. Član 38. Zakona o udruženjima.

22 Pojedini državni organi, čiji propisi uređuju finansiranje OCD u oblasti iz njihove nadležnosti, podzakonskim aktima iz svoje nadležnosti uređuju pitanje finansiranja OCD. Najveći broj ovih propisa prepoznaje javni konkurs kao način dodele sredstava, a pojedini zakoni kao što je Zakon o zadužbinama i fondacijama i Zakon o dobrovoljnom vatrogastvu, direktno upućuju na odredbe zakona o udruženjima u pogledu dodele sredstava za finansiranje programa od javnog interesa. Među sektorskim propisima koji uređuju finansiranje putem javnog konkursa mogu se izdvojiti: Zakon o sportu, Zakon o mladima, Zakon o kulturi i brojni drugi, dok drugi zakoni uređuju finansiranje OCD koje deluju u odgovarajućoj sektorskoj oblasti kroz druge procedure dodele: javne nabavke, direktno na osnovu svojih godišnjih programa (npr. Zakon o socijalnoj zaštiti, Zakon o Crvenom krstu).

23 http://www.skgo.org/storage/app/uploads/public/157/295/849/1572958491_Vodic%20za%20transparentno%20finansiranje%20OCD%20iz%20budzetskih%20sredstava%20LS%20Web.pdf

24 Ministarstvo za ljudska i manjinska prava i društveni dijalog, nadležno je za prikupljanje i objavljivanje podataka o planiranim javnim konkursima namenjenim finansijskoj podršci projektima i programima organizacija civilnog društva. U skladu s tim izrađena je pretraživa e-aplikacija „Kalendar javnih konkursa” (http://minljmpdd-minljmpdd.apps.wh.gov.rs/kalendar-konkursa.php), javno dostupna na internet prezentaciji ovog ministarstva. Aplikacija omogućava pretragu planiranih konkursa prema različitim kriterijumima, počev od oblasti konkursa, mogućih aplikanata, perioda objavljivanja i drugih parametara.

25 https://www.minljmpdd.gov.rs/javne-konsultacije.php

26 Izvor: Nacrt Zbirnog izveštaja o utrošku sredstava OCD za 2017. godinu.

27 Zakon o završnom računu budžeta Republike Srbije za 2019. godinu („Službeni glasnik RS”, broj 149/20)

28 https://www.minljmpdd.gov.rs/civilno-drustvo.php

5.2.2. Transparentno finansiranje i održivost organizacija civilnog društva

U vezi sa pravnim režimom i praksom javnog finansiranja OCD-a uočeno je sledeće:

a) Nedovoljna veza sa sektorskim planovima i politikama i neadekvatno dugoročno i strateško planiranje podrške OCD. Javno finansiranje OCD nije u dovoljnoj meri u funkciji ostvarivanja nacionalnih strategija i sektorskih politika. Posledično, uočava se odsustvo dugoročnih planova za finansiranje OCD iz budžetskih sredstava, usklađenih sa prioritetima i ciljevima strateških dokumenata. Na ovo ukazuju i raspoloživi podaci o dužini trajanja programskog i projektnog ciklusa. Prema podacima iz više Zbirnih izveštaja većina projekata trajala je između 6 i 12 meseci, dok su retki projekti koji su trajali duže od 12 meseci. Umesto do sada prisutnog linijskog budžetskog planiranja, a u skladu sa strateškim pravcima reforme javne uprave, programski budžet, koji povezuje budžetski proces sa strateškim planiranjem i sprovođenjem utvrđenih javnih politika, uveden je 2015. godine kao obavezan za sve organe javne uprave, umesto do tada prisutnog linijskog budžetskog planiranja, koji podrazumeva da korisnici budžetskih sredstava predlažu prioritetne oblasti finansiranja za naredne tri godine. Zahtevi programskog budžetiranja prema budžetskim korisnicima odnose se i na pružanje informacija o svojim programima, aktivnostima, ciljevima i indikatorima, i u skladu s tim se donose odluke o raspodeli budžetskih sredstava. Time je postavljen zakonski osnov za planiranje u skladu sa utvrđenim sektorskim planovima i prioritetima u okviru istih, a time i za smislenu evaluaciju rezultata. Potrebno je napomenuti da je formiranjem Republičkog sekretarijata za javne politike (RSJP) popunjen institucionalni jaz na republičkom nivou i stvorena osnova za koordinaciju javnih politika i njihovo usklađivanje sa budžetskim okvirom, u pravcu stvaranja prvog integrisanog planskog i budžetskog sistema u Republici Srbiji. Praksa, međutim, pokazuje da je potrebna dosledna implementacija kako zahteva programskog budžetiranja tako i povezivanja ovog procesa sa relevantnim dokumentima javnih politika prilikom osmišljavanja programa i projekata od javnog interesa. Ovaj problem posebno je uočljiv na lokalnom nivou upravljanja, te je strateški pristup prilikom definisanja prioriteta javnih konkursa neophodan.

b) Budžetska linija 481. Prelazak na programsko budžetiranje, suprotno očekivanjima, nije rešio uočene probleme u liniji 481. – Dotacije nevladinim organizacijama, nije vidljivo za koje se projekte i programe OCD dodeljuju sredstva budžetskim korisnicima sa te linije. Budući da se na istoj liniji nalaze udruženja, zadužbine, fondacije, verske organizacije, profesionalni sportski klubovi, političke partije i nacionalne zajednice nije moguće precizno ustanoviti koje se javne politike finansiraju iz linije 481. Radi lakšeg praćenja izdvajanja za OCD neophodno je reklasifikovati budžetsku liniju 481, kako bi dotacije udruženjima, zadužbinama i fondacijama bile razdvojene od dotacija političkim strankama, verskim zajednicama, etničkim zajednicama i svima čije je finansiranje regulisano posebnom propisima.

Postupak razdvajanja u dogovoru sa ministarstvom finansija omogućilo bi transparentno praćenje o programskom budžetu i efektima finansiranja OCD na sve javne politike. U drugom koraku od analize reklasifikovane linije 481 mogu se odrediti indikatori za efinansije i celovitije učešće OCD u javnim politikama.

v) Odsustvo konzistentnih i uporedivih podataka o finansiranju OCD. U periodu 2011–2017 godine, KSCD redovno je prikupljala, obrađivala i objavljivala podatke o budžetskih izdvajanjima za OCD u Zbirnim izveštajima. Međutim, poslednji Nacrt Zbirnog izveštaja izrađen je za 2017. godinu. Nedovoljno podataka otežavajući je faktor za procenu stanja u domenu finansiranja OCD, a time i za procenu neophodnih mera koje je potrebno sprovesti u cilju transparentnijeg finansiranja OCD iz budžetskih sredstava. Neophodno je izrađivati godišnje Zbirne izveštaje sa preporukama za unapređenje sistema transparentnog finansiranja, kontinuirano podizati kvalitet podataka u njima, sve dok podaci ne budu uporedivi i konzistentni.

Praćenje primene Uredbe o sredstvima za podsticanje programa ili nedostajućeg dela sredstava za finansiranje programa od javnog interesa koja realizuju udruženja (Uredba) predviđeno je Revidiranim akcionim planom za Poglavlje 23, u sklopu grupe aktivnosti koje predstavljaju operacionalizaciju preporuke iz Izveštaja o skriningu (Screening report) „Osigurati uključenost civilnog društva u program borbe protiv korupcije.”29 Aktivnost 2.2.11.2. predviđa dalje unapređenje sistema transparentnog finansiranja organizacija civilnog društva kroz: praćenje sprovođenja Uredbe i jačanje kapaciteta zaposlenih u javnoj upravi. Dalje unapređenje sistema transparentnog finansiranja OCD prati se upravo kroz podatke iz Zbirnog izveštaja, koji ujedno predstavlja indikator uspešnosti sprovođenja ove aktivnosti.

U cilju opšteg unapređenja podsticajnog okvira za transparentno finansiranje OCD, potrebno je dosledno implementirati preporuke Zbirnih izveštaja i striktno pratiti njihovu primenu. Preporuke se odnose na poštovanje procedure i kriterijuma finansiranja organizacija civilnog društva definisanih Zakonom o udruženjima i Uredbom, donošenje ili usklađivanje akata iz nadležnosti republičkih organa o finansiranju udruženja i drugih OCD uzimajući kao primer dobre prakse rešenja iz Uredbe i uređenje finansiranja OCD aktima pokrajinskih i lokalnih organa u cilju obezbeđivanja jednoobraznosti procesa dodele sredstava, transparentnija potrošnja sredstava iz budžeta, unapređenje konkursne dokumentacije, razvijanje kriterijuma i smernica za pružanje nefinansijske podrške OCD uz doslednu i transparentnu primenu, izradu dokumenta koji će dati pojašnjenje procedura i preporuke za uključivanje OCD u rad Komisija i stručnih tela za ocenjivanje pristiglih prijava i propisivanje uputstva i preporuke za njihov rad prilikom procene projekata, unapređenje strukture, obezbeđivanja praćenja realizacije podržanih programa/projekata putem monitoring poseta na terenu, obezbeđivanje evaluacije uspešnosti, kvaliteta i stepena ostvarenosti ciljeva podržanih programa i projekata, sadržine i načina objavljivanja završnih izveštaja realizovanih programa/projekata i njihovo redovno objavljivanje u skladu sa Uredbom, objavljivanje i informacija o rezultatima konkursa.

g) Nedovoljno razvijeni kapaciteti organa javne uprave. Polaznim osnovama utvrđeno je da kapacitete javne uprave u pogledu broja i obučenosti zaposlenih u organima javne uprave o pravnom okviru za finansiranje OCD i pravilnoj primeni istog treba i dalje unapređivati. Uočeni nedostaci u režimu i praksi budžetskog finansiranja OCD ukazuju na potrebu daljeg jačanja kapaciteta javne uprave u ovoj oblasti, u okviru ukupnog jačanja kapaciteta javne uprave.

Potrebno je kontinuirano podizati kapacitete organa javne uprave, (pre svega kroz obuke Nacionalne akademije za javnu upravu), radi njihovog upoznavanja sa značajem i mogućim mehanizmima saradnje s organizacijama civilnog društva, ali i u pogledu značaja transparentnog finansiranja organizacija, boljeg razumevanja i primene regulative i sprovođenja procedura transparentnog dodeljivanja budžetskih sredstava, razvoja konkursnih procedura, konkursne dokumentacije i evaluacije podržanih programa/projekata i korišćenja rezultata za dalje planiranje podrške OCD.

Polaznim osnovama za izradu ovog dokumenta prepoznata je i potreba za obezbeđivanjem veće koordinacije rada organa javne uprave u pogledu definisanja oblasti finansiranja i dinamike raspisivanja konkursa za dodelu sredstava OCD. Takođe, utvrđeno je da praksa konsultacija sa OCD prilikom planiranja kriterijuma konkursa nije dovoljno razvijena pa tako prioriteti i ciljevi konkursa ne prate dovoljno potrebe lokalne zajednice. Tako, potrebno je obezbediti koordinaciju rada organa državne uprave u pogledu područja finansiranja i dinamike raspisivanja konkursa za dodelu sredstava OCD. Potrebne su redovne konsultacije sa civilnim sektorom tako da prioriteti i ciljevi konkursa budu u vezi sa izvornim potrebama građana i relevantnim strateškim okvirom. Posebno, potrebno je unaprediti koordinaciju izdvajanja i planiranja sredstava iz nacionalnih izvora i donatorskih sredstava, uključujući sredstva iz EU fondova namenjenih finansiranju OCD.

d) Nedovoljno razvijena praksa sufinansiranja programa i projekata budžetskog sufinansiranja iz pretpristupnih fondova i programa Evropske unije ili fondova drugih međunarodnih donatora. Prema podacima iz Godišnjih zbirnih izveštaja (za 2015. i 2017. godinu), sufinansiranje projekata je i dalje slabo zastupljeno. U 2015. godini sufinansirano je svega 40 projekata, od čega je najveći broj projekata sufinansirala Kancelarija za saradnju sa civilnim društvom (17 projekata) i grad Beograd (11 projekata). U 2017. godini, sufinansirano je 153 projekta. Međutim, vrednost sufinansiranja je gotovo 30 puta veća nego godinu dana ranije (2016: 31). Pored Kancelarije za saradnju sa civilnim društvom (14 projekata), koja je sufinansirala projekte i ranijih godina, u 2017. godini Ministarstvo omladine i sporta sufinansiralo je 74 projekta, a Ministarstvo privrede jedan projekat. Pokrajinski sekretarijat za finansije sufinansirao je 19 projekata. Povećan je broj jedinica lokalne samouprave koje sufinansiraju projekte, sa četiri na sedam. U 17 slučajeva sufinansijer projekata je bio drugi organ vlasti – Ministarstvo za rad, zapošljavanje, boračka i socijalna pitanja. Ovi podaci sugerišu da je nužno unapređenje koordinacije između organa javne uprave, civilnog društva i drugih donatora u procesu planiranja finansiranja programa i projekata OCD-a. Posebno, neophodno je podsticati budžetsko sufinansiranje OCD radi što uspešnijeg korišćenja sredstava iz pretpristupnih fondova EU i dostupnih programa Evropske unije.

đ) Zakon o igrama na sreću. Zakon propisuje da se deo sredstava koji je prihod budžeta Republike Srbije u iznosu od 40%, koristi za finansiranje Crvenog krsta Republike Srbije, organizacija osoba sa invaliditetom i drugih udruženja čiji je cilj unapređenje socijalno-ekonomskog i društvenog položaja osoba sa invaliditetom i drugih lica u stanju socijalne potrebe, ustanova socijalne zaštite, sporta i omladine, lokalne samouprave i lečenja retkih bolesti. Po ugledu na dobru uporednu praksu (Kraljevina Velika Britanija, Republika Hrvatska) izmenama i dopunama Zakona, kao i donošenjem odgovarajućih podzakonskih akata, trebalo bi omogućiti da se manji deo ovih sredstava koristi i za finansiranje drugih programa od javnog interesa koje sprovode OCD u smislu ove strategije (ne samo udruženja), saglasno odredbama Zakona o udruženjima, Zakona o zadužbinama i fondacijama i Uredbe o sredstvima za podsticanje programa ili nedostajućeg dela sredstava za finansiranje programa od javnog interesa koja realizuju udruženja. Ove bi izmene doprinele većoj finansijskoj održivosti i drugih OCD koje deluju u javnom interesu, a takođe, podstakle bi i veću konkurenciju njihovih programa i projekata, vodeći pri tom računa da izmene ne proizvedu štetne posledice za organizacije osoba sa invaliditetom i drugih udruženja čiji je cilj unapređenje socijalno-ekonomskog i društvenog položaja osoba sa invaliditetom i drugih lica u stanju socijalne potrebe.

e) Nepravilnosti (ili moguća zloupotreba) javnih sredstava. U prethodne dve decenije OCD su u više navrata prijavljivale nepravilnosti prilikom vrednovanja konkursnih prijava i raspodele sredstava iz budžeta Republike Srbije putem javnih konkursa. Međutim, takvi navodi nisu u prethodnom periodu dobili adekvatan pravni odgovor. Neophodan je adekvatan pravni odgovor nadležnih institucija na takve navode OCD, ne samo u svrhu izgradnje međusobnog poverenja, već i da bi se sprečile potencijalne zloupotrebe u budućnosti.

S obzirom na navedene izazove neophodno je utvrditi načine koji će se poboljšati sveukupni pravni okvir i praksa finansiranja OCD kroz:

– Sprovođenje analize pravnog okvira za transparentno finansiranje OCD i izmenu odgovarajućih propisa u skladu sa njenim zaključcima. Analizom posebno obuhvatiti primenu i efekte Uredbe o sredstvima za podsticanje programa ili nedostajućeg dela sredstava za finansiranje programa od javnog interesa koja realizuju udruženja.

– Sprovođenje analize pravnog okvira za održivost OCD i izmenu odgovarajućih propisa u skladu sa zaključcima analize.

– Preispitivanje mogućnosti pojednostavljenja postupka javnog finansiranja OCD, posebno sa stanovišta postupanja JLS.

– Uspostavljanje strateškog pristupa prilikom definisanja prioriteta javnih konkursa, posebno na nivou JLS, tako da javno finansiranje OCD bude u većoj meri u funkciji ostvarivanja nacionalnih strategija i sektorskih politika.

– Uvođenje u praksu organa javne uprave redovnih i blagovremenih konsultacija sa OCD prilikom planiranja prioritetnih aktivnosti kao i kriterijuma konkursa, uključujući i strateški pristup konsultovanja sa OCD prilikom definisanja prioriteta javnih konkursa.

– Reklasifikovanje budžetske linije 481 u cilju lakšeg praćenja izdvajanja za OCD, kako bi dotacije udruženjima, zadužbinama i fondacijama bile razdvojene od dotacija političkim strankama, verskim zajednicama, etničkim zajednicama i svima čije je finansiranje regulisano posebnom propisima. Nakon reklasifikovanja budžetske linije 481, izraditi višegodišnji plan finansiranja OCD, jer je svrha reklasifikacije merljivo pa unapređeno učešće OCD u kreiranju, analizi i primeni svih javnih politika, baziran na planskim dokumentima, i razmotriti mogućnost za povećanje izdvajanja dotacija za OCD, u skladu sa planom. Planom predvideti, pored sredstava za projekte i programe OCD, izdvajanja određenog procenta sredstava za unapređenje održivosti OCD – Redovno prikupljanje podataka o javnom finansiranju OCD i obezbeđenje kvalitetne izrade i redovnog objavljivanja Godišnjih zbirnih izveštaja sa preporukama. Navedene preporuke dosledno sprovoditi, analizirati uočene teškoće u izradi izveštaja, i konstantno unapređivati kvalitet izveštavanja, sve dok podaci ne budu uporedivi i konzistentni.

– Unapređenje prakse izveštavanja organa javne uprave Ministarstvu za ljudska i manjinska prava i društveni dijalog o dodeli sredstava OCD, kroz elektronsku aplikaciju, kako bi se omogućila sveobuhvatnost godišnjih izveštaja o svim pitanjima od značaja za ovu oblast i unaprediti tehnička rešenja u aplikaciji.

– Prilagođavanje postojećeg Kalendara konkursa tako da podržava prikupljanje i objavljivanje podataka o planiranim i odobrenim sredstvima za OCD.

– Unapređivanje prakse objavljivanja finansijskih planova i izveštaja organa državne uprave u okviru njihovih zvaničnih internet prezentacija u skladu sa odredbama Zakona o budžetskom sistemu, kako bi se obezbedio transparentan uvid u planirana i odobrena sredstva za OCD i obezbediti veću javnost procesa planiranja izdvajanja za OCD tokom pripreme budžeta i rebalansa budžeta, kao i javnost podataka o izvršenoj reviziji u delu koji se odnosi na ove budžetske programe.

– Obezbeđenje poštovanja procedure i kriterijuma finansiranja organizacija civilnog društva definisanih Zakonom o udruženjima, Zakonom o zadužbinama i fondacijama i Uredbom o sredstvima za podsticanje programa ili nedostajućeg dela sredstava za finansiranje programa od javnog interesa koja realizuju udruženja od strane organa javne uprave.

– Donošenje ili usklađivanje akata o finansiranju udruženja i drugih OCD iz nadležnosti republičkih organa koji na osnovu sektorskih propisa to jest zakona finansiraju OCD, uzimajući kao primer dobre prakse rešenja iz Uredbe. Potrebno je i da pokrajinski i lokalni organi koji to nisu učinili, finansiranje udruženja i drugih OCD urede svojim aktima, u skladu sa Zakonom i načelima iz Uredbe.

– Razvijanje kriterijuma i smernica za pružanje nefinansijske podrške organizacijama civilnog društva i dosledno primenjivanje istih na transparentan način.

– Obezbeđenje većeg učešća nezavisnih stručnjaka u komisijama za ocenu projekata na konkursima, na osnovu jasnih merila, kriterijuma i postupka odabira stručnjaka uz obavezno obezbeđivanje sprečavanja sukoba interesa, a u skladu sa mogućnošću koja daje Uredba. U tom smislu, potrebno je izraditi dokument koji će dati pojašnjenje procedura i preporuke za uključivanje OCD u rad Komisija i stručnih tela za ocenjivanje pristiglih prijava i propisati uputstva i preporuke za njihov rad prilikom procene projekata.

– Redovno objavljivanje završnih izveštaja realizovanih programa/projekata finansiranih iz državnog budžeta, u skladu sa Uredbom i unapređenje strukture i sadržine izveštaja, kao i načina objavljivanja u skladu sa najboljim praksama.

– Obezbeđivanje blagovremenog raspisivanja javnih konkursa, kako bi učesnici imali dovoljno vremena za realizaciju aktivnosti, a organ dovoljno vremena za sprovođenje celog postupka, uključujući i odlučivanje po žalbi.

– Unapređenje konkursne dokumentacije konkursa/procedura dodele sredstava kako bi se potencijalni korisnici na vreme upoznali sa uslovima i procedurom konkursa, kao i kriterijumima na osnovu kojih će se bodovati pristigle prijave. Potrebno je da procedure za dodeljivanje sredstava predvide ponderisane kriterijume za procenu pristiglih prijava i celokupnu konkursnu dokumentaciju. Među organima unifikovati obrasce konkursne dokumentacije i dokumentacije za izveštavanje o realizaciji i utrošku odobrenih sredstava. Objavljivati uslove i obaveze realizacije i izveštavanja o realizaciji odobrenih programa i projekata kako bi zainteresovane organizacije imale uvid u celokupan proces konkursnog ciklusa pre podnošenja svojih prijava.

– Podsticanje umrežavanja OCD tako da se u kriterijumima konkursa poziva na prijavljivanje OCD u partnerstvu kako bi se podstaklo njihovo međusobno povezivanje, posebno povezivanje onih udruženja koja deluju u okviru istog područja delovanja, čime se obezbeđuje veći uticaj realizovanih programa/projekata i racionalniji utrošak sredstava. S tim u vezi, potrebno je analizirati svrsishodnost prakse dodeljivanja finansijske podrške većem broju projekata sa izrazito malim nedovoljnim iznosima sredstava, a time dosega i uticaja, čime se umanjuje mogućnost redovnog praćenja i pre svega vrednovanja realizacije odobrenih programa/projekata, ali i mogućnost realizacije strateški vrednih projekata.

– Obezbeđenje praćenja realizacije podržanih programa/projekata putem monitoring poseta na terenu kad god je to moguće, a ne samo u slučaju kada je takva obaveza predviđena Uredbom, sa ciljem stvaranja mogućnosti da se blagovremeno koriguju prepreke u implementaciji, a time i spreči eventualno nenamensko trošenje sredstava tako da se osigura što uspešnija realizacija projekata i postizanje postavljenih ciljeva. U skladu sa Uredbom, formulisati preporuke za korisnika sredstava i blagovremeno ih obavestiti o nalazima monitoring posete.

– Obezbeđenje evaluacije uspešnosti, kvaliteta i stepena ostvarenosti ciljeva podržanih programa i projekata, uz angažovanje stručnjaka za date oblasti, kao i utroška finansijskih sredstava, obaveštavanje korisnika sredstava o izvršenoj evaluaciji u skladu sa Uredbom, i objavljivanje nalaza evaluacije radi uspešnijeg sagledavanja postignutih rezultata.

– Razmatranje razloga za velike neujednačenosti obima planiranja sredstava za OCD u budžetima lokalnih samouprava i kroz uputstva Ministarstva finansija za pripremu budžeta ukazati na mogućnosti za unapređenje; Promovisanje najboljih praksi planiranja i sprovođenja projekata i programa u javnom interesu u saradnji sa OCD i SKGO.

– Organizovanje Info dana početkom svake godine za udruženja i druge organizacije civilnog društva na kojima će svi pružaoci podrške predstaviti konkurse/procedure za dodelu sredstva potencijalnim korisnicima.

– Ekstenzivno promovisanje Vodiča za transparentno finansiranje udruženja i drugih organizacija civilnog društva iz sredstava budžeta lokalnih samouprava, kroz obuke za zaposlene u JLS u cilju boljeg razumevanja i uspešnije primene regulative koja uređuje oblast finansiranja OCD.

– Povećanje profesionalnosti i odgovornosti u nadležnim institucijama pri sprovođenju javnih konkursa za finansiranje OCD i obezbeđivanje adekvatnog odgovora nadležnih institucija na navode OCD o nepravilnostima i zloupotrebama u vezi sa javnim konkursima za finansiranje OCD.

– Kontinuirano podizanje kapaciteta organa javne uprave na svim nivoima, pre svega kroz obuke Nacionalne akademije za javnu upravu, u pogledu transparentnog finansiranja organizacija, boljeg razumevanja i primene regulative i sprovođenja procedura transparentnog dodeljivanja budžetskih sredstava, razvoja konkursnih procedura, konkursne dokumentacije i evaluacije podržanih programa/projekata i korišćenja rezultata za dalje planiranje podrške OCD.

– Kontinuirano sprovođenje obuke za OCD u pogledu transparentnog upravljanja dodeljenim sredstvima.

– Unapređenje koordinacije između organa javne uprave, civilnog društva i donatora u procesu planiranja finansiranja programa i projekata OCD.

– Podsticanje budžetskog sufinansiranja OCD radi što uspešnijeg korišćenja sredstava iz pretpristupnih fondova EU i dostupnih programa Evropske unije.

– Obrazovanje stalne mešovite radne grupe na nivou JLS sastavljene od relevantnih predstavnika JLS i lokalnih OCD za finansiranje oblasti od javnog interesa.

––––––––

29 Tamo gde je Republika Srbija ostvarila napredak u implementaciji preporuke iz Skrining izveštaja, dobijena su prelazna merila, što predstavlja narednu fazu i potvrdu napretka u određenoj oblasti. U delu osiguravanja uključenosti civilnog društva u program borbe protiv korupcije, i u Revidiranom AP za PG 23 taj zahtev ostaje u obliku preporuke iz Skrining izveštaja (2014. godina), a ne u obliku prelaznog merila, što je jasan pokazatelj da na tom planu nije ostvaren napredak.

5.3. Uloga organizacija civilnog društva

u socio-ekonomskom razvoju

5.3.1. Socijalna zaštita

Republika Srbija je država zasnovana na ustavnom načelu socijalne pravde i garancijama pružanja najviših standarda socijalne zaštite svim građanima i građankama, u skladu sa preuzetim međunarodnim obavezama. Kada je reč o međunarodnim standardima ljudskih prava, oni su utvrđeni instrumentima Ujedinjenih nacija i Saveta Evrope i predviđaju pravo na jednak tretman građana, uključujući i prava iz oblasti socijalne zaštite. Revidirana evropska socijalna povelja utvrđuje pravo na socijalnu pomoć (član 13) i pravo na zaštitu od siromaštva i socijalne isključenosti (član 30)30. Evropski stub socijalnih prava iz 2017. godine utvrđuje da svako nema dovoljno sredstava za pravo na davanje u vidu adekvatnog minimalnog prihoda koji omogućava dostojanstven život u svim životnim dobima, kao i na delotvoran pristup dobrima i uslugama (princip br. 14 – Minimalni prihod).

Od značaja je pomenuti i UN Agendu za održivi razvoj do 2030. godine, koja se bazira na pristupu zasnovanom na ljudskim pravima, umesto dosadašnjeg preovlađujućeg pristupa zasnovanog na potrebama31. Komitet za ekonomska, socijalna i kulturna prava UN u Zaključnim zapažanjima o drugom periodičnom izveštaju Srbije32 preporučuje da Srbija uzme u obzir konceptualni i metodološki okvir pokazatelja ljudskih prava33 koji je razradila Kancelarija Visokog predstavnika Ujedinjenih nacija za ljudska prava.

Na osnovu preporuka Univerzalnog periodičnog pregleda UN koji je Republika Srbija dobila, a koje su podrazumevale formiranje nacionalnog mehanizma za praćenje primene preporuka UN za ljudska prava, 19. decembra 2014. godine, formiran je Savet za praćenje primene preporuka UN za ljudska prava kao savetodavno telo Vlade Republike Srbije sa zadatkom da razmatra i prati primenu preporuka koje Republika Srbija dobija u procesu UPR Saveta za ljudska prava UN, zatim preporuka ugovornih tela UN, kao i da predlaže mere za primenu dobijenih preporuka, da daje mišljenja o napretku ljudskih prava u izveštajnom periodu i da daje stručna objašnjenja o stanju ljudskih prava i rezultatima koji su ostvareni primenom preporuka.

U Savet je imenovano 12 članova iz različitih resora u čijem mandatu je sprovođenje preporuka. Radom Saveta predsedava ministarka za ljudska i manjinska prava i društveni dijalog, a Ministarstvo pruža administrativno-tehničku i stručnu podršku radu Saveta.

U radu Saveta učestvuju i predstavnici organizacija civilnog sektora i to bilo kao predstavnici Platforme organizacija za saradnju sa mehanizmima UN za ljudska prava ili kao predstavnici drugih organizacija koje nisu članice Platforme. Izmenama Poslovnika od septembra 2021. godine je bliže uređen položaj i uloga OCD u radu Saveta, pri čemu je posebno predviđeno da Platforma može odrediti stalne predstavnike u Savetu, s tim da se time ne dira u pravo samih organizacija koje Platformu čine da prisustvuju i učestvuju u sednicama Saveta.

U dosadašnjem radu Saveta je ostvarena dobra saradnja sa OCD, tako da je značajan njihov doprinos prilikom izrade indikatora za primenu preporuka, naročito u pogledu primene

Konvencije o pravima deteta. Tokom 2021. godine je intenziviran rad Saveta i pokazao se kao pravo mesto za inicijative OCD, pa je tako na osnovu takve jedne inicijative za ratifikaciju Opcionog protokola uz Međunarodni pakt o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima, koja je izneta pred Savet, Ministarstvo započelo pripremu za ratifikaciju i predložilo ratifikaciju ovog protokola u Plan rada Vlade Republike Srbije za 2022. godine. Pored toga OCD su uzele učešće u radu tematskih grupa Saveta, čiji je zadatak da u pojedinim pitanjima daju stručnu podršku radu Saveta. Na predlog OCD biće organizovane i tematske sednice Saveta o pitanjima koja su od značaja za unapređenje stanja ljudskih prava u određenoj oblasti.

Kada je reč o nacionalnom normativnom okviru, Ustav Republike Srbije (član 69) propisuje da građani i porodice kojima je neophodna društvena pomoć radi savladavanja socijalnih i životnih teškoća i stvaranja uslova za zadovoljavanje osnovnih životnih potreba, imaju pravo na socijalnu zaštitu.

Iako je Strategija reforme socijalne zaštite iz 2005. godine istekla, značajno je navesti osnovne komponente reforme socijalne politike koje je definisala: deinstitucionalizaciju, decentralizaciju i demokratizaciju usluga socijalne zaštite. Uveden je pluralizam usluga socijalne zaštite koji je omogućio razvoj usluga koje se pružaju u zajednici odnosno neposrednom okruženju korisnika. Odgovornost za obezbeđivanje socijalne zaštite je decentralizovana i podeljena između centralne, pokrajinske i lokalne vlasti. Uveden je pluralizam pružalaca usluga, kojim je omogućeno uključivanje organizacija iz nevladinog sektora kao pružalaca. Razvijen je i sistem kvaliteta baziran na standardizaciji usluga socijalne zaštite, sistemu nadzora, akreditaciji programa obuka namenjenih stručnom usavršavanju zaposlenih, akreditaciji programa pružanja usluga i stručnoj podršci.

U skladu sa strateškim ciljevima, Zakon o socijalnoj zaštiti34 iz 2011. godine u članu 3. propisuje da je jedan od ciljeva socijalne zaštite obezbeđivanje dostupnosti usluga i ostvarivanja prava u socijalnoj zaštiti. Zakon o socijalnoj zaštiti uređuje saradnju sa OCD kroz sporazume o saradnji (član 7), zatim propisuje da delatnost u oblasti socijalne zaštite, odnosno pojedinačne usluge socijalne zaštite može pružati i udruženje, preduzetnik, privredno društvo i drugi oblik organizovanja utvrđen zakonom (član 17) i uređuje strukovno povezivanje (član 118) propisujući da ustanove socijalne zaštite i drugi pružaoci usluga socijalne zaštite mogu da se povezuju u udruženja radi ostvarivanja zajedničkih profesionalnih interesa i unapređenje usluga socijalne zaštite (u skladu sa propisima o udruženjima).

Zakonom su odvojene uloge naručioca usluga od uloge pružaoca usluge jer Centar za socijalni rad, osim usluge procene i planiranja, može pružati druge usluge isključivo u okviru svoje posebne organizacione jedinice i samo ako u lokalnoj zajednici nema drugog ovlašćenog pružaoca usluge socijalne zaštite. Zakon daje mogućnost da i OCD dobiju status ovlašćenog pružaoca usluge socijalne zaštite koji obezbeđuju Republika Srbija i lokalna samouprava, ukoliko imaju licencu za pružanje usluge i u okviru javne nabavke zaključe ugovor sa naručiocem o pružanju usluge. U cilju postizanja minimalnih standarda za sve pružaoce usluga i ujednačavanja kvaliteta stručnog rada, Zakon uvodi licenciranje stručnih radnika, licenciranje pružalaca usluga, uspostavljanje Komore socijalne zaštite i redefinisanje kontrolnih i regulatornih mehanizama (kao što su inspekcija, nadzor nad stručnim radom i supervizijska podrška).

Uredba o namenskim transferima35 bliže uređuje visinu namenskog transfera za finansiranje usluga socijalne zaštite, kriterijume za njegovu raspodelu po pojedinim jedinicama lokalne samouprave, kriterijume za učešće lokalne samouprave i dinamiku prenosa sredstava, kao i usluge socijalne zaštite od posebnog značaja za Republiku Srbiju. Tako je u 2021. godini iznos za namenske transfere, kojima se obezbeđuje podrška JLS i pomažu pružaoci usluga socijalne zaštite na lokalnom nivou, smanjen za 200 miliona dinara u odnosu na prethodne godine. Ukupno je ove godine za namenske transfere opredeljeno 556 miliona dinara iz budžeta Republike Srbije dok je ranijih godina taj iznos bio oko 700 miliona dinara. Značajno je pomenuti i Uredbu o merama socijalne uključenosti korisnika novčane socijalne pomoći36 koja definiše vidove aktivacije korisnika novčane socijalne pomoći, kao što su na primer uključivanje u proces formalnog i neformalnog obrazovanja, zapošljavanje, lečenje i društveno koristan rad, odnosno rad u lokalnoj zajednici. Jedan broj organizacija civilnog društva podneo je inicijativu za ocenu ustavnosti ove uredbe.

Ministarstvo za rad, zapošljavanje, boračka i socijalna pitanja, kroz finansijsku podršku projektnim aktivnostima pruža podršku OCD, u sprovođenju inovativnih usluga socijalne zaštite, kao i za uspostavljanje i razvoj postojećih usluga socijalne zaštite na lokalnom nivou. Na nacionalnom, odnosno pokrajinskom nivou, zavodi za socijalnu zaštitu pružaju različite vrste podrške za jačanje kapaciteta pružalaca usluga (uključujući i OCD) u procesu licenciranja, kroz organizovanje obuka, izdavanje publikacija i uputstava i internet savetovanja.

Republički zavod za socijalnu zaštitu sproveo je istraživanje37 o procesu akreditacije u periodu od 2008. do 2018. godine, čiji rezultati su dostupni na internet stranici Zavoda38. Navedeno istraživanje sadrži 18 preporuka za unapređenje procesa akreditacije koje se odnose, inter alia, na unapređenje normativnog okvira za akreditaciju i licenciranje, zatim širi obuhvat kontrole kvaliteta, implementaciju zakonske obaveze planiranja stručnog usavršavanja i obezbeđenje sredstava za realizaciju obuka u godišnjem planu stručnog usavršavanja.

Vlada Republike Srbije usvojila je 2016. godine „Program reformi politike zapošljavanja i socijalne politike” (Employment and Social Reform Programme – ESRP) koji definiše strateški pristup utvrđivanja i praćenja prioriteta u oblasti zapošljavanja i socijalne politike. Ovaj strateški proces će pratiti proces evropskih integracija u Republici Srbiji kao glavni mehanizam za dijalog o prioritetima u oblasti socijalne politike i zapošljavanja u procesu pristupanja EU. Program prepoznaje neophodnost donošenja nove strategije socijalne zaštite na nacionalnom nivou, kao i OCD kao važne aktere u procesu socijalne zaštite koji zastupaju interese posebno osetljivih grupa. Vlada Republike Srbije objavljuje godišnje izveštaje o primeni Programa strateški dokument u oblasti socijalne zaštite treba da pruži podršku ispunjavanju ciljeva održivog razvoja u Republici Srbiji, u skladu sa Agendom za održivi razvoj do 2030. godine čiji je Republika Srbija potpisnik. Agenda 2030 sadrži 17 ciljeva održivog razvoja, među kojima su za definisanje reformi u oblasti socijalne zaštite posebno značajni sledeći: svet bez siromaštva, svet bez gladi, rodna ravnopravnost i borba protiv nasilja, zaposlenost, smanjenje nejednakosti, bolje upravljanje.

Akcionim planom za Poglavlje 23 „Pravosuđe i osnovna prava” predviđene su brojne aktivnosti za unapređenje sistema socijalne zaštite kada su u pitanju deca i osobe sa invaliditetom. Međutim, značajni deo ovih aktivnosti sprovodi(o) se uz podršku međunarodnih partnera, najčešće UNICEF-a, te je istekom projekata sprovođenje aktivnosti prestalo. Takvo stanje ukazuje na potrebu obezbeđenja održivosti različitih usluga socijalne zaštite kao i adekvatnog budžetiranja od strane nadležnih institucija.

Akcionim planom za Poglavlje 19 „Socijalna politika i zapošljavanje” predviđene su brojne aktivnosti ka stvaranju jednakih mogućnosti za sve, zabrani diskriminacije po bilo kom osnovu i jačanju socijalnog dijaloga, postizanje jedinstvenog i pravednog pristupa osnovnim socijalnim uslugama, unapređenje sistema socijalne zaštite, visokoobrazovni stepen radne snage, visoka stopa zaposlenosti uz posebnu brigu za grupe koje su manje prisutne na tržištu rada, postizanje sigurnih i održivih prihoda, kao i dostojnih uslova rada za žene i muškarce. Podeljen je na sedam delova, prema oblastima koje ga sačinjavaju, odnosno prema pojedinačnim propisima Evropske unije. U 2022. godini se očekuje revizija Akcionog plana za Poglavlje 19, koje će imati u sebi sve ono što je urađeno važećim Akcionim planom.

Nova Strategija za rodnu ravnopravnost za period od 2021. do 2030. godine usvojena je na sednici Vlade 14. oktobra 2021. godine. Ovom strategijom se postiže izgradnja kulture rodne ravnopravnosti i prevazilaženje rodnih stereotipa, urodnjavanje javnih politika, strategija i zakona, permanentan rad na implementaciji rodno odgovornog budžetiranja na nacionalnom i pokrajinskom, a naročito na lokalnom nivou, podizanje kapaciteta mehanizama za rodnu ravnopravnost, unapređenje koordinacije, posebno vertikalne koordinacije, saradnja institucija i organizacija civilnog društva i koordinacija aktivnosti, međunarodna i regionalna saradnja po pitanjima rodne ravnopravnosti. Strategija uključuje odvajanje od sektorskih politika i usmeravanje i na oblasti na koje se do sada strateška dokumenta o rodnoj ravnopravnosti nisu usmeravala (razvoj, zelena i cirkularna ekonomija, zaštita životne sredine, klimatske promene, pristup energiji i energetskoj efikasnosti, pristup imovini, finansijskim tržištima, digitalnim tehnologijama i dr). Sistematsko i sveobuhvatno uključivanje svih ranjivih grupa (pored grupa koje su do sada prepoznate kao ranjive proširiti i na druge ranjive grupe, na primer beskućnici/ce, siromašne osobe i dr.) i integrisanje rodne ravnopravnosti u javne politike (zakone, planske dokumente) koje se odnose na vanredne situacije.

Nova Strategija prevencije i zaštite od diskriminacije za period od 2022. do 2030. godine („Službeni glasnik RS”, broj 12/22), usvojena je na sednici Vlade u januaru mesecu 2022. godine. Strategija je u potpunosti usaglašena sa izmenama i dopunama Zakona o zabrani diskriminacije, koje su donete u maju 2021. godine. Opšti cilj Strategije je izjednačavanje mogućnosti za pripadnike grupa koje su u riziku od diskriminacije da na ravnopravnoj osnovi sa drugima uživaju sva ljudska prava i slobode, kao i unapređenje efikasnosti sistema prevencije i zaštite od diskriminacije u svim oblastima i na svim nivoima. Pored opšteg cilja definisana su i u četiri pojedinačna cilja Strategije 1. usklađivanje nacionalnog zakonodavstva sa međunarodnim antidiskriminacionim standardima i praksom, 2. sistematsko uvođenje antidiskriminacione perspektive u kreiranje, sprovođenje i praćenje javnih politika, 3. unapređenje ravnopravnosti i veća društvena uključenost pripadnika grupa koje su u riziku od diskriminacije i 4. unapređenje sistema prevencije i zaštite od diskriminacije.

Strategija za socijalno uključivanje Roma i Romkinja u Republici Srbiji za period od 2022. do 2030. godine je u finalnoj fazi izrade, a usvajanje se očekuje u prvom kvartalu 2022. godine. Ovaj dokument predstavlja proširivanje postojeće Strategije u je skladu sa novim Evropskim okvirom i Poznanskom deklaracijom, uvedeni su pojmovi anticiganizam, segregacija, diskriminacija stanovanja, kraći životni vek Roma. Revidiranom Strategijom je predviđeno da se Romi uključe od osmišljavanja do sprovođenja mera ove strategije.

Nova Strategija socijalne zaštite i izmene i dopune Zakona o socijalnoj zaštiti su još uvek u procesu izrade. U 2020. godini izrađene su ex post analiza važećeg Zakona o socijalnoj zaštiti kao i ex post analiza prethodne Strategije socijalne zaštite. U toku je izrada ex ante analize Strategije socijalne zaštite. U analizi Nacrta strategije socijalne zaštite (Sekulović, 2019) navodi se da u Republici Srbiji nijedna institucija ne sprovodi sistematičnu i proaktivnu procenu potrebe stanovništva za uslugama socijalne zaštite na nacionalnom nivou odnosno nivou jedinica lokalne samouprave.

Ministarstvo za rad, zapošljavanje, boračka i socijalna pitanja izradilo je Predlog strategije deinstitucionalizacije i razvoja usluga socijalne zaštite u zajednici 2021–2026. godine. Strategija deinstitucionalizacije u socijalnoj zaštiti se prvi put donosi. Ovaj strateški dokument treba da doprinese unapređenju sistema socijalne zaštite kroz usaglašen sistem mera, uslova i instrumenata javne politike koje Republika Srbija treba da sprovede kako bi se sprečila institucionalizacija, odnosno smanjio broj građana koji koriste usluge domskog smeštaja kao i da omogući razvoj usluga u zajednici, što će doprineti da korisnici sistema socijalne zaštite kojima je potrebna intenzivnija podrška većinu svojih potreba zadovoljavaju u prirodnom okruženju. Primarno je usmerena ka osobama sa intelektualnim i mentalnim teškoćama koje su u najvećem riziku od institucionalizacije i socijalnog isključivanja. Komitet za prava osoba sa invaliditetom UN takođe navodi potrebu usvajanja strategije deinstitucionalizacije: „Komitet je posebno zabrinut zato što je veliki broj osoba ostao u institucijama i što nije uloženo dovoljno napora da se obezbede sredstva za razvoj usluga podrške, posebno usluga personalnih asistenata u lokalnim zajednicama, za one koji napuštaju institucije. Komitet je takođe zabrinut jer se još uvek investiraju sredstva u renoviranje ili proširenje institucija, dok mnoge prepreke inicijativa organizacija osoba sa invaliditetom, uključujući suviše komplikovan proces izdavanja licenci, i dalje opstaju”39.

Ukupan broj izdatih licenci za usluge koje preveniraju institucionalizaciju i daju podršku samostalnom životu kao što su: dnevni boravak, pomoć u kući, prihvatilište, lični pratilac deteta, personalni asistent, svratište, SOS telefon, stanovanje uz podršku, predah smeštaj je 323 (podaci iz oktobra 2021. godine) što je povećanje za 34 u odnosu na april 2021. godinu (289). Ovaj broj je i inače u stalnom porastu, odnosno, ima pozitivan trend od samog početka procesa licenciranja. Radi se o kontinuiranom procesu. Ove usluge obezbeđuje lokalna samouprava, a Republika Srbija ih podržava finansiranjem preko namenskih transfera. Lista svih licenciranih pružalaca usluga socijalne zaštite je javno dostupna na internet stranici Ministarstva. U toku 2020. godine, ukupno 62 dnevna boravka pružala su usluge za decu, odrasle i stare osobe sa intelektualnim smetnjama, sa ukupnim kapacitetom za 1469 korisnika. Tokom 2020. godine uslugu je koristilo 1613 korisnika i to: 279 dece, 372 mladih, 926 odraslih i 36 starijih korisnika.

Imajući u vidu epidemiju COVID-19, od značaja je pomenuti i činjenicu da su se neke ranjive grupe našle u dodatno otežanom položaju u pogledu pristupa uslugama socijalne i/ili zdravstvene zaštite40. Tako, na primer, osobe sa invaliditetom su se našle u nepovoljnijem položaju koji posledično pojačava deprivaciju tokom visoko rizičnih situacija kao što je epidemija. Svetska zdravstvena organizacija ukazuje da su se prava osoba koje žive sa HIV-om i pristup zdravstvenoj zaštiti dodatno pogoršali tokom epidemije COVID-19, s obzirom da nije bio omogućen redovan pristup lekarima i testiranju41. Slično, situacija u kojoj su se nalazili korisnici droga bila je dodatno otežana, naročito u pogledu pristupa terapiji. Takođe, LGBTI+ osobe su se našle u nepovoljnijoj situaciji tokom epidemije, s obzirom na ograničen pristup različitim uslugama podrške. Kako bi se odgovorilo na potrebe osoba sa invaliditetom tokom epidemije COVID-19, UN predlaže set mera vezanih za komunikaciju i informisanje, kao što su informisanje javnosti na znakovnom jeziku, u pristupačnim oblicima i formatima uključujući digitalnu tehnologiju, titlovanje, SMS poruke, korišćenje lako čitljivog jezika i slično42, gde OCD mogu biti od velike pomoći državi. Zatim, imajući u vidu epidemiološku situaciju, UN43 predlaže da države „adekvatno odgovore na višestruke i intersektorske oblike diskriminacije i prepoznaju sve negativne efekte pandemije COVID-19 na LGBTI+ osobe, te da ih uključe u kreiranju mera za oporavak”.

Navedeni prikaz ukazuje na potrebu za uspostavljanjem odnosno unapređenjem normativnog okvira (strategije, zakon i podzakonski akti). Zatim, ukazuje se na potrebu sprovođenja sistematične i proaktivne procenu potreba stanovništva za uslugama socijalne zaštite u cilju adekvatnog planiranja i budžetiranja takvih usluga.

Iako uvođenje OCD kao pružalaca usluga socijalne zaštite treba da doprinese povećanom obimu usluga, unapređenjem prakse kroz međusobnu razmenu podataka, njihovom većem kvalitetu i smanjenju troškova, većim učešćem OCD u planiranju socijalne zaštite na lokalnom nivou, za efikasno vršenje ovih usluga od ključne je važnosti uspostavljanje jasne funkcije praćenja, nadzora i evaluacije usluga od strane državnih organa. Istovremeno, potrebno je koristiti ekspertizu OCD koje rade sa ranjivim i višestruko marginalizovanim grupama, kako bi se kroz obuke zaposlenih u javnim ustanovama socijalne zaštite unapredila primena međunarodnih standarda u praksi. Imajući u vidu značaj evaluacije usluga za unapređenje regulative kao i kvaliteta usluga socijalne zaštite, značajno bi bilo predvideti mogućnost uključivanja OCD u evaluaciji usluga koje se pružaju na lokalnom nivou, čime bi se dala podrška nadležnim državnim organima u evaluaciji lokalnih usluga. U tom smislu, neophodno je i odvajanje uloge naručioca usluga od pružaoca usluga. Postojanje mogućnosti pružanja usluga socijalne zaštite od strane centara za socijalni rad remeti uspostavljene uloge i onemogućava razvoj ostalih organizacija za pružanje usluga socijalne zaštite u lokalnoj sredini. Jačanjem kapaciteta centara za socijalni rad za procenu i planiranje, uz prepuštanje uloge pružaoca usluga drugim organizacijama stvorili bi se uslovi za razvoj lokalnih OCD u lokalnoj zajednici. Dalje, evidentno je da usluge socijalne zaštite još uvek nisu u dovoljnoj meri uspostavljene, nije postignuta jednaka teritorijalna zastupljenost i održivost usluga, Imajući u vidu prioritetnu potrebu za obezbeđivanjem održivosti usluga socijalne zaštite i njihove dostupnosti korisnicima, navedene poteškoće mogu se prevazići udruživanjem OCD u pružanju usluga na međuopštinskom, odnosno regionalnom nivou. Konačno, od posebnog je značaja da civilno društvo bude uključeno u izradu i sprovođenje strategije održivog razvoja Republike Srbije do 2030. godine, kao i da učestvuje u tematskom Društvenom dijalogu o održivom razvoju Republike Srbije do 2030. godine. Istovremeno, u cilju adekvatnog odgovora na epidemiju COVID-19, potrebno je razviti institucionalni prostor i platformu za civilno društvo s ciljem zajedničkog donošenja odluka o otklanjanju posledica epidemije COVID-19 po radna ljudska prava, život i zdravlje ljudi, mentalno stanje stanovništva i sve izazove koje će u promenjenim ekonomskim uslovima biti osnov za nove nejednakosti, siromašenje i nezaposlenost.

Imajući u vidu sve navedeno, u predstojećem periodu neophodno je nastaviti unapređivanje uloge OCD u sistemu socijalne zaštite kroz:

– Usvajanje strateškog okvira u oblasti socijalne zaštite, koji je usklađen sa međunarodnim standardima i uzima u obzir dosadašnja iskustva OCD kao pružalaca usluga;

– Usvajanje strateškog okvira u oblasti deinstitucionalizacije, koji bi imao širi obuhvat OCD kao značajnog aktera u sistemu;

– Usvajanje normativnog okvira u oblasti socijalne zaštite u skladu sa novim strateškim dokumentom, uključujući prateće podzakonske akte;

– Uključivanje OCD u proces praćenja implementacije strateških dokumenata u oblasti socijalne zaštite i deinstitucionalizacije uključujući naročito saradnju sa Konventom;

– Uključivanje civilnog društva u izradu i sprovođenje strategije održivog razvoja Republike Srbije do 2030. godine, kao i pratećih dokumenata i učešće u tematskom Društvenom dijalogu o održivom razvoju Republike Srbije do 2030. godine;

– Obezbeđivanje održivosti usluga koje pružaju OCD i razvoj inovativnih usluga;

– U saradnji sa OCD, obezbediti finansijsku održivost usluga/programa nakon isteka projekata koje finansiraju međunarodni donatori, kako bi obuhvaćene ranjive grupe mogle da imaju pristup navedenim uslugama;

– Sprovođenje obuka zaposlenih u sistemu socijalne zaštite od strane OCD za rad sa partikularnim ranjivim grupama;

– Unapređenje kontrole kvaliteta usluga socijalne zaštite svih pružalaca.

Potrebno je razmotriti i proširenje uloge OCD kao pružalaca usluga u oblastima u kojima imaju ekspertizu rada sa ranjivim grupama (lica koja se leče od zavisnosti, LGBTI+ osoba, žrtve nasilja u porodici, stari) i mogu značajno doprineti pružanju podrške ovim grupama.

Potrebno je i unapređenje institucionalnog prostora i platforme za civilno društvo s ciljem zajedničkog donošenja odluka o otklanjanju posledica epidemije COVID-19 po radna ljudska prava, život i zdravlje ljudi, mentalno stanje stanovništva i sve izazove koje će u promenjenim ekonomskim uslovima biti osnov za nove nejednakosti, siromašenje i nezaposlenost.

––––––––

30 Zakon o potvrđivanju Revidirane evropske povelje, http://ravnopravnost.gov.rs/wp-content/uploads/2012/11/images_files_Revidirana%20Evropska%20socijalna%20povelja%20SE.pdf

31 The Human Rights Based Approach to Development Cooperation: Towards a Common Understanding among UN Agencies, http://hrbaportal.org/the-human-rights-based-approach-to-development-cooperation-towards-a-common-understanding-among-un-agencies

32 Komitet za ekonomsku, socijalna i kulturna prava, Zaključna zapažanja o drugom periodičnom izveštaju Srbije, http://www.ljudskaprava.gov.rs/sites/default/files/dokument_file/e_c-12_srb_co_2_17290_e_clean1.doc

33 United Nations, Human Rights Office of the High Commissioner, https://www.ohchr.org/Documents/Publications/Human_rights_indicators_en.pdf

34 „Službeni glasnik RS”, broj 24/11

35 „Službeni glasnik RS”, broj 16/16

36 „Službeni glasnik RS”, broj 112/14

37 Izveštaj o rezultatima evaluacije procesa akreditacije u periodu od 2008. do 2018. godine

38 http://www.zavodsz.gov.rs/sr/biblioteka/analize-i-istra%C5%BEivanja/

39 Komitet za prava osoba sa invaliditetom, Zaključna zapažanja o inicijalnom izveštaju o Srbiji http://www.ljudskaprava.gov.rs/sites/default/files/dokument_file/zakljucna_zapazanja_komiteta_za_prava_osoba_sa_invaliditetom_srb.pdf

40 Posledice COVID-19 na polozaj osetljivih grupa i grupa u riziku, uzroci, ishodi i preporuke, Tim za socijalno uključivanje i smanjenje siromaštva, 2020

41 Svetska zdravstvena organizacija, Saopštenje: Pristup tertmanima za HIV ozbiljno ugrožen usled odgovora na COVID-19

42 Catalina Devandes, Specijalna izvestiteljka UN za prava osoba sa invaliditetom, COVID-19: Who is protecting the people with disabilities? 17. mart 2020. godine

https://www.ohchr.org/EN/NewsEvents/Pages/DisplayNews.aspx?NewsID=25725

43 Nezavisni ekspert UN za zaštitu od nasilja i diskriminacije zasnovane na seksualnoj orijentaciji i rodnom identitetu – Victor Madrigal-Borloz, ASPIRE Guidelines on COVID-19 response and recovery free from violence and discrimination based on sexual orientation and gender identity, jun 2020. godine

5.3.2. Socijalno (solidarno) preduzetništvo i uloga organizacija civilnog društva

Predlog strategije za stvaranje podsticajnog okruženja za razvoj civilnog društva u Republici Srbiji pod socijalnim, odnosno solidarnim preduzetništvom, u najširem smislu, podrazumeva korišćenje inovativne prakse u prodaji roba i usluga na tržištu, radi sticanja prihoda koji se koristi za ostvarivanje nekog opštekorisnog cilja ili interesa. Međutim, pojam „opštekorisnog cilja ili interesa” nije bliže definisan, te se u dostupnim dokumentima govori o pripadnicima društveno osetljivih grupa u koje spadaju lica koja se nalaze u sistemu socijalne zaštite, teže zapošljiva nezaposlena lica u skladu sa propisima iz oblasti zapošljavanja i ostala teže zapošljiva lica iz posebno osetljivih kategorija, kao i pripadnici drugih osetljivih društvenih grupa određenih zakonom.

Zakon o porezu na dobit pravnih lica predviđa oslobađanje od poreza na dobit za ova preduzeća, srazmerno učešću osoba sa invaliditetom u ukupnom broju zaposlenih. (član 46).44

Kako se organizacije civilnog društva u velikoj meri bave podrškom ranjivim grupama, od značaja je i razmotriti odredbe Zakona o udruženjima u vezi sa ovom oblašću. Kada se radi o Zakonu o udruženjima, udruženje se može osnovati radi ostvarivanja ili unapređenja bilo kog zajedničkog ili opšteg cilja ili interesa, koji nije zabranjen Ustavom ili zakonom. Oblasti koje se smatraju opštim ciljem45 preciziraju se u delu Zakona kojim se uređuje budžetsko finansiranje programa udruženja. Udruženje može da stiče imovinu iz članarine, domaćih i stranih donacija, budžetskih sredstava, pasivnih prihoda i prihoda od privatnih delatnosti, kao i drugih prihoda u skladu sa zakonom (član 36). Udruženje u Registar privrednih subjekata upisuje samo jednu srodnu privrednu delatnost, ali može neposredno da obavlja i svaku drugu srodnu privrednu delatnost koja je utvrđena u statutu. Zakon o udruženjima dozvoljava mogućnost udruženjima da obavljaju privrednu delatnost (pod uslovom da je privredna delatnost u vezi sa statutarnim ciljevima udruženja, predviđena statutom i manjeg obima) ali istu ne definiše te se relevantne odredbe nalaze u Zakonu o porezu na dobit pravnih lica, koji udruženja tretira kao „ostala pravna lica” u smislu obveznika zakona i ostavlja brojne nedoumice u pogledu njegove primene. Međutim, potrebno je precizirati pojam srodne privredne delatnosti u smislu Zakona o udruženjima, kao i obavezu da se radi o privrednoj delatnosti manjeg obima, potrebnog za ostvarivanje ciljeva udruženja, odnosno utvrditi uslovljenost sticanja statusa socijalnog preduzetnika postojanjem određene registrovane privredne delatnosti.

Kako se socijalno preduzetništvo ostvaruje i kroz zadužbine i fondacije, od značaja za regulisanje ove oblasti jeste i Zakon o zadužbinama i fondacijama46. Zakon propisuje da se zadužbina može osnovati radi ostvarivanja privatnih ili opštekorisnih ciljeva, dok se fondacija može osnovati samo radi ostvarivanja opštekorisnih ciljeva. Pojam opštekorisnih ciljeva izričito se navodi u zakonu47.

Pitanja poreskog tretmana različitih pravnih formi kroz koje se pravna lica mogu baviti socijalnim preduzetništvom reguliše se brojnim zakonima (npr. Zakon o porezu na dobit pravnih lica, Zakon o porezima na imovinu).

Kada je reč o režimu javnog finansiranja OCD, značajno je navesti i osnovne prepreke identifikovane u prethodnom periodu. Uredba o sredstvima za podsticanje programa ili nedostajućeg dela sredstava za finansiranje programa od javnog interesa koje realizuju udruženja izričito se odnosi na udruženja, ali ne i na zadužbine i fondacije, što dovodi do restriktivnog tumačenja od strane organa javne uprave, iako su opštekorisni ciljevi isti. Zatim, javno finansiranje OCD nije u dovoljnoj meri povezano sa prioritetima javne politike, odnosno vezano za nacionalne strategije, postavljene strateške ciljeve i sektorske politike. Praksa sufinansiranja programa i projekata nedovoljno je razvijena, ukazujući na nedovoljnu međusobnu koordinaciju javne uprave i/ili drugih donatora u procesu planiranja projekata OCD.

Akcionim planom za PG23 predviđeno je uspostavljanje zakonodavnog okvira u oblasti socijalnog preduzetništva koji će omogućiti povećanje radne aktivacije radno sposobnih lica koja se nalaze u sistemu socijalne zaštite, teže zapošljivih nezaposlenih lica u skladu sa propisima iz oblasti zapošljavanja (uključujući i Rome) i ostalih teže zapošljivih lica iz posebno osetljivih kategorija, u skladu sa najboljim praksama Evropske unije (aktivnost 3.6.2.26.). Dakle, AP23 takođe govori o široj kategoriji lica na koja bi se odnosilo ostvarivanje opštekorisnih ciljeva.

Radna grupa za izradu Nacrta zakona o socijalnom preduzetništvu formirana je u martu 2021. godine. U rad Radne grupe, pored predstavnika ministarstava i drugih državnih organa, uključeni su i predstavnici OCD radi utvrđivanja koncepta budućeg zakona (koji je bio sporan u Nacrtu zakona iz 2019. godine). Radna grupa je izradila Nacrt zakona o socijalnom preduzetništvu (solidarnoj ekonomiji) koji je u decembru 2021. godine upućen na javnu raspravu.

Pravni sistem u Republici Srbiji omogućava oslobađanje od poreza za sve grantove i donacija koje podržavaju neprofitno delovanje OCD, što ukazuje na postojanje podsticajnog okruženja. Prema Zakonu o porezu na dobit pravnih lica OCD su izuzete od oporezivanja na grantove, donacije, članarine i neekonomske izvore prihoda. Zakon predviđa poreske odbitke za izdvajanje za zdravstvenu zaštitu, u kulturne, obrazovne, naučne, humanitarne, verske svrhe, u svrhu zaštite životne sredine i u vezi sa sportom.

Kako se navodi u Matrici za praćenje podsticajnog okruženja za razvoj civilnog društva – Izveštaj za Srbiju (201948), praksa delimično ispunjava standarde kada je u pitanju direktni ili indirektni (skriveni) porez na prijavljene donacije. Nijedna OCD koja je učestvovala u MM Anketi nije izvestila da je nadležnom organu platila naknadu za primljeni grant. Međutim, kako se navodi u Matrici, samo 2 OCD koje su učestvovale u MM Anketi izvestile su da su koristile poreske olakšice za obavljanje privredne delatnosti (npr. potpuno oslobođenje od poreza ili oslobađanje do određenog iznosa na prihod od prodaje i usluga). Kao ključnu prepreku navele su administrativne zahteve za pristup poreskim olakšicama za obavljanje privredne delatnosti kao veoma opterećujuće.

Praksa u vezi sa funkcionalnim postupkom za traženje poreskog odbitka za pojedinačne donacije ukazuju na delimično podsticajno korporativno okruženje. Tako se navodi da je 44,2% OCD koje su učestvovale u MM Anketi saglasno sa tvrdnjom da se pojedini donatori suočavaju s teškoćama u pristupu poreskim odbitcima (npr. procedura je komplikovana; otežavajući administrativni zahtevi). Interesantno je da je u sklopu ovog istraživanja Poreska uprava izvestila da nema podatke o broju korporativnih donatora koji su zatražili odbitak poreza za svoje donacije (u medicinske, obrazovne, naučne, humanitarne, verske, u svrhu zaštite životne sredine i sportske svrhe, kao i za davanje ustanovama socijalne zaštite).

Imajući u vidu sve navedeno, u predstojećem periodu potrebno je razviti ulogu organizacija civilnog društva u oblasti socijalnog preduzetništva kroz:

– Definisanje prioriteta javnih politika u oblasti socijalnog preduzetništva kroz javnu debatu i sinergiju nadležnih organa javne vlasti kojima se prepoznaje socijalno preduzetništv kao društvena vrednost u različitim sektorima;

– Usvajanje normativnog okvira koji bi na jedinstven način uredio osnivanje i rad socijalnih preduzeća, uzimajući u obzir iskustva udruženja, zadruga i fondacija, socijalnih preduzeća;

– Definisanje koncepta opštekorisnog interesa, kao i ranjivih grupa koje mogu biti obuhvaćene socijalnim preduzetništvom kao korisnici;

– Obezbeđenje diverziteta finansiranja OCD kroz alternativne izvore finansiranja i socijalno preduzetništvo;

– Definisanje poreskih olakšica odnosno finansijskog aspekta poslovanja u cilju boljeg korišćenja potencijala društveno odgovornog poslovanja za razvoj socijalnog preduzetništva;

– Promocija socijalnog preduzetništva i dobrih praksi u ovoj oblasti;

– Jačanje saradnje i promociju javno-privatnog partnerstva u ovoj oblasti;

– Izrada strateških dokumenata u oblasti socijalnog preduzetništva na lokalnom nivou.

Dugoročno, neophodno je nastaviti i sa kontinuiranom vertikalnom i horizontalnom koordinacijom između organa javne uprave i civilnog društva u aktivnostima od značaja za socijalno preduzetništvo.

Potrebno je na inovativan način pristupiti metodama podrške ranjivih grupa, uključujući razmatranje pristupa ’start up’ sredstvima iz javnih fondova sa ciljem unapređenja digitalnih veština marginalizovanih grupa.

––––––––

44 „Službeni glasnik RS”, br. 25/01, 80/02, 43/03, 84/04, 18/10, 101/11, 119/12, 47/13, 108/13, 68/14, 142/14, 91/15 – autentično tumačenje, 112/15, 113/17, 95/18, 86/19, 153/20 i 118/21.

45 Programi u oblasti socijalne zaštite, boračko-invalidske zaštite, zaštite lica sa invaliditetom, društvene brige o deci, zaštite interno raseljenih lica sa Kosova i Metohije i izbeglica, podsticanje nataliteta, pomoći starima, zdravstvene zaštite, zaštite i promovisanja ljudskih i manjinskih prava, obrazovanja, nauke, kulture, informisanja, zaštite životne sredine, održivog razvoja, zaštite životinja, zaštite potrošača, borbe protiv korupcije, kao i humanitarnih programa i drugih programa u kojima udruženje isključivo i neposredno sledi javne potrebe (član 38. Zakona o udruženjima)

46 „Službeni glasnik RS”, br. 88/10 i 99/11

47 Aktivnosti usmerene na promovisanje i zaštitu ljudskih, građanskih i manjinskih prava, promovisanje demokratskih vrednosti, evropskih integracija i međunarodnog razumevanja, održivi razvoj, regionalni razvoj, ravnopravnost polova, unapređenje socijalne i zdravstvene zaštite, promovisanje. i unapređenje kulture i javnog informisanja, promovisanje i popularizaciju nauke, obrazovanja, umetnosti i amaterskog sporta, unapređivanje položaja osoba sa invaliditetom, brigu o deci i mladima, pomoć starima, zaštitu životne sredine, borbu protiv korupcije, zaštitu potrošača, zaštitu životinja, humanitarne i druge aktivnosti kojima zadužbine i fondacije ostvaruju opštekorisne ciljeve odnosno interese

48 Matrica za praćenje podsticajnog okruženja za razvoj civilnog društva – Izveštaj za Srbiju (2019), Selaković, B., Stevkovski, D., Teofilović, I. & Grbović, P. https://www.gradjanske.org/

5.3.3. Volonterstvo i uloga organizacija civilnog društva

Kada je reč o međunarodnom normativnom okviru, značaj volontiranja prepoznat je u nizu međunarodnih dokumenata. Relevantni dokumenti Ujedinjenih nacija su Rezolucija Generalne skupštine UN 56/38 (2002)49 koja preporučuje državama stvaranje „podsticajnih fiskalnih, zakonskih i drugih okvira, uključujući one koji se odnose na organizacije koje se bave volontiranjem” kroz uvođenje podsticajnog zakonodavstva, poreskih olakšica i subvencija i olakšavanje stvaranja partnerskih odnosa u vezi sa volontiranjem u civilnom društvu, kao i Deklaracija o volontiranju za održivu budućnost, Volonteri UN iz 2011. godine.50

Relevantni dokumenti Saveta Evrope su, inter alia, Preporuka Parlamentarne skupštine SE br. 1948 iz 2010.51 godine o promovisanju volontiranja u Evropi, kojom se preporučuje Savetu ministara da pozove države članice da potpišu i ratifikuju Evropsku konvenciju o promovisanju transnacionalnog i dugotrajnog volontiranja mladih, da promovišu i informišu o volontiranju i da usvoje proaktivnu politiku volontiranja; zatim Rezolucija Parlamentarne skupštine Saveta Evrope br. 1778 iz 2010. godine, kojom se države članice pozivaju da preduzmu energične mere radi promovisanja volontiranja (uvesti sistem zvaničnog priznanja znanja i veština koji se neformalno stiču kroz volontiranje, uspostaviti sistem socijalne zaštite za dugoročno volontiranje, priznati uticaj volontiranja na lokalni razvoj, itd.),52 kao i Evropska konvencija o promovisanju transnacionalnog i dugotrajnog volontiranja mladih (ETS br. 175, 2000), kojom se dodatno podstiče transnacionalno volontiranje osoba od 18. do 25. godine života 53

Dokumenti EU od značaja za volontiranje su, inter alia, Deklaracija 38 o volontiranju54 (1997), Preporuka Evropskog parlamenta i Saveta od 10. jula 2001. godine o mobilnosti unutar

Zajednice za studente, pripravnike, volontere, predavače i trenere55, kao i Varšavska deklaracija o održivosti volonterskih aktivnosti i aktivnog građanstva od 1. decembra 2011. godine.56

Evropski parlament i Evropski savet doneli su pravni okvir za inicijativu EU European Solidarity Corps, koja stvara prilike mladima za volontiranje u projektima u okviru država u kojima žive i u inostranstvu, radi dobrobiti zajednice i građana u Evropi (2018).57

Inicijativa „Mladi u pokretu” (Youth on the Move) i „Agenda za nove veštine i poslove” (Agenda for New Skills and Jobs) povezane su sa primenom „Evropske strategije 2020 o pametnom, održivom i inkluzivnom razvoju.58 Zatim, Program EU Aid Volunteers omogućava zajedničke aktivnosti volontera i volonterskih organizacija u različitim državama, pruža podršku projektima humanitarne pomoći i doprinosi jačanju lokalnih kapaciteta i rezilijentnosti zajednica zahvaćenih katastrofama. Program European Volunteering Service za unapređenje veština namenjen je mladim uzrastima od 18 do 30 godina, a mogu ga koristiti i zemlje koje nisu članice EU.

Na međunarodnom nivou, od značaja je pomenuti program Volonteri Ujedinjenih nacija (UNV) koji promoviše volontiranje kao podršku miru i razvoju u svetu, odnosno ostvarenju Milenijumskih ciljeva razvoja (smanjenje siromaštva, održivi razvoj, zdravlje, socijalna integracija, borba protiv socijalne isključenosti i diskriminacije). Program je osnovala Generalna skupština UN 1970. godine Rezolucijom broj 26/59. Uz pružanje profesionalnih usluga, stručnog usavršavanja i organizacije, ovaj program mobiliše volontere i usmerava ih na ona područja u svetu gde postoje potrebe za njihovim angažovanjem. Kao osnovna načela volontiranja UNV59 navodi da je volontiranje lični izbor, legitiman način učešća građana u aktivnostima zajednice, da omogućava pojedincima i grupama da se bave humanim, ekološkim i socijalnim pitanjima, zatim da je volontiranje neplaćen posao, koji ne zamenjuje plaćeni posao i ne zamenjuje plaćene radnike i ne predstavlja opasnost za bezbednost posla plaćenim radnicima.

Nacionalni normativni okvir koji se odnosi na volontiranje obuhvata različite strateške dokumente i zakone. Nacionalna strategija za mlade za period od 2015. do 2025. godine60 u odeljku o društvenoj odgovornosti i solidarnosti podstiče i razvija odgovornost lica koja rade sa mladima, kao i odgovornost mladih u odnosu na njihove obaveze u društvu. Mladi treba aktivno da doprinose izgradnji društvenih vrednosti i razvoju svoje zajednice, naročito putem različitih oblika volonterskih aktivnosti i da izražavaju međugeneracijsku solidarnost i aktivno rade na stvaranju uslova za jednako i puno učešće u svim aspektima društvenog života mladih osoba sa invaliditetom, pripadnika nacionalnih manjina. i svih drugih lica i društvenih grupa koje mogu biti u riziku od diskriminacije, odnosno diskriminatornog postupanja. Nacionalna strategija za mlade za period od 2015. do 2025. godine sadrži strateški cilj „Aktivizam i aktivno učešće mladih”, u kome se navodi da je stvaranje pravnog i političkog okvira koji stimuliše učešće i aktivizam mladih moguće jedino uz kreiranje različitih, efikasnih mehanizama koji će omogućiti njihovo aktivno učešće u javnim politikama.

Zakon o volontiranju61 primenjuje se od decembra 2010. godine. Nakon dugogodišnje primene, u praksi se pokazalo da zakon ne omogućava očekivano promovisanje i stimulisanje kulture volontiranja. Radne grupe Ministarstva za rad, zapošljavanje, boračka i socijalna pitanja su izradile eh post analizu Zakona o volontiranju, čiji rezultati su javno predstavljeni 2020. godine na Konferenciji o volontiranju, kao i eh ante analizu Zakona o volontiranju i Nacrt izmena i dopuna Zakona o volontiranju, ukazujući na koji način je potrebno unaprediti normativni okvir u ovoj oblasti.

Izveštaj Svetskog indeksa davanja (CAF World Giving Index 10th Edition) pozicionira Republiku Srbiju na 122. mesto od ukupno 125 zemalja prema broju realizovanih volonterskih sati na nivou ukupne populacije, što znači da samo 6% stanovništva Republike Srbije doprinosi društvu kroz volontiranje.

U publikaciji Global Youth Development Index and Report dati su rezultati istraživanja koja se odnose na mlađi uzrast od 15 do 29 godina u 183 zemlje sveta. Prema indikatoru građanske participacije odnosno vremenu koje mladi provode u volonterskim aktivnostima (Civic Participation Volunteered Time Percentage), Republika Srbija se nalazi na 155. od 183 mesta (0,248), a u ukupnom skoru na svih 5 dimenzija ovog indeksa razvoja mladih Srbija se nalazi na 48 mestu (indeks 0,693), što ukazuje na potrebu jačanja svesti mladih u ovoj oblasti.

Problem nedostatka validnih podataka, načina evidentiranja i dostupnosti ovih podataka javnosti, dovodi do nemogućnosti utvrđivanja stanja na nivou zemlje. S tim u vezi, od značaja je navesti da je 2020. godine donet Pravilnik o sadržini i formi obrazaca finansijskih izveštaja i sadržini i formi obrasca Statističkog izveštaja za druga pravna lica. Na inicijativu udruženja, u Statistički izveštaj uvedene su nove pozicije koje prikazuju prosečan broj na mesečnom nivou i u prethodnoj godini, što doprinosi evidentiranju broja volontera u organizacijama.

Prilikom izrade unapređenog normativnog okvira za volontiranje, neophodno je imati u vidu i Nacrt Smernica za podršku EU civilnom društvu (Draft Guidelines and Strategic Directions for EU Support to Civil Society in the Enlargement Region 2021–2027), koje definišu dva posebna cilja za ovu oblast, i to: 2.5. Politike korisnika IPA i zakonsko okruženje stimulišu i olakšavaju volontiranje i zapošljavanje u OCD i 6.3 OCD imaju efikasne, osnažene i razvijene ljudske resurse (zaposleni, volonteri).

Konačno, potrebno je povezati javne politike o volontiranju sa politikama vezanim za mlade. Imajući u vidu pravce UN agende za održivi razvoj 2020–2030, posebnu pažnju potrebno je ukazati mladima. Mladi su tehnološki veoma obrazovani, što može pomoći volonterskim servisima u kvalitetnijem pružanju usluga, vođenju različitih kampanja preko interneta, širenju ideja i mobilizaciji društva, tako da i to može biti jedan od bitnih načina uključivanja mladih u volontiranje. Za unapređenje volonterizma je bitno i umrežavanje volonterskih organizacija, jačanje njihovih kapaciteta, ali i uticanje na promenu generalnog stava javnosti o volonterizmu samo kao servisu za pružanje usluga.62

Imajući u vidu navedeno, potrebno je unaprediti sveukupni okvir za razvoj volonterstva i to kroz:

– Unapređenje Zakona o volontiranju u skladu sa međunarodnim standardima i Nacrtom Smernica za podršku EU civilnom društvu63 2021–2027, u cilju podsticanja razvoja volonterizma u Republici Srbiji;

– Usklađivanje celokupnog normativnog okvira sa novim Zakonom o volontiranju (sektorski zakoni) u cilju jednoobrazne regulacije ove oblasti;

– Razvijanje jasno definisanih pravila o vođenju evidencija o volonterstvu;

– Podsticanje učešća u razvoju i sprovođenju volonterskih programa u Republici Srbiji;

– Afirmisanje volontiranja kao društvene vrednosti.

Posebnu pažnju potrebno je posvetiti jačanju svesti mladih o društvenom značaju i efektima volontiranja, naročito u odnosu na podršku ranjivim grupama.

Neophodan segment predstavlja i unapređenje dostupnosti informacija o rezultatima volonterskih aktivnosti.

––––––––

49 Resolution adopted by the General Assembly, 56/38 Recommendations on support for volunteering, 10.01.2002, A/RES/56/38, http://www.worldvolunteerweb.org/fileadmin/docdb/pdf/2007/N0147881.pdf

50 United Nations Volunteers acclamation of ‘Declaration on Volunteering for a sustainable future’ (17 September 2011)

51 http://assembly.coe.int/Main.asp?link=/Documents/AdoptedText/ta10/EREC1948.htm

52 http://www.assembly.coe.int/Main.asp?link=/Documents/AdoptedText/ta10/ERES1778.htm

53 Convention on the promotion of transnational long-term voluntary service for young people, Strasbourg, 11.05.2000, http://conventions.coe.int/Treaty/en/Treaties/Html/175.htm

54 Declaration 38 on voluntary service activities, http://eurlex.europa.eu/en/treaties/dat/11997D/htm/11997D.html

55 Recommendation of the European Parliament and of the Council of 10 July 2001 on mobility within the Community for students, persons undergoing training, volunteers, teachers and trainers (2001/613/EC)

56 http://ec.europa.eu/citizenship/pdf/eyv2011follow-up_01122011_en.pdf

57 Regulation of the European Parliament and of the Council laying down the legal framework of the European Solidarity Corps and amending Regulations (EU) No 1288/2013, (EU) No 1293/2013, (EU) No 1303/2013, (EU) No 1305/2013, (EU) No 1306/2013 and Decision No 1313/2013/EU

58 European Commission (2010), Communication from the Commission Europe 2020: A strategy for smart, sustainable and inclusive growth COM(2010) 2020 final, Brussels: European Commission: https://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do? uri=COM:2010:2020:FIN:EN:PDF

59 European Volunteer Centre (CEV) (2008) Seminar on the Promotion of Local and International Youth Volunteering for Peace Building and Conflict Resolution in Europe Sarajevo, Bosnia and Herzegovina. Final Report.

60 „Službeni glasnik RS”, broj 22 od 27. februara 2015. godine

61 „Službeni glasnik RS”, broj 36/10

62 Nacionalna strategija za mlade 2015–2025. godine („Službeni glasnik RS”, broj 22/15)

63 Draft Guidelines and Strategic Directions for EU Support to Civil Society in the Enlargement Region 2021–2027

5.3.4. Razvoj filantropije i uloga organizacija civilnog društva

Vlada Republike Srbije je u avgustu 2018. godine pružila podršku daljem razvoju ove oblasti donošenjem Odluke o osnivanju Saveta za filantropiju („Službeni glasnik RS”, broj 65/18). U okviru Saveta za filantropiju su tokom 2019. godine formirane radne grupe za: a) unapređenje pravnog i fiskalnog okvira za davanje za opšte dobro od strane pravnih lica i unapređenje implementacije postojećih zakonskih mehanizama, b) unapređenje zakonskog okvira za doniranje viška hrane i v) stvaranje stimulativnog okruženja za davanje u opštekorisne svrhe od strane pojedinaca, kao i Radno telo za definisanje kriterijuma za oslobađanje pojedinačnih donacija od PDV-a. Rezultat rada bila je izrada analiza troškova i koristi (cost-benefit analysis), kao i predlozi za izmene zakonskih rešenja u oblasti regulisanja PDV-a na donacije u robi i uslugama64. Na inicijtivu Saveta za filantropiju i Koalicije za dobročinstvo postignuti su pozitivni rezultati u ovoj oblasti, koji su proistekli iz saradnje državnog i civilnog sektora. Naime, u 2019. godini unapređen je pravno-fiskalni okvir kroz usvajanje Zakona o izmenama i dopunama Zakona o porezu na dohodak građana kojim je došlo do povećanja neoporezivog iznosa stipendija i kredita učenika i studenata sa 11.741 dinara na 30.000 dinara. Zatim, 2019. godine je objavljeno Uputstvo za ostvarivanje poreskih olakšica za donatore. Značaj ovog uputstva ogleda se u razjašnjenju primene propisa, imajući u vidu da nisu postojala podzakonska akta ili posebna mišljenja Ministarstva finansija o primeni mehanizma iz člana 15. Zakona o porezu na dobit pravnih lica, što je rezultiralo u slaboj primeni ovog mehanizma.

Kada je reč o oceni stanja u ovoj oblasti, inicijalno je važno pomenuti nedostatak validnih podataka (izvori, metodologija prikupljanja i analize podataka). U dostupnim izveštajima navode se uglavnom medijske objave kao najčešći izvor podataka. Takođe, broj dostupnih istraživanja je neznatan.

Istovremeno, potrebno je imati u vidu i obaveze Republike Srbije u procesu evropskih integracija. Relevantni akti EU koji se odnose na oblast filantropije u vezi sa organizacijama civilnog društva jesu Preporuka Komiteta ministara Saveta Evrope u vezi sa pravnim statusom nevladinih organizacija (Recommendation on the Legal Status of NonGovernmental Organisations in Europe, CM/ Rec/2007/14) i preporuka Komiteta ministara Saveta Evrope br. 8. u kojoj se navodi da „pravni i poreski okvir za nevladine organizacije (udruženja, fondacije i zadužbine) treba da podstiče njihovo osnivanje i delovanje”. Poseban značaj imaj i Nacrt Smernica za podršku EU civilnom društvu za period 2021–202765 (Draft Guidelines and Strategic Directions for EU Support to Civil Society in the Enlargement Region 2021–2027), koje definišu dva posebna cilja za ovu oblast: 2.1. Sve OCD su slobodne da prikupljaju i primaju sredstva i 2.3. Pojedinci i preduzeća uživaju poreske olakšice za svoje donacije za OCD. U tom smislu, prilikom stvaranja podsticajnog poreskog okvira za razvoj filantropije treba voditi računa o ovim dokumentima EU, s obzirom da je ova oblast sastavni deo političkih kriterijuma za članstvo u EU (sloboda, jednakost, ljudska prava, pravna država, Poglavlje 23 i 24). Rezultati praćenja ostvarenog napretka u ovoj oblasti, korišćenjem analitičkog okvira iz Smernica za podršku EU civilnom društvu čine sastavni deo izveštaja Evropske komisije o napretku zemlje kandidata.

Konačno, u cilju stvaranja podsticajnog poreskog okvira za razvoj filantropije potrebno je obratiti pažnju na preporuke Filantropske agende 2.066 (Analiza i predlozi za unapređenje poreskih i drugih propisa od značaja za razvoj davanja za opšte dobro), koju je u novembru 2021. izdala Trag fondacija sa Koalicijom za dobročinstvo, koju predvodi Fondacija Ana i Vlade Divac. U ovom dokumentu precizno se navode identifikovane najveće prepreke u pravno-fiskalnom okviru za razvoj dobročinstva, uz preporuke za izmene, inter alia, Zakona o porezu na dobit pravnih lica, Zakona o porezima na imovinu, Zakona o porezu na dodatu vrednost, Zakona o porezu na dohodak građana. Kao što se i navodi u Polaznim osnovama, uočeni problemi u ovoj oblasti odnose se na potrebu da se unapredi normativni okvir i obezbedi pravična i jednoobrazna primena poreskih propisa od značaja za razvoj filantropije.

Imajući u vidu sve navedeno, u predstojećem periodu neophodno je nastaviti aktivnosti usmerene ka poboljšanju podsticajnog okvira za razvoj filantropije i to kroz:

– Unapređenje normativnog okvira u skladu sa preporukama Filantropske agende i EU Smernicama za razvoj civilnog društva, koji omogućava podsticaje za korporativno davanje i lične donacije;

– Unapređenje dostupnosti informacija o rezultatima filantropskih aktivnosti kroz uspostavljanje sistema za prikupljanje podataka;

– Usklađivanje pojma javnog interesa u različitim propisima u cilju obezbeđenja jednoobrazne primene;

– Nastavak i unapređenje saradnje organa javne i izvršne vlasti sa fondacijama i udruženjima koja se bave filantropijom;

– Pokretanje pitanja o efektima jednokratnih davanja u odnosu na strateška odnosno dugoročna davanja u cilju definisanja javnih politika u ovoj oblasti;

– Jačanje svesti građana o značaju filantropije.

––––––––

64 Srbija daruje – izveštaj o dobročinstvu (2019)

65 Uloga Smernica daleko prevazilazi okvire programiranja IPA fondova. Stvaranje podsticajnog pravnog i institucionalnog okruženja za razvoj civilnog društva de facto je postao sastavni deo političkih kriterijuma za članstvo u EU. Tako rezultati praćenja ostvarenog napretka u ovoj oblasti, korišćenjem analitičkog okvira iz Smernica, čine sastavni deo izveštaja Evropske komisije (poglavlje o političkim kriterijumima) o napretku zemlje kandidata.

66 https://givingbalkans.org/srbija/biblioteka

5.3.5.Uloga organizacija civilnog društva u neformalnom obrazovanju

Povelja Saveta Evrope o obrazovanju za demokratsko građanstvo i obrazovanje o ljudskim pravima (2010) usvojena u okviru Preporuke CM/Rec (2010) poziva države članice da uključi obrazovanje o ljudskim pravima u nastavne planove formalnog obrazovanja na svim nivoima, kao i u stručnom obrazovanju i obuci nastavnika, kao i da „neguju ulogu nevladinih organizacija i organizacija mladih u obrazovanju za demokratsko građanstvo i obrazovanju za ljudska prava, posebno u neformalnom obrazovanju. Navedeni zahtevi i međunarodni standardi u velikoj meri predstavljaju važnu referentnu tačku za kreiranje politika u ovoj oblasti.

Kada se radi o strateškim dokumentima koji se odnose na neformalno obrazovanje, od značaja je prvenstveno pomenuti Strategiju razvoja obrazovanja i vaspitanja u Republici Srbiji do 2030. godine67 koja predviđa različite mere za unapređenje neformalnog obrazovanja. Kako se navodi u strategiji, željeno stanje 2030. godine podrazumeva unapređen sistem za osiguranje kvaliteta u formalnom i neformalnom obrazovanju, kao i uspostavljanje mreža ustanova obrazovanja i vaspitanja, kao i ustanova učeničkog i studentskog standarda koja je usklađena sa potrebama, moderna i tehnički opremljena, što se odnosi i na mrežu pružalaca usluga u neformalnom obrazovanju. U okviru Posebnog cilja 1.2: Unapređen sistem za osiguranje kvaliteta u douniverzitetskom obrazovanju i vaspitanju, predviđa se unapređenje okvira za osiguranje kvaliteta u neformalnom obrazovanju. Dalje, navodi se da je potrebno razviti metodologiju i standarde spoljašnjeg vrednovanja i samovrednovanja rada JPOA, u cilju unapređivanja kvaliteta neformalnog obrazovanja. U Strategiji se dalje navodi da će se pristupiti reviziji i unapređivanju normativnog okvira za razvoj neformalnog obrazovanja odraslih, kao i razvoju metodologije za praćenje efekata primene kvalifikacija na zapošljavanje i celoživotno učenje, razvoju standarda i procedura za samovrednovanje i spoljašnje vrednovanje rada JPOA i unapređivanju kapaciteta Agencije za kvalifikacije za primenu standarda za samovrednovanje i spoljašnje vrednovanje JPOA kroz razvoj i ostvarivanje relevantnih obuka. Kao jednu od aktivnosti, Strategija predviđa unapređivanje metodološkog okvira za razvoj programa neformalnog obrazovanja zasnovanog na standardu kvalifikacije i metodologije za njihovu (pr)ocenu.

Strategija razvoja digitalnih veština u Republici Srbiji za period od 2020. do 2024. godine68 uređuje razvoj digitalnih veština stanovništva sa ciljem korišćenja potencijala savremenih informacionokomunikacionih tehnologija (IKT), navodeći da je sektor obrazovanja prepoznat kao ključni sektor koji omogućava i doprinosi razvoju ovih kompetencija i veština putem formalnog i neformalnog obrazovanja. Ministarstvo trgovine, turizma i telekomunikacija u periodu od 2015. do 2021. godine, podržalo je brojne projekte za razvoj informacionog društva OCD, putem javnih konkursa. Realizovani su projekti koji za cilj imaju podizanje digitalnih veština žena u ruralnim područjima, projekti podrške razvoju digitalne pismenosti dece i mladih i jačanju digitalne bezbednosti dece i mladih. Takođe, uspostavljena je saradnja sa OCD sa ciljem razvoja digitalne pismenosti i bezbednosti.

Strategija obrazovanja za održivi razvoj UNECE se u celini bavi održivim obrazovanjem, a glavni cilj jeste da motiviše i podrži države članice UNECE regiona da rade na razvoju obrazovanja za održivi razvoj i na integraciji ovog vida obrazovanja u formalni obrazovni sistem, kroz sve relevantne predmete, kao i kroz neformalne vidove obrazovanja.

Nacionalna strategija za mlade za period od 2015. do 2025. godine69, u okviru strateškog cilja koji se odnosi na unapređen kvalitet i mogućnosti za sticanje kvalifikacija i razvoj kompetencija mladih, predviđa, inter alia, iniciranje izmene propisa tako da udruženja koja sprovode omladinske aktivnosti mogu da akredituju programe stalnog stručnog usavršavanja nastavnika i stručnih saradnika; uspostavljanje mehanizama saradnje udruženja koja sprovode omladinske aktivnosti i kancelarija za mlade sa obrazovnim institucijama pri izvođenju nastavnih programa; iniciranje izmenu propisa za obezbeđivanje učešća predstavnika mladih u definisanju modela priznavanja prethodnog učenja ostvarenog u neformalnom obrazovanju; podrška prepoznavanju specifičnosti neformalnih obrazovnih programa u omladinskom sektoru koji nisu usmereni na sticanje određene kvalifikacije; podržati razvoj neformalnih obrazovnih programa u omladinskom sektoru, koji nisu isključivo obuke i treninzi itd.

Nacionalna strategija zapošljavanja za period 2021–2026. godina70 ukazuje na potrebu unapređenja neformalnog obrazovanja kao doprinos povećanju kvalifikovanosti radne snage i konkurentnosti na tržištu rada. U Strategiji se navodi da postoji neusklađenost veština na tržištu rada, postoji potreba za značajnim ulaganjima u obrazovanje odraslih i promovisanje koncepta celoživotnog učenja. Planirano je razvijanje sistema obuka u neformalnom obrazovanju kroz razvoj mreže javno priznatih organizatora aktivnosti obrazovanja odraslih (JPOA), unapređenje standarda i postupka za sticanje statusa JPOA na način da se omogući povećanje njihovog broja, a u cilju širenja dostupnosti verifikovane obrazovne aktivnosti obrazovanja odraslih licima koja žele da se uključe u neformalno obrazovanje.

Zakon o osnovama sistema obrazovanja i vaspitanja71 predviđa formiranje Saveta za srednje stručno obrazovanje i obrazovanje odraslih koji učestvuje u pripremi strategije razvoja i unapređivanja kvaliteta stručnog obrazovanja, a posebno srednjeg stručnog obrazovanja i vaspitanja, obrazovanja odraslih, specijalističkog i majstorskog obrazovanja, srednjeg stručnog obrazovanja i obuka lica sa smetnjama u razvoju i invaliditetom i drugih oblika stručnog obrazovanja (formalnog i neformalnog) prema članu 36. tačka 2. Izmenama Zakona iz 2013. godine predviđeno je formiranje Agencije za obrazovanje i vaspitanje radi praćenja i ostvarivanja strateških ciljeva unapređenja celokupnog sistema obrazovanja i vaspitanja. Agencija za kvalifikacije nadležna je za izdavanje odobrenja drugim organizacijama za sticanje statusa javno priznatog organizatora aktivnosti obrazovanja odraslih (JPOA) i za osiguranje kvaliteta u razvoju, sticanju, dodeljivanju i priznavanju kvalifikacija stečenih formalnim, neformalnim i informalnim putem.

Zakon o obrazovanju odraslih72 propisuje da se obrazovanje odraslih ostvaruje kao formalno obrazovanje, neformalno obrazovanje i informalno učenje. Kao „javno priznate organizatore aktivnosti” obrazovanja odraslih zakon, između ostalog, predviđa i sindikalne organizacije, udruženja, stručna društva, organizacije za obrazovanje odraslih (narodni, radnički, otvoreni univerzitet, univerzitet za treće doba i dr.), centre i organizacije za stručno usavršavanje, udruženja poslodavaca, kao i druge organizacije registrovane za obrazovnu delatnost. Druga organizacija može steći status javno priznatog organizatora za aktivnosti neformalnog obrazovanja odraslih pod uslovima propisanim zakonom.

Zakon o Nacionalnom okviru kvalifikacija Republike Srbije73 uspostavlja Nacionalni okvir kvalifikacija Republike Srbije (NOKS), kao sistem za uređivanje kvalifikacija, njegovu svrhu, ciljeve i principe, vrste i nivoe kvalifikacija, načine sticanja kvalifikacija kroz formalno obrazovanje, neformalno obrazovanje, informalno učenje – životno ili radno iskustvo.

Zakon o mladima74 definiše neformalno obrazovanje mladih kao skup organizovanih i mladima prilagođenih obrazovnih aktivnosti koje nisu predviđene sistemom formalnog obrazovanja, zasnovanih na potrebama i interesovanjima mladih, principima dobrovoljnog i aktivnog učešća mladih u procesu učenja i promociji demokratskih vrednosti, kroz koje mladi stiču veštine neophodne za razvoj ličnih potencijala, aktivno učešće u društvu i bolju i lakšu zapošljivost. Zakon određuje da sadržaj Nacionalne strategije za mlade obuhvata i razvijanje formalnog i neformalnog obrazovanja mladih, kao i da među programe i projekte od javnog interesa u oblasti omladinskog sektora za koje se obezbeđuju sredstva iz budžeta Republike Srbije spadaju i oni koji podstiču neformalno obrazovanje mladih i unapređuju njegov kvalitet.

Zakon o utvrđivanju nadležnosti Autonomne pokrajine Vojvodine („Službeni glasnik RS”, br. 99/09, 67/12 – US i 18/20 – dr. zakon) utvrđuje, inter alia, nadležnost APV u oblasti neformalnog obrazovanja odraslih. Pokrajinski sekretarijat za obrazovanje, propise, upravu i nacionalne manjine – nacionalne zajednice obavlja poslove pokrajinske uprave u oblasti predškolskog, osnovnog i srednjeg obrazovanja i vaspitanja, studentskog smeštaja, neformalnog obrazovanja odraslih.

Kada se radi o dostupnim podacima, u Strategiji razvoja obrazovanja i vaspitanja u Republici Srbiji do 2030. godine se navodi da podaci koji se prikupljaju Anketom o obrazovanju odraslih (AOO) pokazuju da je Republika Srbija daleko od proseka EU – stopa učešća odraslih u nekom obliku formalnog ili neformalnog obrazovanja ili obuka, na nacionalnom nivou iznosila je 19,8% za 2016. godinu, što je znatno niže od proseka zemalja članica EU koji je 2016. godine iznosio 45,2%. Prema podacima AOO, obrazovanje odraslih nije dostupno svim kategorijama, odnosno mreža ustanova nije funkcionalna i još uvek postoje značajne sistemske barijere za njeno efikasno funkcionisanje.

Kada se govori o neformalnom obrazovanju u kontekstu uloge OCD, posebno je značajno osvrnuti se i na obrazovanje o ljudskim pravima, kao jednu od osnovnih oblasti rada OCD. OCD su u poslednje dve decenije kroz različite programe o ljudskim pravima u Srbiji u suštini pripremile obrazovni sistem na uvođenje širih tema iz oblasti ljudskih prava. Moguće je da zbog nedostatka obuke nastavnika i nedostatka finansijskih sredstava, država i dalje računa na projektno finansiranje ove teme. Ovaj vid neformalnog obrazovanja potencijalno ima veću efikasnost, s obzirom da uključuje pojedince koji žele da saznaju više o ljudskim pravima, a sprovodi se od strane eksperata koji imaju iskustva u oblasti ljudskih prava. Istraživanja i publikacije na ovu temu u Srbiji, uglavnom od strane civilnog društva i/ili međunarodnih organizacija, zalažu se za transformativno učenje u cilju razvoja pojedinca kroz kritičko mišljenje i preispitivanje postojećih uverenja. Organizacije civilnog društva sprovode obrazovanje o ljudskim pravima kroz neformalno obrazovanje, što je naročito značajno s obzirom da se više fokusiraju na ishode koji su „transformativni”, a ne „konzervativni” (Flowers, 2004, str. 11075), odnosno percipiraju OLJP kao sredstvo za društvene promene čiji je cilj osnaživanje pojedinaca/grupa kojima su uskraćena prava.

U prethodnom periodu, Republika Srbija je sprovela različite reforme obrazovanja, međutim, iako je normativni okvir koji se odnosi na obrazovanje o ljudskim pravima donekle razvijen, znanje o sadržaju i efektima ovog vida obrazovanja u osnovnim i srednjim školama je ograničeno. Istovremeno, nisu razvijena sredstva putem kojih bi se mogao proceniti nivo znanja učenika o ljudskim pravima, sadržaj tema koje se u praksi obrađuju i dostizanje propisanih ishoda ove forme obrazovanja.

Konkretna definicija obrazovanja o ljudskim pravima nije razvijena, ali postoji okvirni konsenzus u literaturi da ono obuhvata koncept obrazovanja o ljudskim pravima, kroz ljudska prava i za ljudska prava, odnosno učenje o epistemologiji i filozofiji ljudskih prava na način koji je u skladu sa principima ljudskih prava. i koji osnažuje učenike da ostvaruju svoja prava na individualnom i kolektivnom nivou (Compass, 202076). Magendzo (200577) smatra da OLJP predstavlja vitalni element u demokratizaciji procesa obrazovanja koji omogućava razumevanje, zastupanje i ostvarivanje svojih prava i prava drugih u obrazovnom kontekstu, osnažujući na taj način pojedince i grupe. Slično, Amnesty International (201278) zauzima stav da je OLJP od suštinske važnosti za suočavanje sa osnovnim uzrocima kršenja ljudskih prava, sprečavanje kršenja ljudskih prava, borbu protiv diskriminacije i jačanje učešća ljudi u demokratskim procesima odlučivanja.

Neki od najznačajnijih primera dobrih praksi OCD u oblasti neformalnog obrazovanja vezani su za obuku nastavnika u projektu Demokratizacija i decentralizacija obrazovnog sistema u Republici Srbiji (2002–2004), razvoj izbornog predmeta Građansko vaspitanje i unapređenje kompetencija nastavnika tog predmeta, uključujući i specijalističke studije za nastavnike. Značajno je pomenuti i neformalno obrazovanje mladih kroz Škole ljudskih prava79, koje je fleksibilno, razvijeno u cilju dodatne edukacije o nedovoljno prepoznatim temama u školskom kontekstu, a na osnovu procene sadržaja u školama i prepoznatog nivoa postojećeg znanja i iskustva mladih.

Konačno, Republika Srbija ima pravo učešća u svim programima EU namenjenim obrazovanju, dok u okviru programa značajnih za ulogu civilnog društva u neformalnom obrazovanju, Republika Srbija učestvuje u programu ERASMUS +.

Navedeni prikaz ukazuje na potrebu unapređenja uloge OCD u oblasti neformalnog obrazovanja. Iako su javne politike u oblasti neformalnog obrazovanja utemeljene na evropskim principima, nedostaje sistematski pristup praćenja i vrednovanja primene tih politika, transparentno prikupljanje podataka o postignućima i izveštaji/analize realizovanih aktivnosti. Nedostaje koordinacija između različitih resornih ministarstava i drugih nacionalnih institucija u formulisanju politika koji se odnose na neformalno obrazovanje, na iste ili srodne ciljne grupe neformalnog obrazovanja, kao i na pružaoce usluga.

Javne politike i dokumenta od značaja za neformalno obrazovanje pozivaju se na socijalni dijalog i saradnju između svih zainteresovanih strana, uključujući i OCD-a, međutim broj primera partnerskog pristupa u oblasti celoživotnog učenja, izuzev konsultacija u izradi određenih javnih politika i dalje je mali. Pozitivan izuzetak predstavlja saradnja javnog sektora sa poslodavcima i njihovim udruženjima po pitanju prekvalifikacije ili dokvalifikacije za zapošljavanje, u skladu sa potrebama tržišta rada. Međutim, nedostaju promovisanje partnerstva u oblasti neformalnog obrazovanja i mehanizmi za njegovu realizaciju u praksi.

Dalje, nedostaje kontinuirana promocija akreditacije JPOA i neformalnog obrazovanja odraslih, kao fleksibilnog načina prilagođavanja obrazovanja brzim tehnološkim promenama i potrebama tržišta rada, informisanje privrednika o uslovima, prednostima i značaju sticanja statusa JPOA. Potrebno je dalje unapređivanje standarda, odnosno uslova za obavljanje aktivnosti obrazovanja odraslih (prilagođavanje zakonske i podzakonske regulative), pružanje podrške JPOA u primeni i unapređivanju sistema kvaliteta, osnivanje regionalnih trening centara i ponuda obuka/treninga koji su u skladu sa potrebama tržišta rada sa ciljem kontinuiranog unapređenja kvalifikacione strukture radno aktivnog stanovništva (zaposlenih i nezaposlenih lica). Zatim, potrebno je kontinuirano unapređivanje kompetentnosti predavača u cilju obezbeđenja stalne usklađenosti njihovih kompetencija sa potrebama tržišta rada.

Takođe, potrebno je ministarstvu nadležnom za poslove obrazovanja dati predloge za unapređivanje standarda za neformalno obrazovanje odraslih od strane OCD kao i predloge za dalje unapređivanje transparentnosti ponude programa neformalnog obrazovanja i obučavanja.

Potencijal OCD u oblasti neformalnog obrazovanja još uvek u dovoljnoj meri nisu prepoznati. Građani su još uvek nedovoljno informisani o neformalnom obrazovanju, njegovom značaju za profesionalni – karijerni i lični razvoj, celoživotnom učenju i ulozi neformalnog obrazovanja u tom procesu. Nedostaje kontinuirana kampanja kojim bi se podigla svesti o važnosti celoživotnog neformalnog obrazovanja i mogućnostima ovakvog obrazovanja kroz programe OCD.

Konačno, potrebno je unapređenje dostupnosti obrazovanja o ljudskim pravima od strane OCD kroz neformalno obrazovanje. Postoji nedostatak podataka o obrazovanju o ljudskim pravima, kao jednoj od osnovnih oblasti kojima se bave OCD. Multi-sektorski pristup nadležnih organa bi doprineo uključivanju ove vrste neformalnog obrazovanja u obuke zaposlenih u organima javne vlasti.

Imajući u vidu navedeno, u predstojećem periodu potrebno je unaprediti ulogu OCD u neformalnom obrazovanju i to kroz:

– Nastavak i jačanje aktivne saradnje organa javne vlasti i OCD u oblasti neformalnog obrazovanja;

– Informisanje OCD o metodološkom okviru kao i unapređivanje kompetencija OCD za razvoj programa obuke zasnovanog na standardima kvalifikacija;

– Unapređenje metodološkog okvira za razvoj programa neformalnog obrazovanja od strane OCD, usklađenog sa standardima kvalifikacije i metodologije za njihovu procenu;

– Unapređenje dostupnosti obrazovanja o ljudskim pravima od strane OCD kroz neformalno obrazovanje;

– Povećavanje broja akreditovanih programa koje sprovode OCD i njihove transparentnosti u Podregistru JPOA.

––––––––

67 „Službeni glasnik RS”, broj 30/18

68 „Službeni glasnik RS”, broj 21/20

69 „Službeni glasnik RS”, broj 22/15

70 „Službeni glasnik RSˮ, br. 18/21 i 36/21 – ispravka

71 „Službeni glasnik RS”, br. 88/17, 27/18 – dr. zakoni, 10/19 i 6/20

72 „Službeni glasnik RS”, br. 55/13, 88/17 – dr. zakon, 27/18 – dr. zakon i 6/20 – dr. zakon

73 „Službeni glasnik RS”, br. 27/18 i 6/20

74 „Službeni glasnik RS”, broj 50/11

75 Flowers, N. (2004). How to define human rights education? A complex answer to a simple question. In V. B. Georgi and M. Seberich (Eds.), International Perspectives in Human Rights Education (p. 105-127). Gütersloh: Bertelsmann Foundation Publishers.

76 COMPASS Manual for human rights education with young people (2020). Brander, P., De Witte, L. Ghanea, N., Gomes, R. Keen, E., Nikitina, A. and Pinkeviciute, J. 2nd edition. www.coe.int/compass

77 Magendzo, A. (2005). Pedagogy of human rights education: a Latin American perspective, Intercultural Education, 16:2, 137–143.

78 Amnesty International (2012). Becoming a Human Rights Friendly School. A Guide for Schools Around the World, p. 52-53, http://www.amnesty.org/en/human-rights-education/projects-initiatives/rfsp

79 Obrazovanje mladih za ljudska prava: Priručnik za nastavnike i praktičare, Urednik: Džombić, J. Izdavač: Helsinški odbor za ljudska prava u Srbiji

5.4. Uloga organizacija civilnog društva u procesu evropskih integracija

U procesu pristupanja Republike Srbije Evropskoj uniji civilno društvo ima značajnu ulogu. Stalnim zagovaranjem vrednosti na kojima počiva Evropska unija (demokratija, vladavina prava, zaštita ljudskih i manjinskih prava) civilno društvo približava građanima suštinu i koristi od procesa evropskih integracija. Nakon odluke Evropskog saveta u junu 2013. godine da prihvati preporuku Evropske komisije i počne pregovore sa Republikom Srbijom o članstvu u EU, uspostavljena su odgovarajuća tela i procedure za vođenje pregovora. Prva Međuvladina konferencija između Republike Srbije i Evropske unije održana je u januaru 2014. godine, čime je označen početak pristupnih pregovora.

U stavu 11. Pregovaračkog okvira Evropske unije za Republiku Srbiju, koji obrazlaže otvaranje poglavlja 23 i 24 u ranoj fazi pregovora navodi se: „…Pomenuti akcioni planovi kojima će se utvrditi prioriteti Republike Srbije kada je reč o reformama treba da se izrađuju kroz transparentan proces konsultacijama sa svim relevantnim zainteresovanim stranama kako bi se obezbedila maksimalna podrška njihovom sprovođenju”. U stavu 30. Pregovaračkog okvira, usvojenog od strane Saveta 17. decembra 2013. godine, takođe se insistira na transparentnosti procesa: „Kako bi se povećalo poverenje javnosti u proces proširenja, odluke će se donositi na što otvoreniji način u cilju obezbeđenja veće transparentnosti. Interne konsultacije i rasprave biće zaštićene u onoj meri u kojoj je to neophodno da bi se zaštitio proces odlučivanja, a u skladu sa propisima EU o pristupu javnosti dokumentima u svim oblastima delovanja Unije”.

Narodna skupština usvojila je 16. decembra 2013. godine Rezoluciju o ulozi Narodne skupštine i načelima u pregovorima o pristupanju Republike Srbije Evropskoj uniji. U Rezoluciji se definiše uloga Narodne skupštine u pregovorima i obavezuje Vlada da dostavlja sve relevantne dokumente nadležnom skupštinskom odboru (Odbor za evropske integracije), uključujući pregovaračke pozicije utvrđene na sednicama Vlade. Rezolucija priznaje značaj i ulogu civilnog društva u procesu pregovora. U tački 24 Rezolucije navodi se da Narodna skupština sarađuje sa civilnim društvom, stručnom javnošću i drugim zainteresovanim činiocima kako bi se postigla njihova uključenost u sve faze procesa pregovora o pristupanju Republike Srbije EU. Takođe, Vlada je usvojila u septembru 2013. godine Osnovu za vođenje pregovora i zaključivanje ugovora za pristupanje Republike Srbije Evropskoj uniji u kojoj se posebno podvlači važnost javnih rasprava i uključivanje civilnog društva u taj proces.

Različiti modaliteti učešća OCD u ovom procesu obuhvatali su pre svega praćenje internet prenosa sednica eksplanatornog analitičkog pregleda usklađenosti zakonodavstva Republike Srbije sa pravnim tekovinama EU (skrining), učešće u pripremi bilateralnog skrininga za pojedina poglavlja, brifing sastanke radi informisanja organizacija civilnog društva o održanim bilateralnim skrininzima, kao i učešće u izradi Akcionog plana za pregovaračka poglavlja 23 i 24.

Pregovarački tim za vođenje pregovora EU je 18. marta 2016. godine, nakon dostavljanja rezultata skrininga, doneo Smernice za saradnju Pregovaračkog tima i pregovaračkih grupa sa predstavnicima OCD, Nacionalnog konventa o EU i Privredne komore Srbije80. Smernice predviđaju konsultacije sa OCD, Nacionalnim konventom i Privrednom komorom Srbije, u rokovima i na način predviđen Odlukom o postupku razmatranja predloga pregovaračke pozicije u procesu pregovora o pristupanju Republike Srbije Evropskoj uniji, ukoliko Rezultat skrininga sadrži poziv za dostavljanje pregovaračke pozicije. Ukoliko postoje merila za otvaranje poglavlja, i ukoliko ona sadrže obavezu usvajanja nekog dokumenta, ta dokumenta moraju biti podneta na razmatranje i konsultacije OCD, Nacionalnom konventu i Privrednoj komori Srbije (čl. 3. i 4. Smernica).

Razvijeno civilno društvo predstavlja jedan od ključnih političkih kriterijuma za napredak u procesu pregovora za pristupanje Republike Srbije EU. O tome svedoči i Prelazno merilo za Poglavlje 23 „Pravosuđe i osnovna prava”: 1.1.6. Republika Srbija u potpunosti priznaje i koristi prednosti ekspertize civilnog društva, te stoga pristupa stvarnom i sistematskom dijalogu sa civilnim društvom. Potrebno je imati u vidu da se ovo prelazno merilo odnosi na Republiku Srbiju, a ne pojedine institucije (organe/ministarstva), te podrazumeva da svi organi ostvaruju stvarni i sistematski dijalog sa civilnim društvom. Sličan zahtev navodi se i u Zajedničke pozicije EU za Poglavlje 23 kojim „EU poziva Srbiju da u potpunosti prizna značaj sveobuhvatnog utvrđivanja politike na osnovu dokaza i najboljeg mogućeg korišćenja ekspertize civilnog društva, kao i da se angažuje u sveobuhvatnim konsultacijama o zakonodavnim predlozima i predlozima politika sa civilnim društvom i drugim zainteresovanim stranama i obezbedi sistemski pristup informacijama81”.

Svakako, kako je proces pristupanja EU organizovan kroz brojna poglavlja, uloga civilnog društva ne iscrpljuje se samo u PG23. Međutim, ovo poglavlje, kao i PG24 su od posebnog interesa za civilno društvo, s obzirom da predstavljaju temelj Klastera „Osnove” (Cluster 1: Fundamentals) kao dela nove metodologije proširenja. Kako je navedeno, pregovori o ovim poglavljima se otvaraju prvi i zatvaraju poslednji i određuju ukupnu brzinu pregovora82. Ostvarivanje merljivog napretka u oblastima koje pokriva Poglavlje 23, kao što su unapređenje vladavine prava, borba protiv korupcije, zaštita osnovnih ljudskih i manjinskih prava i sloboda, ekonomska i socijalna kohezija, sloboda medija, nije moguće bez aktivnog učešća civilnog društva, što se navodi i u Polaznim osnovama za izradu ove strategije.

Akcioni plan za Poglavlje 23 „Pravosuđe i osnovna prava” oslanja se na saradnju sa civilnim društvom, počev od izrade plana koja bila zasnovana na punoj inkluzivnosti i transparentnosti, zatim praćenju sprovođenja AP, kao i procesu revizije. Saradnja sa civilnim društvom struktuirana je kroz saradnju sa Nacionalnim konventom za EU. Kao što je gore navedeno, Nacionalni konvent o Evropskoj uniji predstavlja institucionalizovani kanal za komunikaciju i konsultacije sa civilnim društvom tokom procesa pregovora o pristupanju

Pored Nacionalnog konventa postoje i druge platforme OCD za praćenje procesa pregovora, poput: koalicije PrEUgovor, Koalicije 27, Pregovori o pregovorima i dr.

Revidirani Akcioni plan za Poglavlje 23 poziva se na dobre prakse u saradnji sa civilnim društvom u Poglavlju 23 i predviđa institucionalizovano uključivanje organizacija civilnog društva u proces praćenja sprovođenja AP 23 kroz saradnju Koordinacionog tela za sprovođenje AP23 kao novog monitoring mehanizma sa civilnim društvom. Pored toga, planirano je organizovanje okruglih stolova najmanje dva puta godišnje, kao i debata sa predstavnicima relevantnih zainteresovanih strana kako bi razgovarali o izveštajima o sprovođenju Akcionog plana i drugim relevantnim pitanjima. Takođe, navodi se da će se nastaviti upotreba konsultativnih mehanizama koji su pokazali veliki značaj i dali dobre rezultate u prethodnom periodu primene Akcionog plana, uključujući objavljivanje javnih poziva za podnošenje predloga i komentara na nacrte relevantnih dokumenata

Aktivnosti predviđene AP23 u cilju ispunjenja Prelaznog merila su sledeće: 1.1.6.1. Priprema i objavljivanje javnog poziva organizacijama civilnog društva i profesionalnim udruženjima za dostavljanje predlog i komentara koji se odnose na definisanje daljih reformskih procesa i nadzora nad sprovođenjem reformskih koraka; 1.1.6.2. Objavljivanje i razmatranje predloga i komentara OCD i profesionalnih udruženja koji se odnose na definisanje budućih reformskih koraka; 1.1.6.3. Organizovanje okruglih stolova na kojima bi se razmatrali dometi, nedostaci ostvarene saradnje i mogućnosti unapređenja saradnje u kreiranju i sprovođenju reformskih koraka, u skladu sa dobrom praksom omogućavanja povratne informacije povodom predloga koje podnose OCD; i 1.1.6.4. Unapređenje drugih vidova saradnje sa civilnim društvom (zajedničko organizovanje radionica, zajedničke publikacije, istraživanja i kampanje podizanja nivoa svesti) u procesu definisanja reformskih koraka, a u skladu sa: 1. Smernicama za saradnju institucija uključenih u Poglavlje 23 i civilnog društva i 2. Smernicama za uključivanje civilnog društva u zakonodavni proces.

Uloga OCD prepoznata je u Akcionom planu za Pregovaračko poglavlje 23 i u oblasti borbe protiv korupcije. U okviru mere 2.2.11. Osigurati uključenost OCD u program borbe protiv korupcije, predviđene su sledeće aktivnosti: 2.2.11.1. Sprovoditi zajedničke aktivnosti u cilju podsticanja i efikasnijeg učešća građana u borbi protiv korupcije; i 2.2.11.3 Sprovoditi javne konkurse za dodelu sredstava Organizacijama civilnog društva za projekte u oblasti borbe protiv korupcije za inicijavite na republičkom i lokalnom nivou, kao i za medijske inicijative u oblasti borbe protiv korupcije.

Uloga organizacija civilnog društva takođe je značajna kada je reč o Poglavlju 24 „Pravda, sloboda i bezbednost” koje isto predstavlja temelj klastera „Osnove” (Cluster 1: Fundamentals). Zajednička pregovaračka pozicija EU za Poglavlje 2483 konstatuje nameru Republike Srbije da ojača saradnju sa akterima civilnog društva. Kako se navodi u Akcionom planu za PG24, organizacije civilnog društva i međunarodne organizacije su akteri koji su uključeni u oblasti upravljanja migracijama kao i u oblast pružanja podrške tražiocima azila. Zatim, „aktivno se radi na koordinaciji podrške u zajednici kroz povezivanje institucionalnih i kapaciteta organizacija civilnog društva. Jedna od ovih aktivnosti vezana je za unapređenje saradnje Centra za zaštitu žrtava trgovine ljudima, kao institucije sistema koja je nosilac koordinacije sa organizacijama civilnog društva”. Akcioni plan za PG24 dalje navodi ulogu OCD u oblasti zaštite žrtava i svedoka krivičnih dela, što se potvrđuje i novom Strategijom za ostvarivanje prava žrtava i svedoka za period 2020. do 2025. godine. Ovom strategijom se OCD priznaju kao relevantni partneri u pružanju podrške žrtvama i svedocima i uspostavljanju nacionalne mreže službi podrške žrtvama i svedocima. Pored toga, Kancelarija za borbu protiv droga je tokom 2018. godine potpisala Memorandum o saradnji sa organizacijama civilnog društva, kako bi se unapredila saradnja civilnog društva i države u oblasti borbe protiv zloupotrebe droga.

Pored navedenih oblasti, važno je napomenuti ulogu organizacija civilnog društva i u drugim oblastima koje su vezane za bezbednost. Tako se u Akcionom planu za PG24 navodi potpisivanje sporazuma sa organizacijama i udruženjima u cilju učešća civilnog društva u unapređenju efikasnosti državnih organa u borbi protiv visokotehnološkog kriminala i seksualne eksploatacije dece.

Strategija nacionalne bezbednosti Republike Srbije84 iz 2019. godine takođe potvrđuje ulogu organizacija civilnog društva u vezi sa zaštitom bezbednosti Republike Srbije. Strategija nacionalne bezbednosti navodi da je opredeljenje Republike Srbije da svoju bezbednost gradi na demokratskim standardima, politici saradnje i evropskoj spoljnopolitičkoj orijentaciji. Imajući u vidu potvrdu članstva u EU kao strateškog cilja i u ovom strateškom dokumentu, potrebno je unaprediti bezbednost u skladu sa zahtevima EU. U odeljku 2. Izazovi, rizici i pretnje bezbednosti, Strategija navodi da organizovani kriminal predstavlja jednu od najznačajnijih pretnji bezbednosti Republike Srbije, posebno kada se ima u vidu intenzitet ispoljavanja i njegov transnacionalni karakter. Najzastupljeniji su sledeći oblici organizovanog kriminalnog delovanja: proizvodnja i krijumčarenje psihoaktivnih kontrolisanih supstanci, krijumčarenje i trgovina vatrenim oružjem, krijumčarenje ljudi i ilegalne migracije, privredni i finansijski kriminal u vidu nedozvoljene proizvodnje i drugo. Strategija nacionalne bezbednosti Republike Srbije predviđa kao Cilj 4.2. Očuvanje unutrašnje stabilnosti i bezbednosti Republike Srbije i njenih građana, radi koga se, pored ostalih, realizuju sledeći ciljevi:

– Zaštita ljudskih i manjinskih prava i sloboda građana – kroz dalje jačanje institucija i instituta primene dostignutog nivoa zaštite ljudskih i manjinskih prava, kao i unapređenje društvene tolerancije, i odlučno suprotstavljanje svim oblicima diskriminacije, nastavak unapređenja zakonodavnih i institucionalnih okvira za ostvarivanje slobode izražavanja, pluralističkog načina informisanja i podizanje nivoa objektivnosti medijskog izveštavanja.

– Vladavina prava i dalji razvoj demokratije i demokratskih institucija – kroz povećanje efikasnosti i transparentnosti u radu zakonodavne, izvršne i sudske vlasti. Jačanjem profesionalne etike i preventivnog antikorupcijskog delovanja unaprediće se poverenje građana u državne institucije i stepen njihove demokratske izgrađenosti. Radi povećanja efikasnosti rada sudova, javnog tužilaštva i službi bezbednosti unaprediće se procedure rada. U oblasti kreiranja i sprovođenja javnih politika unaprediće se saradnja javne uprave i organizacija civilnog društva.

Iz gore navedenog jasno je da se kroz oba Poglavlja koja predstavljaju „Osnove” jasno definiše uloga organizacija civilnog društva u brojnim oblastima koje se vezuju za EU integracije kao glavno strateško opredeljenje Republike Srbije. Uloga OCD značajna je u širem smislu za praćenje EU integracija (ocena ispunjenosti aktivnosti, debate sa organima javne vlasti), unapređenju reformi kroz predloge u vezi sa javnim politikama i/ili normativnim rešenjima, zalaganje za unapređenje praksi u različitim oblastima, izradu alternativnih izveštaja, kao i u užem smislu kroz praktični rad sa ranjivim grupama, unapređenje slobode izražavanja, istraživanja u oblasti korupcije i različitih formi organizovanog kriminala, pružanje besplatne pravne pomoći i druge oblike zaštite osnovnih ljudskih i manjinskih prava, vladavine prava i bezbednosti.

Na inicijativu organizacija civilnog društva Vlada Republike Srbije je 2010. godine usvojila prvi Nacionalni akcioni plan za primenu Rezolucije 1325 Saveta bezbednosti Ujedinjenih nacija – Žene, mir i bezbednost u Republici Srbiji (2010–2015). Sprovođenje ovog plana je realizovano do kraja 2015. godine. Na osnovu dijaloga Političkog saveta Vlade za sprovođenje Nacionalnog akcionog plana, sa svim akterima sprovođenja tog plana, uključujući i OCD, ocenjeno je da je u narednom periodu potrebno nastaviti primenu Rezolucije 1325 SB UN, uz uključivanje većeg broja aktera, sa težištem sprovođenja aktivnosti drugog Nacionalnog akcionog plana na lokalnom nivou. Nacionalni akcioni plan za primenu rezolucije 1325 predviđa učešće OCD u nezavisnom monitoringu sprovođenja plana (član 4. tačka 7), kao i učešće u Političkom savetu (1.1.). Zatim, predviđeno je učešće OCD u aktivnostima jačanja kapaciteta organizacija civilnog društva, akademske zajednice i ostalih aktera u sprovođenju NAP-a (1.8.), u sprovođenju rodno senzitivnih obuka, sprovođenju istraživanja o bezbednosti žena u društvu i drugim aktivnostima unapređenja bezbednosti i rešavanja konflikta. Vlada je zaključkom iz 2017. godine usvojila drugi Nacionalni akcioni plan za primenu Rezolucije 1325 Saveta bezbednosti Ujedinjenih nacija – Žene, mir i bezbednost u Republici Srbiji (2017–2020), a Zaključkom Vlade iz 2021. godine imenovan je novi sastav Političkog saveta, čiji zadatak će, između ostalog, biti usmeren i na aktivnosti koje se odnose na izradu trećeg po redu Nacionalnog akcionog plana za primenu Rezolucije 1325 Saveta bezbednosti Ujedinjenih nacija.

Proces evropskih integracija podrazumeva i izgradnju podsticajnog okruženja za razvoj civilnog društva i ulaganje u institucionalnu održivost organizacija. Evropska unija ulaže u razvoj civilnog društva u Srbiji kroz različita finansijska sredstva koja su dostupna OCD u Republici Srbiji, uključujući pretpristupnu pomoć, različite EU programe, kao i mogućnost uspostavljanja saradnje na regionalnom i EU nivou sa drugim akterima. Međutim, organizacije civilnog društva se susreću sa brojnim finansijskim problemima, naročito kada je reč o organizacijama na lokalnom i pokrajinskom nivou85.

Značaj dijaloga organa javne vlasti sa civilnim društvom i kvalitetne saradnje sa OCD ogleda se posebno u unapređenju međusobnog razumevanja predloženih rešenja organa javne vlasti ili predloga/komentara OCD, čime se doprinosi unapređenju pojedinih zakonskih i/ili strateških rešenja, kao i vidljivosti rezultata reformi. U tom smislu, posebno treba imati u vidu diskusiju o relevantnim pitanjima u oblasti pridruživanja EU, s obzirom da organizacije civilnog društva mogu približiti građanima koristi od procesa evropskih integracija i dugoročne efekte pristupanja EU. S tim u vezi, uloga javnih medijskih servisa je od posebnog značaja, imajući u vidu njihove obaveze iz zakona kojima su osnovani na predstavljanje i promovisanje dijaloga u društvu, čime bi se unapredio javni diskurs o ulozi OCD u procesu evropskih integracija. Sistematičnije korišćenje ekspertize članica Konventa jedan je od glavnih zahteva Evropske Komisije u pogledu saradnje organa javne vlasti i OCD, što se apostrofira u izveštajima EK o napretku Republike Srbije za 2018. i 2019. godinu.

Imajući u vidu navedeno, u predstojećem periodu potrebno je unaprediti ulogu OCD u procesu evropskih integracija i to kroz:

– Nastavak i jačanje aktivne saradnje organa javne vlasti koji učestvuju u pregovorima o evropskim integracijama i Nacionalnim konventom i drugim OCD platformama;

– Unapređenje saradnje OCD sa organima javne vlasti u oblastima od značaja za evropske integracije kroz redovno organizovanje konsultacija i razmatranje predloga OCD u cilju ostvarivanja kontinuiranog dijaloga sa OCD;

– Korišćenje ekspertize OCD u oblastima od značaja za evropske integracije a naročito vladavine prava, zaštite osnovnih prava, borbe protiv korupcije i organizovanog kriminala, u cilju unapređenja bezbednosti i društveno-ekonomskog razvoja koji mogu biti ugroženi ovim društvenim pojavama;

– Unapređenje javnog diskursa o ulozi OCD u evropskim integracijama, naročito u vezi sa pitanjima vladavine prava, zaštite ljudskih i manjinskih prava i bezbednosti.

– Unapređenje položaja OCD kroz obezbeđenje efikasne pravne zaštite za pripadnike OCD i branitelje ljudskih prava u skladu sa Nacrtom Smernica za podršku EU civilnom društvu86 2021–2027;

– Intenzivnije uključivanje OCD u proces programiranja i pripreme za korišćenje strukturnih fondova i drugih sredstava EU u cilju osiguranja većeg korišćenja fondova i programa EU namenjenih razvoju civilnog društva, uključujući i lokalne i pokrajinske OCD.

Posebnu pažnju potrebno je posvetiti jačanju svesti građana o procesu EU integracija kroz saradnju sa OCD, naročito u odnosu na podršku ranjivim grupama i saradnju sa organizacijama koje imaju kapacitet da dopru do najugroženijih grupa (grassroot).

Neophodan segment predstavlja i unapređenje procedura i transparentnosti finansiranja OCD kroz fondove jedinica lokalne samouprave.

––––––––

80 http://eukonvent.org/dokumenti-domaceg-zakonodavstva/

81 European Union Common Position 10074/16. For all above areas, the EU invites Serbia to fully recognise the importance of inclusive and evidence-based policy-making and of making the best use of civil society expertise and therefore to engage in inclusive consultations on legislative and policy proposals with civil society and other stakeholders and to ensure systematically access to information. For all above areas, Serbia fully recognises and exploits the benefits of civil society expertise and therefore engages in a real and systematic dialogue with civil society

82 Negotiations on the fundamentals will be opened first and closed last and progress on these will determine the overall pace of negotiations. Communication from the Commission to the European parliament, the Council, the European economic and social Committee and the Committee of the regions. Enhancing the accession process – A credible EU perspective for the Western Balkans, 2020

83 European Union Common Position 11075/16

84 „Službeni glasnik RS”, broj 94/19

85 Draft Guidelines and Strategic Directions for EU Support to Civil Society in the Enlargement Region 2021–2027

86 Draft Guidelines and Strategic Directions for EU Support to Civil Society in the Enlargement Region 2021–2027

VI. DEFINISANJE ŽELJENE PROMENE

Vizija Strategije

Republika Srbija 2030. godine je stvorila podsticajno okruženje za razvoj civilnog društva i ima uspostavljene mehanizme stalnog dijaloga izvršne i zakonodavne vlasti sa organizacijama civilnog društva.

Misija Strategije je izgradnja normativnih i institucionalnih mehanizama i dobrih praksi usmerenih na stvaranje i razvoj podsticajnog okruženja za razvoj civilnog društva, kroz dijalog vlasti na svim nivoima sa civilnim društvom.

Adresati Strategije. U procesu dostizanja željenih promena, neophodna je saradnja svih zainteresovanih strana i nadležnih institucija, kao i njihova povezanost i koordinacija u integrisanom odgovoru na potrebe definisane ovim planskim dokumentom. Ovu saradnju organi javne uprave ostvaruju međusobno, kao i u saradnji sa organizacijama civilnog društva, međunarodnim organizacijama i donatorima.

VII. CILJEVI STRATEGIJE

Opšti cilj strategije:

Osnaženi postojeći i uvedeni novi mehanizami za stvaranje podsticajnog okruženja za delovanje organizacija civilnog društva.

Pokazatelj uticaja na nivou opšteg cilja: Usklađenost relevantnog normativnog okvira sa međunarodnim standardima. Institucionalni okvir organa javne uprave omogućava efikasnu saradnju sa OCD. Usklađenost administrativnih praksi sa najboljim uporednim praksama. Ukupni društveni ambijent podsticajan je za delovanje OCD.

Bazna vrednost u 2022. godini: Mehanizmi za stvaranje podsticajnog okruženja za delovanje organizacija civilnog društva nisu razvijeni, a nedostaju merljivi i proverljivi podaci koji bi smanjili ili potpuno uklonili opisnu karakterizaciju. Prakse saradnje između organa javne vlasti i OCD nisu zadovoljavajućem nivou.

Ciljana vrednost u 2030. godini: Mehanizmi za stvaranje podsticajnog okruženja za delovanje organizacija civilnog društva osnaženi su kroz unapređenje normativnog, institucionalnog i administrativnog okvira, kao i dobrih praksi saradnje organa javne vlasti i organizacija civilnog društva u skladu sa međunarodnim standardima u ovoj oblasti.

Izvor provere: Izveštaji o sprovođenju Strategije za stvaranje podsticajnog okruženja za razvoj civilnog društva u Republici Srbiji za period od 2022-2030. godine; Nacionalno istraživanje o stanju OCD u Republici Srbiji; Izveštaji o sprovođenju Revidiranog Akcionog plana za Poglavlje 23; Izveštaji o sprovođenju Revidiranog Akcionog plana za Poglavlje 24; Izveštaj Evropske komisije o napretku Republike Srbije u procesu EU integracija (Progress Report); Izveštaji Ekspertskog saveta za pravo o nevladinim organizacijama Saveta Evrope; Izveštaji specijalnih izvestilaca UN; Izveštaji SIGMA o sprovođenju reforme javne uprave; Nezavisni izveštaji domaćih i međunarodnih OCD; Istraživanje o stanju OCD u Republici Srbiji;

Budući da stvaranje podsticajnog okruženja za delovanje organizacija civilnog društva predstavlja politički kriterijum za pridruživanje Republike Srbije Evropskoj Uniji, kao i da je od 2001. godine prioritetni strateški i politički cilj Republike Srbije članstvo u Evropskoj Uniji, donošenje ove strategije predstavlja korak u pravcu ispunjenja političkog kriterijuma članstva u EU.

Evropska komisija je u više Izveštaja o napretku Republike Srbije, konstatovala odsustvo postojanja nacionalne strategije podsticajnog okruženja u Republici Srbiji, kao i da je potrebno uložiti napore kako bi se obezbedila „sistemska saradnja” između Vlade i civilnog društva, što predstavlja jasno metodološko uputstvo Evropske komisije u smislu člana 49. Zakona o planskom sistemu Republike Srbije.

Imajući u vidu navedeno, poređenje opcija koje bi se sastojalo u analizi status quo opcije kojom se ne donosi novi planski dokument, analizi druge opcije da se u okviru budućeg, još uvek nepripremljenog strateškog dokumenta (buduće strategije posvećene unapređenju ljudskih prava u Republici Srbiji koja bi imala deo posvećen razvoju podsticajnog okruženja za razvoj civilnog društva) donese planski dokument nižeg nivoa u odnosu na strategiju (npr. program razvoja podsticajnog okruženja civilnog društva) sa opcijom kojom se donosi nacionalna strategija razvoja civilnog društva i time sistemski pristupa realizaciji političkog kriterijuma za članstvo u EU, postaje nesvrsishodno, naročito imajući u vidu neophodnost ispunjenja jednog od prioritetnih spoljnopolitičkih ciljeva Republike Srbije.

Realizacija opšteg cilja Strategije uključuje četiri posebna cilja Strategije i bazirana je na njihovoj realizaciji.

Posebni cilj 1: Obezbeđenje većeg uključivanja civilnog sektora u proces donošenja odluka na svim nivoima vlasti.

Pokazatelj ishoda na nivou Posebnog cilja 1: Obezbeđeno veće učešće civilnog sektora u procesu donošenja odluka.

Bazna vrednost u 2022. godini: Nepotpun strateški i normativni okvir u oblastima od značaja uključivanje OCD u proces donošenja odluka; Neadekvatne prakse uključivanja OCD u proces donošenja odluka; Svest građana o društvenom značaju i efektima učešća u procesima donošenja odluka na niskom nivou. Slika OCD u javnosti je nezadovoljavajuća, što sve čini opisne karakteristike, a bez merljivih podataka za pouzdanu baznu vrednost.

Ciljana vrednost u 2030. godini: Dovršen i harmonizovan institucionalni i pravni okvir koji se dosledno implementira. Prakse uključivanja OCD u proces donošenja odluka na visokom nivou. Slika OCD u javnom diskursu je pozitivna.

Izvor provere: Izveštaji o sprovođenju Strategije za stvaranje podsticajnog okruženja za razvoj civilnog društva u Republici Srbiji za period od 2022-2030. godine; Izveštaji o sprovođenju Revidiranog Akcionog plana za Poglavlje 23; Izveštaji o sprovođenju Revidiranog Akcionog plana za Poglavlje 24; Izveštaj Evropske komisije o napretku Republike Srbije u procesu EU integracija (Progress Report); Izveštaji Ekspertskog saveta za pravo o nevladinim organizacijama Saveta Evrope; Izveštaji specijalnih izvestilaca UN, Nezavisni izveštaji domaćih i međunarodnih OCD; Istraživanje o stanju OCD u Republici Srbiji;

Posebni cilj 2: Unapređeno transparentno finansiranje i održivost civilnog sektora

Pokazatelj ishoda na nivou Posebnog cilja 2: Održivost civilnog sektora je unapređena kroz podsticajni normativni okvir i dobre administrativne prakse.

Bazna vrednost u 2022. godini: Relevantni normativni okvir je nedovršen i neusaglašen. Postojeći propisi se ne sprovode uvek i dosledno. Transparentnost procesa finansiranja OCD iz javnih sredstava nije na zadovoljavajućem nivou. Neadekvatne prakse javnog finansiranja OCD su prisutne. Održivost je izazov za veliki broj OCD.

Ciljana vrednost u 2030. godini: Pravni okvir je u potpunosti usaglašen. Propisi se sprovode dosledno. Finansiranje OCD iz javnih sredstava je transparentno i zasnovano na planskom okviru javnih politika. Dobre administrativne prakse su integralni deo održivosti civilnog sektora. Održivost civilnog sektora je unapređena.

Izvor provere: Izveštaji o sprovođenju Strategije za stvaranje podsticajnog okruženja za razvoj civilnog društva u Republici Srbiji za period od 2022–2030. godine; Nacionalno istraživanje o stanju OCD u Republici Srbiji; Izveštaji o sprovođenju Revidiranog Akcionog plana za Poglavlje 23; Izveštaji o sprovođenju Revidiranog Akcionog plana za Poglavlje 24; Izveštaj Evropske komisije o napretku Republike Srbije u procesu EU integracija (Progress Report); Izveštaji Ekspertskog saveta za pravo o nevladinim organizacijama Saveta Evrope; Nezavisni izveštaji domaćih i međunarodnih OCD, Izveštaj o stanju OCD u Republici Srbiji.

Posebni cilj 3. Povećano učešće OCD u socio-ekonomskom razvoju i delovanje u skladu sa načelima održivog razvoja

Pokazatelj ishoda na nivou posebnog cilja 3: Unapređen strateški i normativni okvir koji jača ulogu OCD u oblastima od značaja za socio-ekonomski razvoj. Definisane javne politike koje se oslanjaju na saradnju sa OCD u skladu sa načelima održivog razvoja. Preduzeća uživaju poreske olakšice pri doniranju organizacijama civilnog društva. Svest građana o ulozi OCD u socio-ekonomskom razvoju unapređena. Unapređena svest građana, naročito mladih, o društvenom značaju i efektima volontiranja i filantropskih aktivnosti. Normativni okvir stimuliše i olakšava volontiranje i zapošljavanje u OCD.

Bazna vrednost 2022. godine: Nepotpun strateški i normativni okvir u oblastima od značaja za socio-ekonomski razvoj; Svest građana, naročito mladih, o društvenom značaju i efektima volontiranja i filantropskih aktivnosti na nezadovoljavajućem nivou.

Ciljana vrednost u 2030. godini: Sveobuhvatan strateški i normativni okvir u oblastima od značaja za socio-ekonomski razvoj usvojen i primenjuje se; Obezbeđen diverzitet finansiranja OCD; Povećan nivo svesti građana, naročito mladih, o društvenom značaju i efektima volontiranja i filantropskih aktivnosti.

Izvor provere: Izveštaji o sprovođenju Strategije za stvaranje podsticajnog okruženja za razvoj civilnog društva u Republici Srbiji za period od 2022–2030. godine; Nacionalno istraživanje o stanju OCD u Republici Srbiji; Izveštaj Evropske komisije o napretku Republike Srbije u procesu EU integracija (Progress Report); Izveštaji o sprovođenju strateškog okvira u oblasti socijalne zaštite; Izveštaji o sprovođenju strateškog okvira u oblasti deinstitucionalizacije; Nezavisni izveštaji domaćih i međunarodnih OCD; Izveštaj o smanjenju siromaštva.

Posebni cilj 4. Obezbeđeno veće učešće OCD u procesu evropskih integracija

Pokazatelj ishoda na nivou posebnog cilja 4: OCD aktivno učestvuju u praćenju pregovaračkih poglavlja i pravovremeno i objektivno su informisane o pregovaračkom procesu. Unapređen javni diskurs o ulozi OCD u evropskim integracijama, naročito u vezi sa pitanjima vladavine prava, zaštite ljudskih i manjinskih prava i bezbedosti. Unapređeno učešće OCD u programiranju i praćenju sprovođenja sredstava EU. Ojačani kapaciteti državne uprave za programiranje i praćenje izveštavanja o realizaciji fondova EU namenjenih civilnom društvu.

Bazna vrednost 2022. godine: OCD učestvuju u procesu evropskih integracija. OCD učestvuju u konsultacijama, ali potrebno je unaprediti dijalog o predlozima civilnog društva. Ekspertiza OCD se ograničeno koristi. Javni diskurs o pitanju uloge OCD, ostavlja prostor za dalje unapređenje.

Ciljana vrednost u 2030. godini: Učešće OCD u svim oblastima od značaja za evropske integracije unapređeno i aktivno učešće u dijalogu. Javni diskurs o ulozi OCD u evropskim integracijama unapređen je. OCD uključene u proces programiranja i pripreme za korišćenje strukturnih fondova i drugih sredstava EU.

Izvor provere: Izveštaji o sprovođenju Strategije za stvaranje podsticajnog okruženja za razvoj civilnog društva u Republici Srbiji za period od 2022–2030. godine; Nacionalno istraživanje o stanju OCD u Republici Srbiji; Izveštaji o sprovođenju Akcionog plana za Poglavlje 23; Izveštaji o sprovođenju Akcionog plana za Poglavlje 24; Izveštaj Evropske komisije o napretku Republike Srbije u procesu EU integracija (Progress Report); Nezavisni izveštaji domaćih i međunarodnih OCD.

U okviru Akcionog plana za sprovođenje Strategije biće određeni kvantitativni indikatori na nivou svake pojedinačne mere kojima se razrađuju opšti i posebni ciljevi Strategije.

VIII. MERE ZA OSTVARIVANJE CILJEVA STRATEGIJE

Posebni cilj 1: Obezbeđenje većeg uključivanja civilnog sektora u proces donošenja odluka na svim nivoima vlasti

Mera 1.1. Unapređenje pravnog i institucionalnog okvira za dalji razvoj učešća OCD u procesu donošenja odluka

Mera 1.2. Unapređenje kapaciteta organa javne uprave za uključivanje OCD u proces izrade, primene, praćenja primene i vrednovanja efekata javnih politika i propisa

Mera 1.3. Unapređenje kapaciteta OCD za razumevanje uloge, nadležnosti i funkcija javne uprave i učešća u postupku izrade, primene, praćenja primena i vrednovanja dokumenata javnih politika i propisa

Mera 1.4. Unapređenje slike civilnog sektora u medijima i javnosti

Posebni cilj 2: Unapređeno transparentno finansiranje i održivost civilnog sektora

Mera 2.1. Unapređenje podsticajnog normativnog okvira i administrativnih praksi za transparetnost finansiranja i finansijsku održivost civilnog sektora

Mera 2.2. Unapređenje kadrovskih i stručnih kapaciteta javne uprave za plansku i transparentnu dodelu, praćenje i evaluaciju dodele budžetskih sredstava namenjenih za programe i projekte OCD i ostvarenosti postavljenih ciljeva

Mera 2.3. Unapređenje stručnih kapaciteta OCD za transparentno upravljanje dodeljenim budžetskim sredstvima

Posebni cilj 3: Obezbeđeno veće učešće OCD u socio-ekonomskom razvoju i delovanje u skladu sa načelima održivog razvoja

Mera 3.1. Unapređenje normativnog okvira u oblasti socijalne zaštite, koji je usklađen sa međunarodnim standardima i obezbeđuje održivost usluga koje pružaju OCD

Mera 3.2. Unapređenje sveoukupnog normativnog okvira od značaja za filantropiju, uključujući poreske propise, transparentnost i vidljivost filantropskih aktivnosti

Mera 3.3. Definisanje sveobuhvatnog normativnog okvira koji uređuje socijalno (solidarno) preduzetništvo, kojim se obezbeđuje diverzitet finansiranja OCD i korišćenje potencijala društveno odgovornog poslovanja

Mera 3.4. Unapređenje normativnog okvira kojim se uređuje volontiranje u skladu sa međunarodnim standardima, uključujući sektorske propise

Mera 3.5. Unapređenje svesti građana o ulozi OCD u socio-ekonomskom razvoju

Mera 3.6. Unapređenje uloge OCD u neformalnom obrazovanju u skladu sa strateškim dokumentima i uz obuhvat obrazovanja o ljudskim pravima

Posebni cilj 4: Obezbeđeno veće učešće OCD u procesu evropskih integracija

Mera 4.1. Nastavak i jačanje aktivne saradnje organa javne vlasti koji učestvuju u pregovorima o evropskim integracijama i Nacionalnim konventom i drugim OCD platformama

Mera 4.2. Unapređenje saradnje OCD sa organima javne vlasti u oblastima od značaja za evropske integracije, kroz redovno razmatranje predloga OCD u cilju korišćenja ekspertize OCD i ostvarivanja stvarnog dijaloga sa OCD

Mera 4.3. Unapređenje javnog diskursa o ulozi OCD u evropskim integracijama

Mera 4.4. Unapređenje položaja OCD kroz obezbeđenje efikasne pravne zaštite za pripadnike OCD i branitelje ljudskih prava

Mera 4.5. Intenzivnije uključivanje OCD u proces programiranja i pripreme za korišćenje strukturnih fondova i drugih sredstava EU

Mera 4.6. Jačanje svesti građana o procesu EU integracija kroz saradnju sa OCD

Mera 4.7. Jačanje transparentnosti finansiranja OCD kroz fondove jedinica lokalne samouprave

IX. MEHANIZAM ZA SPROVOĐENJE STRATEGIJE I NAČIN IZVEŠTAVANJA O REZULTATIMA SPROVOĐENJA

Praćenje i procena uspešnosti sprovođenja Strategije, od velikog su značaja za dinamiku i kvalitet sprovođenja ovog strateškog dokumenta i pratećeg Akcionog plana, kao i za blagovremeno uočavanje izazova i preduzimanje mera za njihovo prevazilaženje.

Za potrebe praćenja sprovođenja Nacionalne strategije za stvaranje podsticajnog okruženja za razvoj civilnog društva u Republici Srbiji za period od 2022–2030. godine obrazovaće se Savet za razvoj i saradnju sa civilnim društvom Vlade Republike Srbije (u daljem tekstu: Savet), odlukom Vlade. U članstvo radnog tela imenuju se predstavnici ključnih institucija za sprovođenje Nacionalne strategije i kao i jednak broj predstavnika organizacija civilnog društva. Pri delegiranju predstavnika institucija za članstvo u Savetu potrebno je starati se da oni budu po funkciji visoko pozicionirani u organizacionoj strukturi institucije, čime se obezbeđuje delotvornost u sprovođenju Strategije. Predstavnici organizacija civilnog društva biraju se na predlog civilnog sektora.

Zadatak Saveta je da analizira rezultate sprovođenja Nacionalne strategije na osnovu izveštaja svih relevantnih institucija koje učestvuju u sprovođenju ovog dokumenta, definiše zaključke i preporuke nadležnim institucijama, i o rezultatima sprovođenja strategije izveštava Vladu. Izveštaji o sprovođenju Strategije objavljuju se na internet stranama Ministarstva za ljudska i manjinska prava i društveni dijalog i portalu eUprava. Nadležnost, sastav, zadaci i funkcionisanje Saveta bliže se određuju Odlukom Vlade, s obavezom pariteta u broju predstavnika OCD i broju predstavnika državnih organa, organizacija i institiucija Savet za praćenje sprovođenja Strategije po potrebi na sastanke poziva predstavnike drugih institucija i organizacija uključenih u realizaciju Strategije. Savet razmatra obrazložene predloge organizacija civilnog društva upućene u vezi sa izveštajima o sprovođenju Strategije i pruža adekvatnu povratnu informaciju o aktivnostima učinjenim u tom pogledu. Nacrt akta o Savetu za Vladu priprema Ministarstvo za ljudska i manjinska prava i društveni dijalog kroz konsultacije sa civilnim društvom.

Ovo ministarstvo izveštava Vladu, preko organa državne uprave nadležnog za koordinaciju javnih politika, o rezultatima sprovođenja tog dokumenta, najkasnije u roku od 120 dana po isteku svake treće kalendarske godine od dana usvajanja, kao i finalnim izveštajem koji se podnosi najkasnije šest meseci nakon isteka primene tog dokumenta, odnosno zajedno sa dokumentom javne politike kojim se zamenjuje taj dokument, ako se podnosi Vladi na usvajanje pre isteka tog roka. Isto se odnosi i na akcione planove koji budu usvojeni u toku sprovođenja Strategije i to najkasnije u roku od 120 dana po isteku svake kalendarske godine od dana usvajanja istih. Ukoliko se pokaže kao potrebno, u periodu trajanja ove strategije sprovešće se njena revizija.

X. PROCENA FINANSIJSKIH SREDSTAVA ZA SPROVOĐENJE STRATEGIJE I ANALIZA FINANSIJSKIH EFEKATA

Sredstva za sprovođenje Strategije obezbeđivaće se iz različitih izvora i to: iz budžeta Republike Srbije, iz sredstava namenjenih ovoj oblasti opredeljenih u budžetu Autonomne pokrajine Vojvodine i budžeta jedinica lokalne samouprave, iz sredstava donatora, odnosno putem programa i projekata koji će se usvojiti i realizovati na osnovu ove strategije i njenog budućeg akcionog plana.

Sva sredstva iz budžeta predviđena za realizaciju aktivnosti u pratećem akcionom planu za 2022. i 2023. godinu, kao i onom koji će biti pripremljen za period 2024–2025. godinu, planirana su okviru predviđenih limita koje je odredilo Ministarstvo finansija za sve budžetske korisnike.

Implementacija mera predviđenih Strategijom i prvim dvogodišnjim akcionim planom neće imati uticaja na međunarodne finansijske obaveze države, zato što nikakvo zaduživanje nije planirano.

Sredstva za sprovođenje Strategije konkretno se iskazuju u akcionim planovima za sprovođenje Strategije.

XI. INFORMACIJE O SPROVEDENIM KONSULTACIJAMA SA ZAINTERESOVANIM STRANAMA

Izrada Strategije za stvaranje podsticajnog okruženja za razvoj civilnog društva u Republici Srbiji za period od 2021–2030. godine, otpočela je 23. marta 2021. godine kada je Ministarstvo za ljudska i manjinska prava i društveni dijalog objavilo na svojoj internet stranici vest da započinje pripremu eh-ante analize za izradu dokumenta javne politike za stvaranje podsticajnog okruženja za razvoj civilnog društva u Republici Srbiji. Istovremeno upućen je i Javni poziv organizacijama civilnog društva za učešće u konsultacijama u cilju identifikovanja najvažnijih izazova na koje dokument javne politike treba da odgovori i oblasti koje je neophodno da obuhvati.

Organizacije civilnog društva pozvane su da popune onlajn upitnik i dostave svoje predloge i komentare u vezi sa početkom izrade ovog dokumenta. Rok za popunjavanje upitnika prvobirno je bio 15. april 2021. godine. Međutim, imajući u vidu značaj teme i trenutnu epidemiološku situaciju, Ministarstvo produžilo je rok za popunjavanje Upitnika, pa je rok za konsultacije bio do 29. aprila 2021. godine, odnosno trajao je nešto više od mesec dana.

Upitnik je sadržao ukupno tri pitanja. U okviru prvog pitanja organizacijama je pružena i mogućnost da od 15 tematskih oblasti izaberu maksimum 10 oblasti za koje smatraju da bi trebalo da budu obuhvaćene ovim dokumentom javne politike.

Predstavnici OCD su takođe imali su mogućnost da navedu i druge tematske oblasti koje nisu nabrojane u prethodnom pitanju, a na koje bi dokument javne politike za stvaranje podsticajnog okruženja za razvoj civilnog društva u Republici Srbiji trebalo da odgovori.

Predstavnici OCD koji su odgovarali na Upitnik takođe su imali prostora da dostave određeni dodatni materijal u vidu analiza, izveštaja, studija u nekoj od tematskih oblasti za koje smatraju da se mogu koristiti za izradu eh-ante analize za izradu dokumenta javne politike za stvaranje podsticajnog okruženja za razvoj civilnog društva u Republici Srbiji, a koje su radile njihove organizacije.

Upitnik je popunilo ukupno 43 predstavnika zainteresovane javnosti, odnosno predstavnika udruženja/organizacija civilnog društva iz cele Republike Srbije.

Nakon sprovedenih onlajn konsultacija izrađen je i objavljen Izveštaj čiji osnovni nalazi predstavljaju polazne osnove za pripremu Ex-ante analize za izradu dokumenta javne politike za stvaranje podsticajnog okruženja za razvoj civilnog društva u Republici Srbiji87.

Tokom drugog kvartala 2021. godine Ministarstvo je otpočelo aktivnosti na formiranju Posebne radne grupe za izradu navedenog strateškog dokumenta. U cilju izbora organizacija civilnog društva, na internet stranici ministarstva objavljen je Javni poziv organizacijama civilnog društva za članstvo u Posebnoj radnoj grupi za izradu Nacrta strategije za stvaranje podsticajnog okruženja za razvoj civilnog društva u Republici Srbiji za period od 2021-2030. godine88. Ovaj poziv je takođe prosleđen na mejiling listu koja čini oko 2000 kontakta organizacija civilnog društva. Po javnom pozivu izabrana je 21 organizacija civilog društva koja je izrazila zainteresovanost i ispunile postavljene kriterijume za učešće u Posebnoj radnoj grupi za izradu navedenog strateškog dokumenta.

Nakon realizacije javnog poziva organizacijama civilnog društva i delegiranja predstavnika nadležnih organa, formirana je Posebna radna grupa za izradu navedenog strateškog dokumenta. Posebnu radnu grupu sačinjena je od 26 predstavnika organa državne uprave i nezavisnih tela, kao i 20 predstavnika organizacija civilnog društva.

U periodu trećeg kvartala 2021. godine održana su dva sastanka ove radne grupe. Na prvom sastanku predstavljene su Polazne osnove za izradu ovog dokumenta i članovi radne grupe su imali period od dve nedelje da dostave svoje komentare i sugestije za unapređenje dokumenta. Nakon revizije dokumenta na osnovu pristiglih sugestija, na internet stranici Ministarstva za ljudska i manjinska prava i društveni dijalog89 i portalu e-Uprava objavljene su online konsultacije namenjene predstavnicima udruženja i drugih organizacija civilnog društva, naučno-istraživačkih, strukovnih i drugih organizacija, kao i predstavnicima državnih i pokrajinskih organa, organa lokalnih samouprava, predstavnike privrednih subjekata i druge zainteresovane strane u vezi sa Polaznim osnovama za izradu ove strategije. Rok za dostavljanje komentara i sugestija bio je 3 nedelje.

Pristigle komentare, predloge i sugestije razmotrila je Posebna radna grupa nakon čega je sačinjen izveštaj o sprovedenim konsultacijama90 i objavljen na sajtu Ministarstva za ljudska i manjinska prava i društveni dijalog i portalu e-Uprava.

Konsultativni proces na Polazne osnove za izradu dokumenta javne politike za stvaranje podsticajnog okruženja za razvoj civilnog društva u Republici Srbiji, nastavljen je objavljivanjem javnog poziva za predstavnike organa javne uprave i organizacija civilnog društva za učešće na konsultativnim sastancima odnosno fokus grupama koje je Ministarstvo organizovalo. Uzimajući u obzir epidemiološku situaciju, održane su dve fokus grupe od kojih je jedna održana onlajne kako bi dala mogućnost zainteresovanim organizacijama civilnog društva i predstavnicima organa javne uprave sa teritorije cele Republike Srbije da daju svoj doprinos kvalitetnijoj izradi ovog dokumenta. Na fokus grupama učešće je uzelo ukupno 50 predstavnika organizacija civilnog društva i predstavnika javne uprave. Predlozi i zaključci izneti na fokus grupama integrisani su u radnu verziju dokumenta Strategije.

Nakon sprovedenih konsultacija održan je sastanak Posebne radne grupe na kom je predstavljena radna verzija Strategije za stvaranje podsticajnog okruženja za razvoj civilnog društva u Republici Srbiji za period 2021–2030. godine.

Nakon usvajanja sugestija pojedinih članova, objavljene su Konsultacije sa zainteresovanom javnošću na Predlog strategije za stvaranje podsticajnog okruženja za razvoj civilnog društva u Republici Srbiji za period 2021–2030. godine. Konsultacije su trajale u periodu od 24. do 30. novembra 2021. godine, nakon čega je unapređen tekst Predloga ovog strateškog dokumenta sa pristiglim komentarima.

––––––––

87 http://minljmpdd-minljmpdd.apps.wh.gov.rs/konkursi-javni-pozivi-18.php

88 http://minljmpdd-minljmpdd.apps.wh.gov.rs/konkursi-javni-pozivi-23.php

89 http://minljmpdd-minljmpdd.apps.wh.gov.rs/javne-konsultacije.php

90 http://minljmpdd-minljmpdd.apps.wh.gov.rs/javne-konsultacije.php

XII. AKCIONI PLAN

Vlada donosi Akcioni plan za sprovođenje ove strategije. Akcionim planom se, u skladu sa ciljevima i merama iz Strategije, definišu aktivnosti kroz koje se sprovodi svaka od mera, odgovorne institucije i partneri, pokazatelji rezultata (indikatori) na nivou pojedinačnih mera, rokovi, resursi i njihovi izvori.

Imajući u vidu potrebu za daljim uređenjem ove oblasti, kao i potrebu izrade detaljne budžetske projekcije u tom pogledu, u periodu trajanja ove strategije izrađivaće se Akcioni plan za sprovođenje Strategije, baziran na rezultatima primene prethodnog Akcionog plana.

Prvi akcioni plan za sprovođenje Strategije odnosiće se na period od 2022–2023. godine i doneće se u roku od 90 dana od dana usvajanja ove strategije.

XIII. OBJAVLJIVANJE

Ovu strategiju objaviti na internet stranici Vlade, internet stranici Ministarstva za ljudska i manjinska prava i društveni dijalog i Portalu e-Uprave, u roku od sedam radnih dana od dana usvajanja ove strategije.

Ovu strategiju objaviti u „Službenom glasniku Republike Srbije”.

05 broj 90-291/2022-1

U Beogradu, 3. februara 2022. godine

Vlada

Predsednik,

Ana Brnabić, s.r.